3 B 6/21

Az.: 3 B 6/21 SÄCHSISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT Beschluss In der Verwaltungsrechtssache des - Antragsteller - prozessbevollmächtigt: gegen den Freistaat Sachsen vertreten durch das Sächsische Staatsministerium für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt Albertstraße 10, 01097 Dresden - Antragsgegner - prozessbevollmächtigt: wegen Test gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 3 SächsCoronaQuarVO hier: Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO 2 hat der 3. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Freiherr von Welck, den Richter am Ober- verwaltungsgericht Kober und die Richterinnen am Oberverwaltungsgericht Nagel, Schmidt-Rottmann und Dr. Helmert am 4. Februar 2021 beschlossen: Der Antrag wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird auf 5.000 € festgesetzt. Gründe I. Der Antragsteller verfolgt mit seinem Eilantrag gemäß § 47 Abs. 6 VwGO das Ziel, im Wege der einstweiligen Anordnung die in § 3 Abs. 2 Nr. 3 der Sächsischen Corona-Quarantäne-Verordnung (SächsCoronaQuarVO) aufgeführte Testpflicht außer Vollzug zu setzen. Der Antragsteller hat seinen Hauptwohnsitz im polnischen Grenzgebiet. Er ist abhän- gig beschäftigt in einem Unternehmen in B. in der Nähe von H. und arbeitet dort im Zweischichtsystem in der Produktion. Der Antragsgegner hat am 30. Oktober 2020 durch das Sächsische Staatsministerium für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt die am 31. Oktober 2020 im Säch- sischen Gesetz- und Verordnungsblatt (SächsGVBl. 32/2020, S. 562 ff.) bekanntge- machte Sächsische Corona-Quarantäne-Verordnung erlassen, die zuletzt durch die Fünfte Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaft- lichen Zusammenhalt zur Änderung der Sächsischen Corona-Quarantäne-Verordnung vom 26. Januar 2021 (SächsGVBl. S. 185) geändert worden ist. Die Sächsische Corona-Quarantäne-Verordnung hat - soweit hiervon Interesse - nach- folgenden Wortlaut: 1 2 3 4 3 „§ 1 Absonderung für Ein- und Rückreisende; Einreisetestung, Beobachtung (1) Personen, die aus dem Ausland in den Freistaat Sachsen einreisen und sich zu einem beliebigen Zeitpunkt in den letzten zehn Tagen vor Einreise in einem Risi- kogebiet im Sinne des Absatzes 4 aufgehalten haben, sind verpflichtet, a) sich unverzüglich nach der Einreise auf direktem Weg in die Haupt- oder Nebenwohnung oder in eine andere, eine Absonderung ermöglichende Unter- kunft zu begeben und sich für einen Zeitraum von zehn Tagen nach ihrer Ein- reise ständig dort abzusondern, b) dem für sie zuständigen Gesundheitsamt unverzüglich einen Testnachweis im Sinne von § 1 Absatz 2 der Verordnung zur Testpflicht von Einreisenden aus Risikogebieten vom 4. November 2020 (BAnz AT 06.11.2020 V1) vorzu- legen. Dazu haben sie sich höchstens 24 Stunden vor ihrer Einreise oder unmit- telbar nach der Einreise einer Testung auf eine Infektion mit dem Coronavirus Sars-CoV-2 zu unterziehen (Einreisetestung). Soweit eine Testmöglichkeit nicht unmittelbar am Ort der Einreise verfügbar ist, ist der Test innerhalb von 48 Stunden vorzunehmen und c) bis zur Vorlage des Testergebnisses den Kontakt mit anderen Personen au- ßerhalb des eigenen Hausstandes soweit wie möglich zu unterlassen. Dies gilt auch für Personen, die zunächst in ein anderes Land der Bundesrepublik Deutschland eingereist sind. Den in Satz 1 genannten Personen ist es in diesem Zeitraum nicht gestattet, Besuch von Personen zu empfangen, die nicht ihrem Hausstand angehören. (2) Die von Absatz 1 Satz 1 erfassten Personen sind verpflichtet, unverzüglich nach der Einreise das für sie zuständige Gesundheitsamt zu kontaktieren und auf das Vorliegen der Verpflichtung nach Absatz 1 Satz 1 hinzuweisen. Die Ver- pflichtung nach Satz 1 ist durch eine digitale Einreiseanmeldung unter https://www.einreiseanmeldung.de zu erfüllen, indem die Daten nach Abschnitt I Nummer 1 Satz 1 der Anordnungen betreffend den Reiseverkehr nach Feststel- lung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag vom 5. November 2020 (BAnz AT 06.11.2020 B5) vollständig über- mittelt und die erhaltene Bestätigung der erfolgreichen digitalen Einreiseanmel- dung bei der Einreise mit sich geführt und auf Aufforderung dem Beförderer, im Fall von Abschnitt I Nummer 1 Satz 5 und 6 dieser Anordnungen der mit der poli- zeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs beauftragten Behörde vorgelegt wird. Soweit eine digitale Einreiseanmeldung in Ausnahmefällen nicht möglich war, ist die Verpflichtung nach Satz 1 durch die Abgabe einer schriftli- chen Ersatzanmeldung nach dem Muster der Anlage 2 der Anordnungen betref- fend den Reiseverkehr nach Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag vom 5. November 2020 (BAnz AT 06.11.2020 B5) an den Beförderer zu erfüllen. Im Falle einer Einreise auf dem Landweg aus einem Risikogebiet nach Absatz 4 ohne die Inanspruchnahme eines Beförderers ist die Ersatzmitteilung nach Satz 3 zur Erfüllung der Verpflichtung 4 nach Satz 1 unverzüglich an das zuständige Gesundheitsamt zu übermitteln. Für den Fall nach Abschnitt I Nummer 1 Satz 5 und 6 der Anordnungen betreffend den Reiseverkehr nach Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag vom 5. November 2020 (BAnz AT 06.11.2020 B5) auf Anforderung an die mit der polizeilichen Kontrolle des grenz- überschreitenden Verkehrs beauftragte Behörde vorzulegen. Die von Absatz 1 Satz 1 erfassten Personen sind ferner verpflichtet, das zuständige Gesundheitsamt unverzüglich zu informieren, wenn innerhalb von zehn Tagen nach der Einreise typische Symptome einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 im Sinne der dafür jeweils aktuellen Kriterien des Robert Koch-Instituts bei ihnen auftreten. (3) Für die Zeit der Absonderung unterliegen die von Absatz 1 Satz 1 erfassten Personen der Beobachtung durch das zuständige Gesundheitsamt. Das zuständige Gesundheitsamt kann gemäß § 1 Absatz 1 Satz 1 und 2 der Verordnung zur Test- pflicht von Einreisenden aus Risikogebieten vom 4. November 2020 (BAnz AT 06.11.2020 V1) bis zu zehn Tage nach Einreise von Personen nach Absatz 1 Satz 1 die Vorlage eines Testergebnisses in Bezug auf eine Infektion mit Corona- virus SARS-CoV-2 anordnen. (4) Risikogebiet im Sinne des Absatzes 1 ist ein Staat oder eine Region außerhalb der Bundesrepublik Deutschland, für den oder die zum Zeitpunkt der Einreise in die Bundesrepublik Deutschland ein erhöhtes Risiko für eine Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 besteht. Die Einstufung als Risikogebiet erfolgt durch das Bundesministerium für Gesundheit, das Auswärtige Amt und das Bundesmi- nisterium des Innern, für Bau und Heimat und wird durch das Robert Koch- Institut auf der Internetseite https://www.rki.de/covid-19-risikogebiete veröffent- licht. (...) § 3 Ausnahmen von der häuslichen Quarantäne (…) (2) Von § 1 Absatz 1 Satz 1 nicht erfasst sind 1. Personen, die sich im Rahmen des Grenzverkehrs mit Nachbarstaaten aus triftigem Grund weniger als 12 Stunden in einem Risikogebiet nach § 1 Ab- satz 4 aufgehalten haben oder für bis zu 12 Stunden in das Bundesgebiet ein- reisen und deren Aufenthalt nicht dem Einkauf, der privaten Teilnahme an ei- ner kulturellen Veranstaltung, einem Sportereignis, einer öffentlichen Festivität oder einer sonstigen Freizeitveranstaltung dient oder gedient hat, (…) 3. bei Einhaltung angemessener Schutz- und Hygienekonzepte sowie regelmä- ßiger Testungen, mindestens einmal wöchentlich, Personen, (…) b) die in einem Risikogebiet nach § 1 Absatz 4 ihren Wohnsitz haben und die sich zwingend notwendig zum Zweck ihrer Berufsausübung, ihres Studiums oder ihrer Ausbildung in den Freistaat Sachsen begeben und regelmäßig, min- destens einmal wöchentlich, an ihren Wohnsitz zurückkehren (Grenzgänger). 5 Die Testungen nach Satz 1, die in der Tschechischen Republik oder der Repub- lik Polen vorgenommen worden sind, werden anerkannt. (…) § 7 Inkrafttreten, Außerkrafttreten Diese Verordnung tritt am 2. November 2020 in Kraft. Gleichzeitig tritt die Säch- sische Corona-Quarantäne-Verordnung vom 25. Juni 2020 (SächsGVBl. S. 278), die zuletzt durch die Verordnung vom 29. September 2020 (SächsGVBl. S. 515) geändert worden ist, außer Kraft.“ Der Antragsteller hat am 11. Januar 2021 beim Sächsischen Oberverwaltungsgericht um einstweiligen Rechtsschutz nach § 47 Abs. 6 VwGO nachgesucht. Zur Begrün- dung seines Rechtsschutzbegehrens trägt er zusammengefasst vor: Seine Antragsbefugnis als Grenzgänger zwischen Polen und Sachsen folge aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG, Art. 11 GG, Art. 12 GG, Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG. Auch eine Verletzung der aus Art. 45 AEUV folgenden Rechte des Antragstellers als Arbeitnehmer erscheine möglich. Es ermangle der Verordnung bereits an der formell-rechtlichen Rechtmäßigkeit. Denn die Rechtsgrundlage für die Verordnung sei nicht gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG angegeben. Keine der in der Präambel als Rechtsgrundlage genannten Vorschriften erwähne selbst eine Testung auf einen Virus. Soweit sie aus § 29 Abs. 1 und 2 i. V. m. § 25 Abs. 3 IfSG abgeleitet werden könne, gelte sie nur unter der Voraussetzung, dass Kranke, Krankheitsver- dächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider einer Beobachtung unterworfen werden. Eine Anordnung der Beobachtung von Grenzgängern lasse sich der zur Prü- fung vorgelegten Verordnung aber nicht entnehmen. Ohne Rechtsgrundlage erweise sie