2 S 2567/13

Leitsatz: Die offensichtliche Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts nach der Erkenntnislage zum Zeitpunkt seines Erlasses kann die Annahme rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei schlechthin unerträglich. Dabei genügt es nicht, dass die Behörde bei Erlass des Bescheids Kenntnis von den Umständen hatte, welche seine Rechtswidrigkeit begründeten. Vielmehr ist erforderlich, dass sie selbst eindeutig und erkennbar von dessen Rechtswidrigkeit ausgegangen ist.(Rn.8) Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 07. November 2013 - 6 K 1637/13 - wird abgelehnt. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 2.895,60 EUR festgesetzt. Der auf die in § 124 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO genannten Zulassungsgründe gestützte Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. 1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung im Sinn des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen vor, wenn unter Berücksichtigung der jeweils dargelegten Gesichtspunkte (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) die Richtigkeit des angefochtenen Urteils weiterer Prüfung bedarf, ein Erfolg der angestrebten Berufung nach den Erkenntnismöglichkeiten des Zulassungsverfahrens mithin möglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.03.2004 - 7 AV 4/03 - DVBl. 2004, 838). Dies ist hier nicht der Fall. Der Kläger begehrt ein Wiederaufgreifen des Verfahrens, nachdem der Beklagte mit - bestandskräftig gewordenem - Bescheid vom 07.05.2010 einen Beihilfeantrag des Klägers für eine stationäre Behandlung in der Schweiz nach einem Unfall zum überwiegenden Teil abgelehnt hatte. Das Verwaltungsgericht hat die Klage des Klägers im Wesentlichen deshalb abgewiesen, weil kein zulässiger Wiederaufgreifensantrag gestellt worden sei, denn der Kläger sei nicht ohne grobes Verschulden gehindert gewesen, den Grund für das Wiederaufgreifen bereits in dem früheren Verfahren durch Einlegung des Widerspruchs geltend zu machen. Es bestehe auch kein Anspruch auf eine Rücknahme des Beihilfebescheids vom 07.05.2010, da seine Aufrechterhaltung nicht schlechthin unerträglich sei. Zwar habe im Zeitpunkt seines Erlasses der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 19.01.2010 - 4 S 1070/08 - bereits entschieden gehabt, dass die Beschränkung der Beihilfefähigkeit auf die in Deutschland beihilfefähigen Kosten rechtswidrig sei. Diese Entscheidung sei jedoch noch nicht rechtskräftig gewesen; die Rechtslage sei erst mit den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 17.10.2011 - 2 C 14.10 - und des Verwaltungsgerichtshofs vom 18.06.2012 - 2 S 3165/11 - endgültig geklärt worden. a) Der Kläger wendet hiergegen (unter 4.) ein, er sei entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ohne grobes Verschulden gehindert gewesen, den Grund für das Wiederaufgreifen bereits in dem früheren Verfahren durch Einlegung des Widerspruchs geltend zu machen, denn er habe sich an der ihm bekannten damaligen Rechtslage orientiert. Dies stellt nicht die gebotene Auseinandersetzung mit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung dar. Das Verwaltungsgericht hat sich maßgeblich darauf gestützt, dass es auch ohne Kenntnis der einschlägigen Rechtsprechung möglich sei, die Fehlerhaftigkeit eines Bescheids durch Einlegung eines Widerspruchs geltend zu machen. Auf diese für das Verwaltungsgericht maßgebliche Erwägung geht der Kläger in seinem Zulassungsantrag nicht ein. Er führt insbesondere nicht näher aus, weshalb er meint, dass zur Einlegung eines Widerspruchs eine genaue Kenntnis der Rechtslage erforderlich ist. Mithin fehlt es an der im Rahmen des Zulassungsverfahrens gebotenen argumentativen Auseinandersetzung mit der Auffassung des Verwaltungsgerichts. b) Weiter meint der Kläger, die Aufrechterhaltung des Beihilfebescheids vom 07.05.2010 sei schlechthin unerträglich, weil der Beklagte bei seinem Erlass das ihm bekannte Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 19.01.2010 - 4 S 1070/08 - ignoriert habe. Hieraus ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Die Behörde kann ein