15 B 815/19

Leitsatz: Nach dem weiten Anlagenbegriff ergibt sich die konkrete räumliche Abgrenzung der Anlage grundsätzlich aus dem Bauprogramm. Die Maßgeblichkeit des Bauprogramms für die konkrete räumliche Abgrenzung der Anlage unterliegt gewissen rechtlichen Schranken. Diese Schranken ergeben sich aus dem dem Straßenbaubeitragsrecht immanenten Vorteilsgedanken. Da der wirtschaftliche Vorteil ein Erschließungsvorteil ist, muss die Anlage so begrenzt werden, dass ihr erkennbar eine Erschließungsfunktion für bestimmte Grundstücke zukommt. Dies setzt voraus, dass die Anlage selbst durch örtlich erkennbare Merkmale oder nach rechtlichen Gesichtspunkten abgrenzbar ist. Weitere Voraussetzung ist, dass durch die Abgrenzung der Anlage alle Grundstücke erfasst werden, denen durch die Ausbaumaßnahme zumindest annähernd gleiche wirtschaftliche Vorteile geboten werden (Fortführung der ständigen Senatsrechtsprechung). Der angefochtene Beschluss wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 453,95 € festgesetzt. G r ü n d e : Die Beschwerde der Antragsgegnerin hat Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe führen zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung. 1. Es bestehen danach keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des streitgegenständlichen Vorausleistungsbescheids vom 26. November 2018. Dessen Vollziehung ist daher nicht entsprechend § 80 Abs. 4 Satz 3 Alt. 1 VwGO auszusetzen. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit im Sinne von § 80 Abs. 4 Satz 3 Alt. 1 VwGO rechtfertigen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung nur dann, wenn bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsmittelführers im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher als sein Unterliegen ist. Mit dem Ausschluss der aufschiebenden Wirkung bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben bezweckt der Gesetzgeber die Sicherstellung des stetigen Zuflusses von Finanzmitteln für die öffentlichen Haushalte, aus deren Aufkommen die Gegenleistung für die umstrittene Abgabe im Zeitpunkt ihrer Geltendmachung regelmäßig bereits erbracht oder alsbald zu erbringen ist. Er hat damit für diesen Bereich das öffentliche Interesse an einem Sofortvollzug generell höher bewertet als das private Interesse an einer vorläufigen Befreiung von der Leistungspflicht. Dieser gesetzgeberischen Wertung entspricht es, dass Abgaben im Zweifel zunächst zu erbringen sind und das Risiko, im Ergebnis möglicherweise zu Unrecht in Vorleistung treten zu müssen, den Zahlungspflichtigen trifft. Unzumutbare, mit dem Gebot der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nicht vereinbare Erschwernisse ergeben sich dadurch nicht. Durch eine vorläufige, zu Unrecht erbrachte Zahlung eintretende wirtschaftliche Nachteile werden durch die Rückzahlung der Abgabe weitestgehend ausgeglichen; es werden somit keine irreparablen Verhältnisse geschaffen. Ist im Einzelfall dennoch eine unbillige Härte zu erwarten, bietet § 80 Abs. 4 Satz 3 Alt. 2 VwGO die Möglichkeit, die Vollziehung auszusetzen. Im Aussetzungsverfahren richtet sich die Intensität der gerichtlichen Prüfung des Streitstoffs nach den Gegebenheiten des vorläufigen Rechtsschutzes. Deshalb können weder aufwendige Tatsachenfeststellungen getroffen werden noch sind schwierige Rechtsfragen abschließend zu klären. Vgl. zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 16. Juli 2018 - 15 B 616/18 -, juris Rn. 6, mit weiteren Nachweisen. Gemessen daran bestehen unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens der Antragsgegnerin keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des streitbefangenen Vorausleistungsbescheids. 