sich als formell-rechtlich rechtswidrig. Dies gelte auch für die Dritte Verordnung zur Änderung der Sächsischen Corona- Quarantäne-Verordnung, die am 30. Dezember 2020 erlassen worden sei. Es sei be- reits fraglich, ob eine Änderungsverordnung eine zuvor fehlende Rechtsgrundlage nachreichen könne, oder ob nicht eine neue Verordnung hätte erlassen werden müssen. Dies könne wohl offen bleiben, denn auch die von der Änderungsverordnung genann- ten Rechtsgrundlagen würden nicht selbst eine Testpflicht nennen. Da § 29 IfSG nicht mehr als Rechtsgrundlage aufgeführt sei, komme auch keine Ableitung i. V. m. § 25 IfSG in Betracht, die ohnehin, wie gezeigt, nicht greife. Somit fehle der Verordnung 5 6 7 6 auch in der Fassung durch die Dritte Veränderungsverordnung vom 30. Dezember 2020 die erforderliche Rechtsgrundlage. Die Testpflicht sei auch materiell-rechtlich rechtswidrig. Zuständig für die Anordnung von zwingenden Testungen seien die kommunalen Behörden (§ 25 Abs. 3 IfSG), mög- licherweise der Bund (vgl. § 36 IfSG), nicht jedoch sei es die Landesverwaltung mit dem Mittel der Rechtsverordnung. So habe beispielsweise Nordrhein-Westfalen, das wie der Freistaat Sachsen Bundesaußengrenzen habe, auf eine Rechtsverordnung zur Anordnung einer Testpflicht für Grenzgänger und -pendler verzichtet. Die Testpflicht sei schon kein geeignetes Mittel, um das in der Begründung der Verordnung genannte Ziel, die Verhinderung einer Verbreitung der Infektion durch regelmäßig die Grenze überschreitende Personen, zu erreichen. Zwar treffe es zu, dass in den grenznahen Landkreisen des Freistaats hohe Inzidenzzahlen festgestellt würden. Dass aber Grenz- gänger und -pendler aus bzw. nach Polen zu einer Verbreitung der Infektion in Sach- sen führten, sei weder erwiesen noch sei dies auch nur anzunehmen, denn in Polen sei- en die Inzidenzzahlen aktuell deutlich niedriger als in den sächsischen Grenzgebieten. Die Testpflicht sei auch unverhältnismäßig im engeren Sinne bzw. nicht angemessen. Der infektiologische Nutzen der Testpflicht für Grenzgänger und -pendler sei nicht zu erkennen, liege jedenfalls nicht auf der Hand. Sie verstoße auch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, denn die Testpflicht sei nicht bei den anderen in § 3 Abs. 2 SächsCoronaQuarVO genannten bzw. geregelten Ausnahmetatbeständen vorgeschrieben. Er reise für weniger als zwölf Stunden in das Bundesgebiet ein. Er habe dafür einen triftigen Grund und sein Aufenthalt diene weder dem Einkauf noch der privaten Teilnahme an einer Freizeitveranstaltung. Er erfülle damit auch die Tatbestandsvoraussetzungen der Ausnahmeregelung in § 3 Abs. 2 Nr. 1 SächsCoronaQuarVO. Personen, auf die dies zutreffe, seien keiner Testpflicht unter- worfen. Auch werde eine gleichheitswidrige Unterscheidung zwischen aus- und inlän- dischen Risikogebieten getroffen, ohne dass dies sachlich gerechtfertigt sei. Schließlich seien die zu erwartenden Folgen einer Außervollzugsetzung der angegrif- fenen Normen im Vergleich zu den Folgen ihres weiteren Vollzugs geringer. Es gehe hier um existenzielle Bedürfnisse und nicht wie in dem Beschluss des Senats vom 9. Dezember 2020 (- 3 B 417/20 -) lediglich um die Verfolgung touristischer Interessen. 8 9 10 7 Auch müsse beachtet werden, dass zwischenzeitlich die Impfkampagne begonnen ha- be und sich die Testpflicht kaum als wesentlicher Baustein der Pandemiebekämp- fungsstrategie bezeichnen lassen werde. Er beantragt sinngemäß, die Testpflicht gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 3 SächsCoronaQuarVO vom 30. Oktober 2020 in der Fassung der Fünften Änderungsverordnung vom 26. Januar 2021 vor- läufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache außer Vollzug zu setzen. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen. Er trägt hierzu vor: Die verfahrensgegenständliche Regelung finde ihre Rechtsgrund- lage in § 36 Abs. 6 Satz 1 IfSG; die Verordnungsermächtigung sei gemäß § 36 Abs. 6 letzter Satz IfSG auf das hier den Antragsgegner vertretende Staatsministerium über- tragen worden. Die seit dem 18. Januar 2021 geltende Quarantäne-Verordnungslage sei daher von dieser Übertragung umfasst. Auch sei § 36 Abs. 6 IfSG im Vorspruch der verfahrensgegenständlichen Vierten Änderungsverordnung zitiert. Die tatbestand- lichen Voraussetzungen dieser Norm seien in der Person des Antragstellers erfüllt. Er sei nach dem im Gesetz genannten Stichtag wiederholt in das Bundesgebiet eingereist, und zwar aus einem vom Bund auf der Grundlage des § 2 Nr. 17 IfSG insgesamt als Risikogebiet eingestuften Staatsgebiet. Diese Einstufung begründe die Annahme des § 36 Abs. 6 Satz 1 IfSG, dass der Antragsteller aufgrund seiner Herkunft vor seiner jeweiligen Einreise ins Bundesgebiet wahrscheinlich