Verwaltungsverfahren nach pflichtgemäßem Ermessen (vgl. § 51 Abs. 5 LVwVfG) auch dann wieder aufgreifen und über einen durch unanfechtbaren (rechtswidrigen) Verwaltungsakt beschiedenen materiell-rechtlichen Anspruch erneut sachlich entscheiden, wenn die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen im engeren Sinne nach § 51 Abs. 1 LVwVfG nicht vorliegen. Hier gehen beide Beteiligte und das Verwaltungsgericht zu Recht davon aus, dass ein rechtswidriger - und damit aufhebbarer - Verwaltungsakt i.S.v. § 48 Abs. 1 LVwVfG vorliegt. Daraus folgt jedoch noch kein Anspruch auf dessen Rücknahme. Ein Rechtsanspruch auf Rücknahme setzt voraus, dass das Ermessen der Behörde angesichts der besonderen Umstände des konkreten Einzelfalles auf Null reduziert ist. Eine derartige Reduktion des Ermessens ist regelmäßig nur dann zu bejahen, wenn ein Aufrechterhalten des ursprünglichen Verwaltungsakts unerträglich wäre bzw. für den Betroffenen unzumutbare Folgen hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.10.2007 - 1 C 10.07 - NVwZ 2008, 326). Das Festhalten an dem Verwaltungsakt ist insbesondere dann schlechthin unerträglich, wenn die Behörde durch unterschiedliche Ausübung der Rücknahmebefugnis in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstößt oder wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder das Gebot von Treu und Glauben erscheinen lassen (BVerwG, ebd.). Darüber hinaus vermag auch die offensichtliche Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts nach der Erkenntnislage zum Zeitpunkt seines Erlasses die Annahme zu rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei schlechthin unerträglich (BVerwG, Urteil vom 17.01.2007 - 6 C 32.06 - NVwZ 2007, 709; OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 09.09.2009 - 15 A 1881/09 - juris; Sachs in Slelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 48 Rn. 85). Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit liegt dann vor, wenn an dem Verstoß der streitigen Maßnahme gegen formelles oder materielles Recht vernünftigerweise kein Zweifel bestehen konnte und sich deshalb die Rechtswidrigkeit schon im Zeitpunkt des Erlasses aufgedrängt hat (vgl. BayVGH, Urteil vom 15.07.2010 - 6 BV 08.197 - VGHE BY 63, 216). Dabei genügt es nicht, dass die Behörde bei Erlass des Bescheids Kenntnis von den Umständen hatte, welche seine Rechtswidrigkeit begründeten. Vielmehr ist erforderlich, dass sie selbst eindeutig und erkennbar von dessen Rechtswidrigkeit ausgegangen ist (vgl. OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 01.02.2011 - 4 L 158/10 - NVwZ-RR 2011, 617; SächsOVG, Urteil vom 14.10.2010 - 2 A 430/09 - BeckRS 2011, 48608). Diese Voraussetzungen für die Annahme einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit des Erstbescheids im Zeitpunkt seines Erlasses haben hier ersichtlich nicht vorgelegen. Zwar hat der vierte Senat des erkennenden Gerichtshofs mit Urteil vom 19.01.2010 - 4 S 1070/08 - entschieden, dass die in § 13 Abs. 1 Satz 1 BVO normierte Beschränkung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für medizinische Leistungen im Ausland auf die in Deutschland anfallenden und beihilfefähigen Kosten in Fällen, in denen ein Beihilfeberechtigter aufgrund eines akuten Notfalls eine sofortige ärztliche (Krankenhaus-) Behandlung in der Schweiz in Anspruch genommen hat, das Abkommen der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten mit der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Freizügigkeit vom 21.06.1999 verletze. Diese Entscheidung ist indes nicht rechtskräftig geworden. Auf das Rechtsmittel des Beklagten hin hat das Bundesverwaltungsgericht erst nach Erlass des Erstbescheids im Mai 2010 mit Urteil vom 17.10.2011 - 2 C 14.10 - die Rechtslage endgültig geklärt. Danach verletzt die Beschränkung der Beihilfefähigkeit in § 13 Abs. 1 Satz 1 BVO das Abkommen mit der Schweiz nur, soweit bei der Bewilligung einer Beihilfe zu Aufwendungen für Krankenhausleistungen in der Schweiz der Berechnung nicht die höchsten Kosten zugrunde gelegt werden, die bei einer vergleichbaren Inlandsbehandlung beihilfefähig gewesen wären. Zwar hat es weiter angenommen, in