1.1 Das Verwaltungsgericht hat einen wirtschaftlichen Vorteil im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 2 KAG NRW, § 1 Abs. 1 der Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG NRW für straßenbauliche Maßnahmen vom 24. Mai 2017 (im Folgenden: SBS) mit der Begründung verneint, das Grundstück der Antragstellerin Gemarkung W. , Flur 16, Flurstück 145 (E. Straße 46), werde von der ausgebauten Anlage nicht erschlossen. Seine Erschließung ergebe sich auch nicht daraus, dass das Bauprogramm einen 2 m breiten, im Nordwesten an das Grundstück angrenzenden Straßeneinmündungsbereich in den Stichweg E. Straße vorsehe. Gegen diese Annahme wendet die Antragsgegnerin sich mit Erfolg. Eine Erschließung ist grundsätzlich anzunehmen, wenn es rechtlich und tatsächlich möglich ist, mit Privat- und Versorgungsfahrzeugen an die Grundstücksgrenze heranzufahren und von da ab das Grundstück unbeschadet eines dazwischen liegenden Gehwegs, Radwegs oder Seitenstreifens ohne Weiteres zu betreten. Die Inanspruchnahme der ausgebauten Anlage muss nur noch vom Willen des Grundstückseigentümers abhängen. Vgl. jüngst OVG NRW, Beschluss vom 21. Mai 2019 - 15 A 1984/18 -, juris Rn. 11, mit weiteren Nachweisen. Mit Blick auf die Beziehung zwischen Straße und Grundstück muss dabei als Mindesterfordernis erfüllt sein, dass das Grundstück - insbesondere aus Gründen des Brandschutzes (vgl. § 5 Abs. 1 BauO NRW) - in angemessener Breite an die Straße grenzt. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Januar 2018 ‑ 15 B 1489/17 -, juris Rn. 14; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 8. Aufl. 2013, Rn. 228. Nach dem hier einschlägigen weiten Anlagenbegriff ergibt sich die konkrete räumliche Abgrenzung der Anlage grundsätzlich aus dem Bauprogramm. Das Bauprogramm legt die räumliche Ausdehnung der Anlage fest und bestimmt, wo, was und wie ausgebaut werden soll, und zwar so konkret, dass festgestellt werden kann, ob die Anlage im Sinne des § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG NRW hergestellt ist. Vgl. dazu etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Juli 2018 - 15 B 616/18 -, juris Rn. 27, vom 17. August 2017 - 15 B 722/17 -, juris Rn. 11, und vom 23. Januar 2017 - 15 A 1650/15 -, juris Rn. 7. Allerdings unterliegt die Maßgeblichkeit des Bauprogramms gewissen rechtlichen Schranken. Diese Schranken ergeben sich aus dem dem Straßenbaubeitragsrecht immanenten Vorteilsgedanken. Da der wirtschaftliche Vorteil ein Erschließungsvorteil ist, muss die Anlage so begrenzt werden, dass ihr erkennbar eine Erschließungsfunktion für bestimmte Grundstücke zukommt. Dies setzt voraus, dass die Anlage selbst durch örtlich erkennbare Merkmale oder nach rechtlichen Gesichtspunkten abgrenzbar ist. Weitere Voraussetzung ist, dass durch die Abgrenzung der Anlage alle Grundstücke erfasst werden, denen durch die Ausbaumaßnahme zumindest annähernd gleiche wirtschaftliche Vorteile geboten werden. Insofern kann die unterschiedliche Ausstattung die Zusammenfassung mehrerer an sich selbständiger Straßen zu einer Anlage verbieten, wenn dadurch den Anliegern der verschiedenen Straßen unterschiedliche wirtschaftliche Vorteile geboten werden. Das Ende der Ausbaustrecke ist für sich allein kein taugliches Begrenzungsmerkmal. Vgl. OVG NRW Beschlüsse vom 16. Juli 2018 - 15 B 616/18 -, juris Rn. 29, und vom 23. Januar 2017 ‑ 15 A 1650/15 -, juris 9. Zu den örtlichen Merkmalen der Abgrenzung einer Anlage in diesem Sinne zählen unter anderem Einmündungen einer Straße. Vgl. insoweit OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2011 - 15 A 2314/10 -, juris Rn. 11 ff. Das für die Abgrenzung der ausgebauten Anlage maßgebliche Bauprogramm "E. Straße" schließt den an das Grundstück der Antragstellerin grenzenden