einem erhöhten Infektionsrisiko für die übertragbare Krankheit COVID-19 ausgesetzt sei. Die angegriffene Regelung besitze ihre Rechtsgrundlage auch in § 32 Satz 1 i. V. m. § 29 IfSG. Personen, die wie der Antragsteller aus einem Risikogebiet in das Bundesgebiet einreisten, seien anste- ckungsverdächtig im Sinne der Legaldefinition des § 2 Nr. 7 IfSG. Dabei sei unerheb- lich, ob und welche Ansteckungsgefahren im Bundesgebiet oder dem Teil, in welchem der Rückkehrer zurückkehren wolle, selbst herrschten. Dass diese Frage in der Recht- sprechung des Senats und anderer Oberverwaltungsgerichte offen gelassen werde, än- dere daran nichts. Der Heranziehung könne auch nicht der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. November 2020 (- 20 NE 20.2605 -, juris) entge- gengehalten werden. Denn die dort beanstandete bayerische Rechtslage unterscheide 11 12 13 8 sich von der sächsischen in einem entscheidenden Punkt, denn die dortige Testpflicht besitze isolierten Charakter und stehe nicht im Zusammenhang mit einer Beobachtung i. S. d § 29 IfSG. Demgegenüber sei die Testpflicht in § 3 Abs. 2 Nr. 5 Sächs- CoronaQuarVO rechtlich als Voraussetzung ausgestaltet, wolle der aus dem Risikoge- biet Einreisende den ihn treffenden Verpflichtungen, insbesondere der Absonderungs- pflicht, entgehen. Damit bestehe vorliegend genau der Zusammenhang, den der Baye- rische Verwaltungsgerichtshof vermisst habe. Weiterhin sei auch § 32 Satz 1 i. V. m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG Rechtsgrundlage. Eine Absonderungspflicht in diesem Sinne könne nach den genannten Bestimmungen des Infektionsschutzgesetzes gegenüber Ansteckungsverdächtigen - wie dem Antragsteller - angeordnet werden. Angesichts des Bereitstehens spezialgesetzlicher Rechtsgrundlagen bedürfe es nicht erst noch des Rückgriffs auf § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG der infektionsschutzrecht- lichen Generalklausel. Allerdings wäre der Rückgriff auch rechtlich möglich. Denn - sollten sich die vorbenannten spezialgesetzliche Rechtsgrundlagen nicht als einschlä- gig erweisen -, könnten solche Rechtsgrundlagen keine Sperrwirkung gegen den Rückgriff entfalten. Die Maßnahme selbst, die Verpflichtung zur Quarantäne bzw. zu deren Abwendung die Vornahme eines wöchentlichen Coronatests, sei eine solche i. S. d. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Sie diene dazu, die Verbreitung der Erkrankung zu verhin- dern, soweit es um die aus dem Ausland eingeschleppten Infektionen gehe. Dass sie nicht in der neuerdings eingefügten Aufzählung konkreter möglicher Maßnahmen in § 28a Abs. 1 IfSG ausdrücklich erwähnt sei, ändere daran nichts. Die vom Antragsgegner in Erfüllung seiner bundesrechtlichen Handlungspflicht zur Infektionsbekämpfung getroffene Anordnung einer zehntätigen häuslichen Quarantäne mit den entsprechenden Nebenpflichten sei auch in der Sache zur Pandemiebekämp- fung geeignet, erforderlich und im Lichte der Grundrechte des Betroffenen nicht un- verhältnismäßig. Dies gelte auch für die Voraussetzungen, nach denen der Personen- kreis nach § 3 Abs. 2 Nr. 5 b SächsCoronaQuarVO von diesen Verpflichtungen freige- stellt werde. Die Quarantänezeit von zehn Tagen beruhe auf der Erkenntnis, dass nach ihrem Ende die Zeit zwischen einer sogar erst unmittelbar vor der Einreise erlangten Infektion und deren Erkennbarkeit überschritten sei, so dass dann nicht mehr von einer Infektionsgefahr für dritte Personen auszugehen sei. Eine solchermaßen begrenzte Quarantäne sei zur Verhütung der Verbreitung des Corona-Virus im Freistaat Sachsen durch einreisende Personen erforderlich. 14 9 Es bestehe auch ein rechtlich erheblicher Unterschied zwischen dem Verhältnis der Bundesländer der Bundesrepublik Deutschland zueinander einerseits und denjenigen der Bundesrepublik Deutschland zu auswärtigen Staaten andererseits. Zum einen er- höhe das Einschleppen einer Infektion aus einem anderen Bundesland in den Freistaat Sachsen nicht die Gesamtzahl der im Bundesgebiet vorhandenen Infektionen. Dies sei beim Einschleppen aus einem auswärtigen Staat anders. Zum anderen seien die Aus- wirkungen einer Quarantänepflicht für die Allgemeinheit in den beiden Fallgestaltun- gen höchst unterschiedlich, da die Erstreckung dieser Pflicht auch auf die Fälle des Überschreitens der Bundesländergrenzen untereinander dazu führen würde, dass der innerdeutsche Reise- und sonstige Verkehr nahezu völlig zum Erliegen komme. Eben- so wenig liege in der Regelung ein Verstoß gegen unionsrechtliche Diskriminierungs- verbote, denn sie knüpfe nicht an die Staatsangehörigkeit der Einreisenden an, sondern betreffe unterschiedslos Deutsche ebenso wie Personen jeder anderen Staatsangehö- rigkeit. Auch im Übrigen sei sie