6 A 523/09

Leitsatz: Erfolgloser Zulassungsantrag eines bereits in den vorgezogenen Ruhestand versetzten Ministerialrats a.D., der mit seiner Klage die Neubescheidung seines Antrags auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand, hilfsweise die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Antragsablehnung, begehrt. Wer bereits bestandskräftig in den vorgezogenen und damit endgültigen Ruhestand versetzt worden ist, kann nicht mehr in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Instanzen auf jeweils bis 80.000 Euro festgesetzt. Gründe: Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg; Zulassungsgründe im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO sind nicht dargelegt bzw. nicht gegeben. Dies gilt zunächst im Hinblick auf den Hauptantrag des Klägers, das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 27. November 2007 zu verpflichten, über seinen Antrag auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand gemäß § 39 LBG unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Das Verwaltungsgericht hat die Abweisung der Klage mit dem Hauptantrag zum Einen auf die Erwägung gestützt, ein Anspruch auf erneute Entscheidung über seinen Antrag auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand stehe dem Kläger schon deshalb nicht mehr zu, weil die Verfügung vom 3. Dezember 2007, mit der er in den vorgezogenen Ruhestand gemäß § 12 PEMG NRW versetzt worden sei, bestandskräftig geworden sei. Dazu hat es sich auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Oktober 2007 - 2 C 22.06 - bezogen. Darin ist ausgeführt, aus § 47 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz BBG (in der seinerzeit geltenden Fassung), wonach die Versetzung in den Ruhestand bis zum Beginn des Ruhestands zurückgenommen werden könne, folge, dass nach jenem Zeitpunkt ihre Rücknahme nach den allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht möglich sei. Die Bestimmung diene dem Vertrauensschutz des in den Ruhestand versetzten Beamten sowie dem allgemeinen Interesse an der Rechtsbeständigkeit der Statusentscheidung und der Rechtsklarheit; sie erweise sich damit als das Gegenstück der Ämterstabilität. Dabei erstrecke sich die Bestandskraft einer Zurruhesetzungsverfügung auch auf den im Antrag genannten Grund der Zurruhesetzung. Jede Versetzung in den Ruhestand könne nur wegen eines bestimmten, gesetzlich festgelegten Grundes verfügt werden; eine davon losgelöste, abstrakte Versetzung in den Ruhestand kenne das Gesetz nicht. Entsprechendes hat das Verwaltungsgericht aufgrund der zur Zeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung geltenden Vorschrift des § 50 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz LBG NRW a.F. für das nordrhein-westfälische Landesrecht angenommen. Vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26. Januar 2010 - 4 S 1059/09 -, juris, für das baden-württembergische Landesrecht. Jedenfalls nach Eintritt der Bestandskraft einer Zurruhesetzungsverfügung stehe daher der Grund für die Versetzung in den Ruhestand unabänderlich und auch für das Gericht verbindlich fest. Im Streitfall sei die Versetzung des Klägers in den vorgezogenen Ruhestand durch Bescheid vom 3. Dezember 2007 jedenfalls nach Ablauf der Jahresfrist bestandskräftig geworden. Eine Neubescheidung des Antrags auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand sei deshalb nicht mehr möglich. Insoweit ergeben sich aus dem Zulassungsvorbringen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Hinsichtlich dieses Zulassungsgrundes bedarf es einer auf schlüssige Gegenargumente gestützten Auseinandersetzung mit den entscheidungstragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts. Dabei ist innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO in substantiierter Weise darzulegen, dass und warum das vom Verwaltungsgericht gefundene Entscheidungsergebnis ernstlich zweifelhaft sein soll. Diese Voraussetzung ist nur dann erfüllt, wenn das Gericht schon auf Grund des Antragsvorbringens in die Lage versetzt wird zu beurteilen, ob ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen. Ist die erstinstanzliche Entscheidung auf mehrere selbständig tragende Erwägungen gestützt, muss das Zulassungsvorbringen die genannten Erfordernisse in Bezug auf jede dieser Erwägungen erfüllen. Diesen Anforderungen genügt die Antragsschrift nicht. Der Zulassungsantrag macht nicht erkennbar, warum eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand in Abweichung von den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts auch dann noch möglich sein soll, wenn der Betreffende - wie hier - bereits bestandskräftig in den vorgezogenen und damit endgültigen Ruhestand versetzt worden ist. Mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung wird zunächst darauf hingewiesen, der Kläger habe - anders als der Kläger im vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall - "seinen Antrag vor der Entscheidung über den Ruhestand in Form eines Haupt- und Hilfsantrags mit konkreten Bedingungen gefasst". Inwieweit dies für die oben dargestellten Überlegungen von Belang sein und zu einer Abweichung von diesen zwingen soll, wird mit dem Zulassungsantrag jedoch in keiner Weise erläutert und ist auch nicht sonst ersichtlich. Das Gleiche gilt für das Vorbringen, die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand nach § 39 LBG NRW setze keinen Antrag des Beamten voraus und stehe in einem Stufenverhältnis zur Versetzung in den vorgezogenen Ruhestand. Soweit der Zulassungsantrag zur Darstellung des Stufenverhältnisses darauf verweist, der vom Kläger begehrte einstweilige Ruhestand bedeute gegenüber dem vorgezogenen Ruhestand ein "Mehr", nämlich ein Mehr an Ruhegehalt, da keine Verminderung des Ruhegehalts um den Versorgungsabschlag gemäß § 14 Abs. 3 BeamtVG eintrete, kann dies schon deshalb keine Abweichung von den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts rechtfertigen, weil es auch in dem dessen Entscheidung vom 25. Oktober 2007 - 2 C 22.06 - zugrunde liegenden Fall dem Kläger gerade um die Vermeidung jenes Versorgungsabschlags ging. Von all dem abgesehen wäre es - jedenfalls nach Eintritt ihrer Bestandskraft - unerheblich, wenn die Verfügung vom 3. Dezember 2007 über die endgültige Zurruhesetzung des Klägers gar nicht oder nur teilweise dem von ihm gestellten Antrag entspräche. Auch der Hinweis auf "die besondere rechtliche Situation, die die Beklagte für die Zurruhesetzungen im Rahmen des PEM-Maßnahmepakets geschaffen" habe, gibt für ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der genannten Erwägung des Verwaltungsgerichts nichts her. Zwar trifft es - worauf der Kläger verweist - zu, dass das Gesetz über das Personaleinsatzmanagement Nordrhein-Westfalen vom 19. Juni 2007 (GV. NRW. 2007, 242 - im Folgenden: PEMG) eine § 50 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz LBG NRW a.F. (jetzt § 36 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz LBG NRW n.F. sowie § 40 Satz 2 LBG NRW n.F.) vergleichbare Regelung, wonach die Versetzung in den Ruhestand bis zum Beginn des Ruhestands zurückgenommen werden kann, nicht enthält. Allerdings kann nicht zweifelhaft sein, dass diese allgemeine Regelung von dem - insoweit unvollständigen - speziellen Regelungswerk des PEMG selbstverständlich vorausgesetzt wird. Davon abgesehen leitet der Kläger den von ihm mit dem Hauptantrag geltend gemachten Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags, ihn in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen, nicht aus dem PEMG, sondern aus § 39 LBG NRW a.F. (jetzt: § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) ab. Die einzige Vorschrift des PEMG über die Versetzung in den Ruhestand - § 12 - sieht die Versetzung in den vorgezogenen Ruhestand mit dem Versorgungsabschlag entsprechend § 14 Abs. 3 BeamtVG vor, den der Kläger gerade vermeiden möchte. Lässt man auch dies beiseite, ergibt sich die Erledigung des mit dem Hauptantrag verfolgten Begehrens jedenfalls aus der Überlegung, dass eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand denknotwendig ausgeschlossen ist, wenn der Betreffende bestandskräftig in den vorgezogenen und damit endgültigen Ruhestand versetzt ist. Ins Leere geht im Hinblick auf den Hauptantrag endlich das Vorbringen, das Verwaltungsgericht negiere mit seiner Entscheidung die Möglichkeit, den Ruhestand in Form eines Haupt- und Hilfsantrags verfolgen zu können, wenn es verlange, im Falle des abgelehnten Hauptantrags auch einen stattgebenden Hilfsantrag anfechten zu müssen. Jene Erwägung war für das Verwaltungsgericht im Hinblick auf den Hauptantrag nicht tragend. Im Übrigen wäre es - wie bereits erwähnt - für die von der endgültigen Zurruhesetzung ausgehenden Rechtsfolgen unerheblich, wenn diese dem gestellten Antrag nicht oder nur unvollständig entspräche. Das Zulassungsvorbringen zeigt auch keine durchgreifenden rechtlichen Zweifel in Bezug auf die weiteren selbständig tragenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf, wonach dem Kläger ein Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags nicht zusteht, weil die Voraussetzungen für die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand nach der - zum Zeitpunkt der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung in Betracht kommenden - Norm des § 39 LBG NRW a.F. nicht erfüllt sind. Abzustellen ist allerdings nunmehr auf die Bestimmung des § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG. Maßgeblich für die Ermessensentscheidung des beklagten Landes, ob es einen Beamten in den einstweiligen Ruhestand versetzt, ist die Sach- und Rechtslage zur Zeit der letzten mündlichen Verhandlung bzw. der gerichtlichen Entscheidung. Das materielle Recht bietet keinen Anhaltspunkt, von diesem bei Verpflichtungsklagen nach allgemeinen Grundsätzen entscheidungserheblichen Zeitpunkt abzuweichen. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Oktober 2010 6 A 2142/08 -, DVBl 2011, 51. Demnach ist maßgeblich § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG, der indessen im Wesentlichen § 39 LBG NRW a.F. entspricht. Die in § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG enthaltenen materiellen Regelungen sind für die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand unmittelbar geltendes Recht. Durch Landesrecht können gemäß § 31 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG zwar zusätzliche Voraussetzungen vorgesehen, nicht jedoch abweichende Regelungen hinsichtlich der in § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG festgelegten Voraussetzungen getroffen werden. Vgl. v. Roetteken/Rothländer, BeamtStG, Loseblatt, § 31 BeamtStG Rn. 13, 83; Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Loseblatt, BeamtStG § 31 Rn. 5. Die daneben in Betracht kommende Bestimmung des § 26 LBG NRW n.F. stellt im Übrigen keine hinter § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG zurückbleibenden, sondern ungeachtet ihres leicht abweichenden Wortlauts identische Tatbestandserfordernisse auf. § 31 BeamtStG ermächtigt den Dienstherrn, als Folge seiner Organisationshoheit im öffentlichen Interesse Beamte in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen, d. h. ihnen gegenüber belastende Maßnahmen zu erlassen. Nach § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG kann bei der Auflösung einer Behörde oder bei einer auf landesrechtlicher Vorschrift beruhenden wesentlichen Änderung des Aufbaus oder bei Verschmelzung einer Behörde mit einer oder mehreren anderen ein Beamter auf Lebenszeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden, wenn das übertragene Aufgabengebiet von der Auflösung oder Umbildung berührt wird und eine Versetzung nach Landesrecht nicht möglich ist. Mit dem Zulassungsantrag wird nicht geltend gemacht, der Kläger habe einen Anspruch auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand unabhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen des § 39 LBG NRW a.F. bzw. jetzt § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG. Ob der Dienstherr nur dann vom Rechtsinstitut des einstweiligen Ruhestands Gebrauch machen darf, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des § 39 LBG NRW a.F. bzw. jetzt § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG vorliegen, oder ob er - was Zweifeln unterliegt - eine davon unabhängige Verwaltungspraxis entwickeln darf, bedarf vor diesem Hintergrund keiner Entscheidung. Vgl. dazu Götzkes, DÖD 2009, 273; auch OVG NRW, Beschluss vom 18. Oktober 2010 - 6 A 2142/08 -, DVBl 2011, 51. Angemerkt sei, dass Letzteres auch nicht geschehen sein dürfte. Bereits das seitens des beklagten Landes zur Verfügung gestellte entsprechende Antragsformular ist überschrieben mit "Antrag auf Versetzung in den Ruhestand nach § 39 LBG". Mit der in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen "Handreichung zur Anwendung des § 39 LBG als fluktuationsbeschleunigende Maßnahme" bemüht sich das beklagte Land zudem darzustellen, dass und inwieweit für die Gewährung von PEM-Anreizen die Voraussetzungen des § 39 Satz 1 LBG NRW a.F. erfüllt sind; es geht demnach offenbar von einem entsprechenden Erfordernis aus. Mit dem Zulassungsantrag wird auch nicht entsprechend § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargetan, dass die Tatbestandsvoraussetzungen der seinerzeit maßgeblichen Bestimmung des § 39 Satz 1 LBG NRW a.F. bzw. § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG für die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand vorliegen. Dabei kann auf sich beruhen, ob auch die dritte Tatbestandsvariante des § 39 Satz 1 LBG NRW a.F. (bzw. § 26 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW n.F.) eine Veränderung des Behördenaufbaus aufgrund eines Gesetzes oder einer Verordnung verlangt, was der Zulassungsantrag unter Hinweis auf den Wortlaut der Vorschrift