Einmündungsbereich der Sackgasse ein. Dieser erstreckt sich nach der von der Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 18. Juni 2019 vorgetragenen Nachmessung über 2,92 m entlang der Grundstücksgrenze der Antragstellerin. Aufgrund dessen wird das Grundstück der Antragstellerin von der Anlage erschlossen. Die Einbeziehung des Einmündungsbereichs in das Bauprogramm dürfte nicht zu beanstanden sein. Hierfür spricht in rechtlicher Hinsicht auch § 1 Abs. 1, Abs. 2 der Verordnung über Kreuzungsanlagen öffentlicher Straßen nach dem Straßen- und Wegegesetz des Landes NRW (Straßenkreuzungsverordnung - StrKrVO -) vom 2. August 1983 (GV. NRW. S. 321), zuletzt geändert durch Verordnung vom 2. Juni 2014 (GV. NRW. S. 312). Demzufolge gehört zur Kreuzungsanlage im Sinne des § 35 Abs. 1 StrWG NRW, die der Träger der Straßenbaulast für die Straßen höherer Verkehrsbedeutung zu unterhalten hat, von der die Straße höherer Verkehrsbedeutung kreuzenden Straße vom Beginn ihrer Eckausrundungen an u. a. die Fahrbahn. Eine Eckausrundung beginnt dabei an der Stelle, an der der erste Radius am Straßenrand der kreuzenden Straße ansetzt. Gemäß § 33 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW stehen Einmündungen öffentlicher Straßen in andere den Kreuzungen gleich. Eine Limitierung des Anlagenzuschnitts durch eine Straßenbegrenzungslinie ist vorliegend nicht gegeben. Es ist nicht ersichtlich, dass die Einbeziehung des Einmündungsbereichs vorteilsinadäquat ist. Über ihn ist die ausgebaute E. Straße für Kraftfahrzeuge vom Grundstück der Antragstellerin aus unmittelbar zu erreichen. Der dadurch der Antragstellerin vermittelte Erschließungsvorteil korrespondiert demjenigen vergleichbarer Grundstücke an der E. Straße. Abgesehen von alledem dürfte das Grundstück der Antragstellerin von der ausgebauten Anlage auch deswegen als erschlossen anzusehen - und damit in das Abrechnungsgebiet einzubeziehen - sein, weil sich der etwa 80 m lange Stichweg wohl als unselbständiges Anhängsel des Hauptzugs darstellt. Vgl. zu dieser Betrachtungsweise etwa OVG NRW, Urteil vom 26. Januar 2016 - 15 A 1006/14 -, juris Rn. 39 ff., mit weiteren Nachweisen. Die Klärung dieser Frage und der Frage, welche ‑ wohl vergleichsweise geringen ‑ Auswirkungen dies auf die Höhe der Beitragspflicht der Antragstellerin hat, bleibt dem Hauptsacheverfahren vorbehalten. 1.2 Auch im Übrigen stellt sich die Rechtmäßigkeit des Vorausleistungsbescheids vom 26. November 2018 bei summarischer Prüfung nicht als ernstlich zweifelhaft dar. 1.2.1 Die von der Antragsgegnerin abgerechnete Ausbaumaßnahme beinhaltet einen Umbau des Teils der E. Straße zwischen der S.---straße und der T.----straße. Im Zuge dessen wird der Gehweg erstmalig mit einer Schottertragschicht aus Kalkstein sowie neuen Gehwegplatten versehen. Außerdem wird die Straßenbeleuchtung mit einer erhöhten Leuchtkraft ausgestattet. Dadurch ist voraussichtlich der Beitragstatbestand der Verbesserung im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG NRW erfüllt. Eine Verbesserung ist gegeben, wenn durch die Ausbaumaßnahme die Ausstattung der Anlage entsprechend ihrer bisherigen verkehrstechnischen Konzeption hinsichtlich der räumlichen Ausdehnung (Erweiterung), hinsichtlich der funktionalen Aufteilung der Gesamtfläche oder hinsichtlich der Art der Befestigung vorteilhaft verändert wird. Diese vorteilhafte Veränderung ist unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten zu beurteilen. Die Verbesserung ist eine straßenbauliche Maßnahme, die die Anlage besser macht als sie vorher war. Sie ist auf einen gegenüber dem ursprünglichen Zustand verkehrstechnisch besseren Ausbau gerichtet. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. September 2017 - 15 B 825/17 -, juris Rn. 11, mit weiteren Nachweisen. Auch der erstmalige Einbau einer aktuellen Standards genügenden Schottertragschicht führt regelmäßig zu einer beitragsfähigen Verbesserung, weil dadurch die Funktionsfähigkeit der Anlage erhöht wird. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. November 2016 - 15 A 2582/15 -, juris Rn. 38, mit weiteren Nachweisen. Entsprechendes gilt für eine Erhöhung der Leuchtkraft der Straßenbeleuchtung. Vgl. insoweit OVG NRW, Beschluss vom 14. August 2015 - 15 B 730/15 -, juris Rn. 33, mit weiteren Nachweisen. 1.2.2 Der von der Antragstellerin als gegen § 8 Abs. 6 Satz 1 KAG NRW verstoßend gerügte Anteil der Beitragspflichtigen des § 3 Abs. 3 Nr. 3 d) und e) SBS in Höhe von 65 % (für den Gehweg und für die Beleuchtung) ist bei summarischer Prüfung nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat das ihr zustehende satzungsgeberische Ermessen bei der Festlegung dieses Anliegeranteils nach Lage der Dinge nicht überschritten. Vgl. zu diesem Prüfungsmaßstab etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 26. März 2009 - 15 A 939/06 -, juris Rn. 38, und vom 27. Februar 2009 - 15 B 210/09 -, juris Rn. 20. Insbesondere variieren die Anliegeranteile für Gehweg und Beleuchtung je nach Straßenart. Während sie bei Anliegerstraßen (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 d) und e) SBS) und Hauptgeschäftsstraßen (§ 3 Abs. 3 Nr. 4 d) und e) SBS) 70 % betragen, belaufen sie sich bei Haupterschließungsstraßen (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 d) und e) SBS) und Hauptverkehrsstraßen (§ 3 Abs. 3 Nr. 3 d) und e) SBS) auf 65 %. Dass der Anliegeranteil bei Radwegen an Hauptverkehrsstraßen lediglich bei 30 % liegt (§ 3 Abs. 3 Nr. 3 b) SBS), mag durch die tendenziell untergeordnete Bedeutung dieser Straßenart für den Radverkehr zu erklären sein. Jedenfalls gebietet diese Differenzierung keine Herabsetzung des Anliegeranteils für Gehwege und Beleuchtung. 2. Eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte nach § 80 Abs. 4 Satz 3 2. Alt. VwGO hat die Antragstellerin nicht hinreichend substantiiert vorgetragen. Eine unbillige Härte im Sinne des § 80 Abs. 4 Satz 3 2. Alt. VwGO ist anzunehmen, wenn durch die Vollziehung des Abgabenbescheids vor seiner Bestandskraft Nachteile entstehen, die über die Belastungen hinausgehen, die allgemein in der Zahlung der geschuldeten Abgabe liegen und die nicht oder nur schwer wiedergutzumachen sind, etwa weil die Zahlung die Insolvenz herbeiführt oder sonst zur Existenzvernichtung führen kann. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Januar 2018 ‑ 15 B 1489/17 -, juris Rn. 32, vom 26. September 2017 - 15 B 825/17 -, juris Rn. 53, und vom 17. August 2016 - 15 B 652/16 -, juris Rn. 63. Derartige außergewöhnliche Belastungen legt die Antragstellerin nicht hinreichend substantiiert dar. Zwar liegt der festgesetzte Vorausleistungsbetrag ausweislich des von der Antragstellerin vorgelegten Bescheids der Deutschen Rentenversicherung C. T. vom 15. Juni 2018 über ihrer monatlichen Witwenrente. Allerdings ergibt sich daraus noch nicht, dass die Antragstellerin nicht in der Lage ist, die Vorausleistung aus ihrem Vermögen zu leisten und dass sie durch die Begleichung der Vorausleitung in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährdet ist. 3. Anlass, das Beschwerdeverfahren auszusetzen, wie die Antragstellerin es mit Schriftsatz vom 3. Juli 2019 anregt, besteht nicht. In ihm wird gesondert - vorläufig - über die sofortige Vollziehbarkeit des Vorausleistungsbescheids entschieden. Es ist von dem Widerspruchsverfahren, in dem es um den Bestand dieses Bescheids geht, getrennt zu betrachten. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).