mit rechtsrelevanten Vorgaben der Europäischen Union vereinbar. Sie betreffe den Antragsteller auch nicht unverhältnismäßig in seinen Grundrechten. Die von dem Antragsteller genannten Grundrechte seien durch Maß- nahmen der hier angegriffen Art einschränkbar. Sie dienten dem Schutzziel von Leben und Gesundheit einer unbestimmten Vielzahl von Personen und seien daher vom An- tragsteller hinzunehmen. Für den Antragsteller als täglich berufsbedingten Grenzgän- ger sei die einzige Voraussetzung, von der Absonderungspflicht und den weiteren Pflichten des § 1 Abs. 1 bis Abs. 3 SächsCoronaQuarVO frei zu werden, die einmal wöchentliche Durchführung des in § 3 Abs. 2 Nr. 5 SächsCoronaQuarVO beschriebe- nen Tests mit negativem Ergebnis. Es handle sich dabei nicht um einen Eingriff in die körperliche Unversehrtheit des Antragstellers. Auch die allgemeine Handlungsfreiheit sei nur unwesentlich berührt, da sich der Antragsteller nur für wenige Augenblicke still verhalten müsse, um die Testabnahme zu ermöglichen. Dasselbe gelte für seine Berufsausübungsfreiheit. Sie werde während seiner wöchentlichen Aufenthalte im Bundesgebiet nicht messbar beeinträchtigt. Das Grundrecht des die deutsche Staatsan- gehörigkeit besitzenden Antragstellers auf Freizügigkeit aus Art. 6 GG sei von vornhe- rein nicht berührt. Er sei selbst bei Verweigerung des Tests in keinem Fall an der Ein- reise oder dem Aufenthalt im Bundesgebiet gehindert. Auch eine Folgenabwägung ge- he zu Lasten des Antragstellers aus. II. 15 10 Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 24 Abs. 1 SächsJG statthaft. Danach entscheidet das Sächsische Oberverwaltungsgericht über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Verord- nungen der Staatsregierung. Der Senat entscheidet gemäß § 24 Abs. 2 SächsJG hier- über in der Besetzung von fünf Berufsrichtern. Der Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig. Ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zu- lässig ist (vgl. hierzu Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 387) und die für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geltenden Zulässigkeitsvo- raussetzungen nach § 47 Abs. 6 VwGO vorliegen. Beides ist hier der Fall. Der Antragsteller ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, da er gel- tend machen kann, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Da der Antragsteller als Ar- beitgeber, der täglich von seinem Hauptwohnsitz im polnischen Grenzgebiet zu einem Unternehmen in B. pendelt, erscheint es möglich, dass er in seinen Rechten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG (Freiheit der Person), Art. 11 GG (Freizügigkeit), Art. 2 Abs. 1 GG (Allgemeine Handlungsfreiheit) sowie Art. 12 GG (Berufsfreiheit) verletzt ist. Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist allerdings unbegründet. Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Oberverwaltungsgericht die Anwendung der Verordnung des Antragsgegners vorübergehend außer Vollzug setzen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Da sich der Wortlaut der Vorschrift an § 32 BVerfGG anlehnt, sind die vom Bundes- verfassungsgericht hierzu entwickelten Grundsätze (BVerfG, Beschl. v. 8. November 1985 - 1 BvR 1290/85 -, juris Rn. 10 und v. 8. November 1994 - 1 BvR 1814/94 -, ju- ris Rn. 21) auch bei § 47 Abs. 6 VwGO heranzuziehen. Als Entscheidungsmaßstab dienen die Erfolgsaussichten eines anhängigen oder möglicherweise nachfolgenden Hauptsacheverfahrens. Ergibt die Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraus- sichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen An- ordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht geboten. Ist hingegen voraussichtlich von ei- nem Erfolg des Normenkontrollantrags auszugehen, wird die angegriffene Norm 16 17 18 19 20 11 einstweilen außer Vollzug zu setzen sein, wenn der (weitere) Vollzug der angegriffe- nen Norm bis zum Ergehen einer Hauptsachentscheidung Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Erweisen sich die Erfolgsaussichten in der Hauptsache als offen, sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweili- ge Anordnung nicht erginge, eine Hauptsache aber Erfolg hätte, gegenüber den Nach- teilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, einem anhängigen oder möglicherweise nachfolgenden Normenkontrollantrag aber der Erfolg zu versagen wäre. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich über- wiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz of- fener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (SächsOVG, Beschl. v. 15. April 2020 - 3 B 114/20 -, juris Rn. 11, und Beschl. v. 15. März 2018 - 3 B 82/18 - , juris Rn. 16 m. w. N.). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforde- rungen als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18. Mai 1998 - 4 VR 2/98 -, juris Rn. 3). Unter Anwendung dieser Grundsätze hat der Antrag auf vorläufige Außervollzugset- zung von § 3 Abs. 2 Nr. 3 b SächsCoronaQuarVO keinen Erfolg, da die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollverfahrens als offen zu bewerten sind und die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen die gegenläu- figen Interessen nicht überwiegen. 1. Die Erfolgsaussichten des anhängigen Hauptsacheverfahrens sind offen. Ein Verstoß gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist nicht sicher zu be- jahen. Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG muss in einer landesrechtlichen Verordnung die Rechtsgrundlage angegeben werden. Das erfordert, dass nicht nur das ermächtigende Gesetz als solches, sondern die ermächtigende Einzelvorschrift aus diesem Gesetz in 21 22 23 24 12 der Verordnung genannt wird. Will der Verordnungsgeber nach seinem erkennbar ge- äußerten Willen von mehreren Ermächtigungsgrundlagen Gebrauch machen, so muss er diese vollständig in der Verordnung angeben. Damit soll nicht nur die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage kenntlich und damit auffindbar gemacht werden. Es soll auch die Feststellung ermöglicht werden, ob der Verordnungsgeber bei Erlass der Re- gelung von einer gesetzlichen Ermächtigung überhaupt Gebrauch machen wollte. Die Exekutive muss durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr auf- gegebenen Normersetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu be- schränken. Es kommt daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muss sich die in Anspruch ge- nommene Rechtsetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschrif- ten ergeben. Außerdem dient das Zitiergebot der Offenlegung des Ermächtigungsrah- mens gegenüber dem Adressaten der Verordnung, der ihm die Kontrolle ermöglichen soll, ob die Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt. Eine Miss- achtung des Zitiergebots verletzt ein unerlässliches Element des demokratischen Rechtsstaats und führt deshalb zur Nichtigkeit der Verordnung (BVerfG, Urt. v. 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, juris Rn. 152 ff. m. w. N.). Das Mitbenennen einer unzutreffen- den Rechtsgrundlage ist jedenfalls dann nicht problematisch, wenn die Prüfung dadurch nicht oder allenfalls unwesentlich erschwert wird (BVerfG, Beschl. v. 1. April 2014 - 2 BvF 1/12, 2 BvF 3/12 -, juris Orientierungssatz Nr. 4c sowie Rn. 100). Hiervon ausgehend ist eine Verletzung des Zitiergebots durch Nennung der Rechts- grundlagen (§ 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1, §§ 29 und 30 Abs. 1 sowie § 31 IfSG) in der Präambel der Sächsischen Corona-Quarantäne-Verordnung vom 30. Ok- tober 2020 nicht sicher zu bejahen. Ob auch die in der Präambel der Vierten und Fünf- ten Änderungsverordnung zur Sächsischen Corona-Quarantäne-Verordnung vom 8. sowie vom 26. Januar 2021 mitzitierten Vorschriften des § 28a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 sowie § 36 Abs. 6 IfSG ergänzend oder ausschließlich als Rechtsgrundlage in Betracht kommen, bedarf keiner Entscheidung. Daher bedarf es auch keiner Klärung, ob die Zitierung dieser Vorschriften in einer der Änderungsverordnungen das Zitier- gebot auch im Hinblick auf die Regelungen der Verordnung erfüllt, die durch die Än- derungsverordnungen nicht abgeändert oder neugefasst werden. 25 13 Der Senat hat in seinem Beschluss vom 9. Dezember 2020 (- 3 B 417/20 -, juris Rn. 16 ff.) offen gelassen, ob sich die Quarantäneregelungen auf die Ermächtigungsgrund- lage des § 32 i. V. m. § 28 IfSG oder auf die speziellere Ermächtigungsgrundlage des § 32 i. V. m. § 30 Abs. 1 IfSG stützen können. Dies gilt auch für die Frage, unter wel- chen Voraussetzungen bei einer Einreise aus einem vom Robert-Koch-Institut als in- ternationales Risikogebiet ausgewiesenen Land anzunehmen ist, dass eine Person an- steckungsverdächtig i. S. d. § 2 Nr. 7, § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG ist, die weitere Frage, ob der Verordnungsgeber die Risikogebiete durch dynamische Verweisung auf die durch das Bundesministerium für Gesundheit, das Auswärtige Amt und das Bundes- ministerium des Innern, für Bau und Heimat eingestuften und durch das Robert-Koch- Institut veröffentlichten Risikogebiete festlegen darf, sowie zuletzt, ob die vom An- tragsteller hier nicht angegriffene Einstufung als Risikogebiet Gegenstand der gericht- lichen Prüfung ist. Auch unter Berücksichtigung der jüngst ergangenen Entscheidun- gen (vgl. zuletzt OVG NRW, Beschl. v. 7. Januar 2021 - 13 B 2046/20.NE -, juris) sieht der Senat keinen Anlass, von dieser vorläufigen Einschätzung abzuweichen. Eine