bezweifelt, von dem Verwaltungsgericht aber mit guten Gründen angenommen worden ist. Jedenfalls erfordert die nunmehr maßgebliche Vorschrift des § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG nach ihrem eindeutigen Wortlaut eine wesentliche Änderung des Behördenaufbaus, die auf landesrechtlicher Vorschrift beruht. Vgl. auch v. Roetteken/Rothländer, BeamtStG, Loseblatt, § 31 BeamtStG Rn. 46. Der Kläger vertritt die Auffassung, eine dem genügende Änderung des Behördenaufbaus liege vor. Die erforderliche landesrechtliche Vorschrift sei in Art. 17 des Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 12. Dezember 2006 (GV. NRW 2006, 622) zu sehen. Durch diese Regelung seien das Landesinstitut für Schule und Weiterbildung/Qualitätsagentur aufgelöst und dessen Aufgaben auf die Bezirksregierung Düsseldorf bzw. auf das MSW übertragen worden. Das greift schon deshalb nicht durch, weil der Zulassungsantrag jede Darlegung dazu vermissen lässt, dass - was nach § 39 Satz 1 LBG NRW a.F. wie nach § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG erforderlich ist - das dem Kläger übertragen gewesene Aufgabengebiet von der Auflösung oder Umbildung berührt wurde. Vgl. dazu v. Roetteken/Rothländer, BeamtStG, Loseblatt, § 31 BeamtStG Rn. 68, 75. Dies ist auch keineswegs offensichtlich, zumal der Kläger nicht bei dem Landesinstitut, sondern bei dem Ministerium verwendet worden ist. Endlich fehlen Ausführungen dazu, dass eine Versetzung des Klägers nicht möglich war bzw. ist. Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind auch im Hinblick auf den Hilfsantrag, festzustellen, dass der Bescheid vom 27. November 2007 rechtswidrig war, nicht begründet. Dabei kann auf sich beruhen, ob dem Verwaltungsgericht darin zu folgen ist, die Klage sei mit dem genannten Antrag schon unzulässig, weil dem Kläger ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht zustehe, da ein von ihm beabsichtigter Schadensersatzprozess wegen § 839 Abs. 3 BGB offenkundig ohne Erfolg bleibe. Denn der Kläger greift, wie oben ausgeführt, jedenfalls nicht mit Erfolg die weiteren und die Abweisung der Klage insoweit selbständig tragenden Erwägung des Verwaltungsgerichts an. Danach ist ein Schadensersatzprozess aussichtslos und überdies der Hilfsantrag unbegründet, weil die Tatbestandsvoraussetzungen des § 39 Satz 1 LBG NRW a.F. bzw. jetzt § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG nicht erfüllt sind, so dass die angegriffene Verfügung rechtmäßig ist. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Sache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegen nicht vor. Dies ist zu verneinen, wenn - wie hier - im Hinblick auf die insoweit vorgetragenen Gründe ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung verneint worden sind. Schließlich ist nicht dargelegt, dass der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO gegeben ist. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im vorstehenden Sinne, wenn sie eine im Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Fortentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Die Anforderungen sind im Hinblick auf die aufgeworfenen Fragen, ob eine wesentliche Veränderung des Behördenaufbaus im Sinne des § 39 LBG eines Gesetzes bedarf oder nicht, sowie, ob im Falle der Antragstellung in Gestalt eines Haupt- und Hilfsantrags der Zurruhesetzungsgrund isoliert anfechtbar ist, schon deshalb nicht erfüllt, weil jede Erläuterung zu ihrer grundsätzlichen Klärungsbedürftigkeit ausbleibt. Nur angemerkt sei daher, dass erstgenannte Frage aus den oben ausgeführten Gründen im Streitfall nicht erheblich ist und sich letztere Frage auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens wie oben beantworten lässt. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruhen auf den §§ 40, 47 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 GKG i.V.m. § 52 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GKG. Nach der geänderten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat aus Gründen der Rechtseinheit angeschlossen hat, bestimmt sich der Streitwert in Verfahren, in denen - wie hier - die Versetzung eines Beamten in den Ruhestand in vollem Umfang und nicht nur wegen ihres Zeitpunkts streitgegenständlich ist, nach § 52 Abs. 5 Satz 1 GKG; eine Halbierung des Streitwerts nach § 52 Abs. 5 Satz 2 GKG verbietet sich. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juli 2009 - 2 B 30.09 -, NVwZ-RR 2009, 823; OVG NRW, Beschlüsse vom 21. Oktober 2009 - 6 E 1260/09 -, juris, und vom 10. Januar 2011 - 6 A 202/09 -. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).