den Fällen einer Notfallbehandlung sei eine Kostenbegrenzung wie diejenige für Auslandsbehandlungen in § 13 Abs. 1 Satz 1 BVO unzulässig und deshalb insoweit nichtig. Dieses Ergebnis hat es jedoch - anders als der vierte Senat des erkennenden Gerichtshofs - nicht aus dem Abkommen mit der Schweiz, sondern daraus abgeleitet, dass eine allgemeine Kostenbegrenzungsregelung für diese Fallgruppe die im Beihilfesystem angelegte Sachgesetzlichkeit und damit den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verletze, weil sie ohne zureichenden Grund medizinisch gebotene und angemessene Aufwendungen von der Beihilfe ausschließe. Angesichts dessen kann keine Rede davon sein, dass der Beklagte sehenden Auges bewusst eine rechtswidrige Entscheidung getroffen hat. 2. Auch eine grundsätzliche Bedeutung der Sache ist nicht dargetan. Dieser Zulassungsgrund ist gegeben, wenn für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts eine grundsätzliche, obergerichtlich oder höchstrichterlich noch nicht geklärte Rechtsfrage von Bedeutung war, die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich wäre und deren Klärung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zu einer bedeutsamen Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 28.05.1997 - A 16 S 1388/97 - AuAS 1997, 261; Beschluss vom 18.01.2007 - 13 S 1576/06 - juris). Im Antrag auf Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung ist die Rechtsfrage, die grundsätzlich geklärt werden soll, zu bezeichnen und zu formulieren. Es ist darüber hinaus näher substantiiert zu begründen, warum sie für grundsätzlich und klärungsbedürftig gehalten wird und weshalb die Rechtsfrage entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 124 Rn. 10). Diesen Anforderungen wird hier nicht entsprochen. Der Kläger formuliert schon keine konkreten Fragen, die seiner Ansicht nach grundsätzliche Bedeutung haben sollen. Unabhängig hiervon ist in Rechtsprechung und Literatur geklärt, unter welchen Voraussetzungen eine Rechtspflicht der Behörde zur Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts besteht. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen unter 1.b) verwiesen werden. Einen darüber hinaus gehenden Klärungsbedarf zeigt der Kläger nicht auf. Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang eine Ermessensreduzierung auf Null damit begründen möchte, dass gegen das Recht der Europäischen Union verstoßen worden sei, geht dies schon deshalb ins Leere, weil er das Urteil des Bundesverwaltungsgericht vom 17.10.2011 - 2 C 14.10 - unzutreffend wiedergibt. Das Bundesverwaltungsgericht hat es entgegen der Auffassung des Klägers grundsätzlich nicht beanstandet, wenn die Erstattung der im Ausland entstandenen Aufwendungen auf die Höhe der im Inland erstattungsfähigen Kosten beschränkt wird, damit also der Umfang der Kostenerstattung für Behandlungen im Inland und im Ausland gleich ist. Eine Verletzung des Abkommens mit der Schweiz hat es nur angenommen, soweit bei der Bewilligung einer Beihilfe zu Aufwendungen für Krankenhausleistungen in der Schweiz der Berechnung nicht die höchsten Kosten zugrunde gelegt werden, die bei einer vergleichbaren Inlandsbehandlung beihilfefähig gewesen wären. Ein Verstoß der in § 13 Abs. 1 Satz 1 BVO getroffenen Regelung gegen europarechtliche Grundsätze kann also höchstens insoweit angenommen werden, als bei der vom Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich für zulässig gehaltenen Vergleichsberechnung zwingend auf den Sitz der Beihilfestelle abgestellt wird und nicht auf die möglicherweise höheren Kosten, die in einem anderen nach § 108 SGB V zugelassenen Krankenhaus entstanden wären. Den für den vorliegenden Streitfall maßgeblichen Rechtssatz, dass in den Fällen einer Notfallbehandlung eine Kostenbegrenzung für Auslandsbehandlungen unzulässig ist, hat das Bundesverwaltungsgericht hingegen nicht aus dem Abkommen mit der Schweiz, sondern aus einem nationalen Grundrecht, nämlich dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, hergeleitet (s. bereits oben unter 1.b). Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG. Diese Entscheidung ist unanfechtbar.