eindeutige Feststellung, dass die vom Antragsteller angegriffenen Vorschriften der Sächsischen Corona-Quarantäne-Verordnung nicht von einer ausreichenden Er- mächtigungsgrundlage gedeckt sind und die Ermächtigungsgrundlage nicht in allen Einzelheiten mit rechtsstaatlichen Grundsätzen vereinbar ist, ist derzeit nicht möglich. Damit ist aber nicht davon auszugehen, dass die von dem Antragsteller gerügte Rege- lung zur Durchführung eines Tests wegen Verstoßes gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG rechtswidrig ist. Ohne dass dies von den Beteiligten angesprochen wurde, ist ergänzend darauf hinzu- weisen, dass die Coronavirus-Einreiseverordnung des Bundesministeriums für Ge- sundheit vom 13. Januar 2021 (CoronaEinreiseV) der Testregelung in § 3 Abs. 2 Nr. 3 SächsCoronaQuarVO nicht entgegensteht, soweit § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 Nr. 3 b CoronaEinreiseV Ausnahmen von der Test- und Nachweispflicht für Personen fest- legt, die aus einem Risikogebiet in die Bundesrepublik Deutschland zum Zweck der Berufsausübung einreisen. Denn bei der vom Antragsteller angegriffenen Regelung handelt es sich nicht um eine eigenständige Testpflicht, sondern - worauf der Antrags- gegner zutreffend hingewiesen hat - um die vom sächsischen Verordnungsgeber vor- gesehene Möglichkeit, die sonst vom Antragsteller zu befolgende Pflicht der Absonde- 26 27 28 14 rung gemäß § 1 Abs. 1 SächsCoronaQuarVO zu vermeiden. Die in § 3 Abs. 2 Nr. 3 SächsCoronaQuarVO geregelten regelmäßigen, mindestens einmal wöchentlichen Tests sollen es dem Betroffenen ermöglichen, zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit in bestimmen Fällen die Absonderungspflicht vermeiden zu können, um insbesondere auch den beruflichen und sonstigen Belangen des Betroffenen und seines Arbeitgebers Rechnung zu tragen. Als der landesrechtlich festgelegten Absonderungspflicht zuzu- ordnende Regelung unterfällt § 3 Abs. 2 Nr. 3 SächsCoronaQuarVO daher § 3 Abs. 4 CoronaEinreiseV, wonach die nach Landesrecht angeordnete Verpflichtung zur Ab- sonderung nach der Einreise aus einem Risikogebiet unberührt bleibt. Aus diesem Grund ist - worauf der Antragsgegner zutreffend abgestellt hat - die Rechtslage auch nicht mit derjenigen vergleichbar, die dem Bayrischen Verwaltungs- gerichtshof zugrunde gelegen hatte (vgl. BayVGH, Beschl. v. 24. November 2020 - 20 NE 20.2605 -, juris), wo gemäß § 4 Abs. 1 der dortigen Regelung der Test als geson- derte Pflicht ausgewiesen war. Anders als der Antragsteller meint, ist bei ihm als einem Berufspendler schließlich nicht § 3 Abs. 2 Nr. 1 SächsCoronaQuarVO einschlägig, sondern die diesen Personen- kreis erfassende und damit speziellere Vorschrift des § 3 Abs. 3 b SächsCoronaQuar- VO. 2. Auch die vom Antragsteller geltend gemachten Bedenken im Hinblick auf die Ver- hältnismäßigkeit der angegriffenen Regelung greifen nicht durch. Der Senat hat in seinem Beschluss vom 9. Dezember 2020 (Rn. 21 ff.) im Ergebnis in Bezug auf die dort geprüfte Absonderungspflicht von aus Spanien zurückkehrenden Touristen offen gelassen, ob die mit der Quarantänepflicht einhergehenden Maßnah- men geeignet, erforderlich und angemessen sind. Allerdings hat er ausgeführt, dass viel dafür spreche, dass diese Frage gerade bei den zu verzeichnenden hohen inländi- schen Infektionszahlen und der im Freistaat Sachsen schon drohenden Überlastung der Krankenhäuser zu bejahen sei. Nichts anderes gilt für die vom Antragsteller angegriffene Möglichkeit, sich einer Ab- sonderung durch einen wöchentlichen Test zu entziehen. Denn im Vergleich zu den in 29 30 31 32 33 15 die Grundrechte des Betroffenen erheblich eingreifenden Regelungen einer mehrtägi- gen Absonderungspflicht stellt die Möglichkeit eines wöchentlichen Tests - worauf der Antragsgegner zutreffend hingewiesen hat - eine nur unerhebliche Erschwernis dar. Weder zeitlich noch finanziell oder im Hinblick auf die körperliche Unversehrt- heit ist ein solcher Test für den Antragsteller mehr als eine Beschwerlichkeit. Weiter- gehende Belastungen hat er auch nicht vorgetragen. Möglicherweise lässt sich die fi- nanzielle Belastung des Antragstellers in Höhe von 30 bis 50 Euro pro Test dadurch verringern, dass sein Arbeitgeber wenigstens einen Teil der Kosten übernimmt. Die Maßnahme ist daher angemessen. Ein vollständiges Absehen von der Testpflicht würde auch das Risiko einer Verbrei- tung der aus seinem Heimatland mitgebrachten Infektion mit dem Coronavirus und ei- ne Infizierung einer Vielzahl von weiteren Mitarbeitern seines Arbeitgebers vergrö- ßern. Da das Ergebnis eines wöchentlichen Tests unabhängig von dem Zeitpunkt sei- ner Vornahme die Feststellung einer möglicherweise unbemerkt gebliebenen, wegen der dort hohen Inzidenz in seinem Heimatland erworbenen Infektion des Antragstel- lers zulässt, ist die Maßnahme geeignet, eine aus dem Ausland eingebrachte Infektion zu identifizieren und die entsprechenden Maßnahmen zu ergreifen. Die Maßnahme er- scheint daher grundsätzlich geeignet, Infektionen festzustellen und die Verbreitung zu verhindern. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Anordnung einer Quarantäne und zu deren Vermeidung die Durchführung von Tests einen wesentlichen Baustein der Pan- demiebekämpfungsstrategie darstellt (SächsOVG, a. a. O. Rn. 21 f.). Eine mildere, aber gleichgeeignete Maßnahme ist nicht ersichtlich, so dass die Maßnahme auch er- forderlich ist. 3. Schließlich ist kein Gleichheitsverstoß sicher erkennbar. Der Senat hat in seinem Beschluss vom 9. Dezember 2020 (a. a. O. Rn. 19 ff.) die Fra- ge offengelassen, ob Quarantäneregelungen für Einreisende aus Risikogebieten unver- hältnismäßig oder gleichheitswidrig sind, wenn in den Gebieten des jeweiligen Auf- enthalts im Ausland kein höheres Ansteckungsrisiko als hierzulande besteht. An dieser Einschätzung ist genauso festzuhalten wie an der Feststellung, dass eine Gleichbehandlung im Hinblick auf Pendler, die aus inländischen Gebieten mit einer 34 35 36 37 16 hohen Inzidenz anreisen, und solchen, die aus einem Nachbarstaat mit ähnlich hoher Inzidenz einreisen, nicht zwingend geboten ist. Der Antragsgegner hat in seiner Erwi- derung mit Schriftsatz vom 26. Januar 2021 zutreffend auf die erheblichen, auch men- genmäßigen Unterschiede zwischen den beiden Personengruppen - Berufspendler im Bundesgebiet auf der einen sowie Grenzgänger auf der anderen Seite - hingewiesen. Eine sachlich nicht gerechtfertigte, gegen Art. 3 GG verstoßende Ungleichbehandlung ist auch im Hinblick auf die sonstigen Personengruppen, die gemäß § 3 Abs. 1 bis 3 SächsCoronaQuarVO von der häuslichen Absonderung befreit sind, nicht feststellbar. Denn dabei handelt es sich um Personengruppen, deren Einreisezweck sich von dem des Antragstellers erheblich unterscheidet, etwa weil sie aufgrund der Kürze des Auf- enthalts im Bundesgebiet oder mangels häufiger Kontakte zu anderen Personen nur ei- ne verringerte Infektionsgefahr eingehen (etwa § 3 Abs. 1 SächsCoronaQuarVO: Durchreisende, § 3 Abs. 2 Nr. 4 SächsCoronaQuarVO: Personen, die sich nur für ei- nen begrenzten Zeitraum im Bundesgebiet oder im Risikogebiet aufgehalten haben), weil sie aus sonstigen, näher festgelegten zwingenden Gründen ohne Zeitverzug ein- reisen müssen (etwa § 3 Abs. 2 Nr. 5 SächsCoronaQuarVO: unaufschiebbare ärztliche Tätigkeit) oder weil sie aus sonstigen, rechtlich zwingenden Gründen freigestellt sind (§ 3 Abs. 2 Nr. 7 SächsCoronaQuarVO: Mitglieder des diplomatischen oder konsulari- schen Dienstes; § 3 Abs. 2 Nr. 9 SächsCoronaQuarVO: Angehörige ausländischer Streitkräfte). Weitere, gemäß § 3 Abs. 3 Nr. 1 SächsCoronaQuarVO von der Absonde- rungspflicht befreite Personengruppen müssen ein dort näher beschriebenes negatives Testergebnis nachweisen, das sie dem zuständigen Gesundheitsamt nach der Einreise auf Verlangen unverzüglich vorzulegen haben (§ 3 Abs. 3 Satz 2 SächsCoronaQuar- VO). 4. Auch die angesichts der offenen Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags vor- zunehmende Folgenabwägung geht zu Lasten des Antragstellers aus. Der Senat hat in dem vorbezeichneten Beschluss (a. a. O. Rn. 24 ff.) die dort in Frage stehende Absonderungspflicht im Hinblick auf die damals höchste Inzidenz im Frei- staat Sachsen bundesweit für gerechtfertigt erachtet. Angesichts der - wie beschrieben - geringen Eingriffsintensität und der Tatsache, dass trotz zurückgehender Zahlen die Inzidenz im Freistaat Sachsen zum Stand 3. Februar 2021 mit 105,4 Neuinfektionen 38 39 40 17 auf 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen beträgt (vgl. Internetauftritt „Sachsen.de, Coronavirus in Sachsen, Infektionsfälle in Sachsen“) und damit auch derzeit noch weit über den nach § 28a Abs. 3 Sätze 4-6 IfSG maßgeblichen Grenzwer- ten von 50 oder 35 Neuinfektionen je 100.000 Einwohnern liegt, muss die Folgenab- wägung zu Lasten des Antragstellers ausgehen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung be- ruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG. Der Eilantrag zielt inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, weshalb eine Reduzierung des Gegenstandswerts für das Eilverfahren auf der Grundlage von Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwal- tungsgerichtsbarkeit nicht angebracht ist. Zudem bezieht der Auffangstreitwert bereits das Fehlen eines wirtschaftlich geprägten Interesses mit ein. Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). gez.: v. Welck Kober Nagel gez.: Schmidt-Rottmann Helmert 41 42