2 S 1228/18

Leitsatz: 1. Bestehen auch nach Berücksichtigung aller Auslegungsindizien Zweifel, welche von mehreren denkbaren Regelungen die Behörde getroffen hat, gehen verbleibende Unklarheiten, zumindest bei Verwaltungsakten, die außer dem Adressaten keine Dritten betreffen, zu Lasten der Verwaltung.(Rn.6) 2. Auch für die Annahme einer Nebenbestimmung ist grundsätzlich eine ausdrückliche Regelung in oder ergänzend zu einem Verwaltungsakt erforderlich. Zwar kann sich eine Nebenbestimmung auch aus den Gesamtumständen eines Verwaltungsakts ergeben; jedoch muss dies für den Adressaten bzw. Betroffenen (aus dem Verwaltungsakt als solchem heraus) hinreichend erkennbar und ausreichend bestimmt sein, damit er die Tragweite der Regelung zweifelsfrei erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Unklarheiten gehen auch insoweit zu Lasten der Verwaltung.(Rn.10) Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14. Mai 2018 - 2 K 2304/18 - wird zurückgewiesen. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 460,16 EUR festgesetzt. Die Beschwerde ist zulässig, aber nicht begründet. Unter Berücksichtigung der im Beschwerdeverfahren fristgerecht dargelegten Gründe, auf deren Prüfung sich die Prüfung durch den Senat zu beschränken hat (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), hat das Verwaltungsgericht den Anträgen der Antragsteller auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Zahlungsanforderung der Antragsgegnerin vom 12.12.2017 hinsichtlich eines gestundeten Teilbetrags eines Klärbeitrags i.H.v. 1840,65 EUR zu Recht stattgegeben. Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung im Wesentlichen damit begründet, dass sich bei der gebotenen summarischen Prüfung ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts aufdrängten, weswegen auch nach dem strengen Maßstab des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO eine Aussetzung der Vollziehung erfolgen solle. Zwar stehe die Beitragsschuldnerschaft der Antragsteller ebenso wenig in Frage wie die Entstehung des von der Antragsgegnerin geforderten Beitrags und seine teilweise Stundung. Jedoch fehle es nach summarischer Prüfung an der erforderlichen Aufhebung der Stundung vor der Geltendmachung des gestundeten Teilbetrags mit der Folge, dass jener nicht fällig sei, weswegen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs geboten sei. Bei der auf Grundlage des § 3 Abs. 1 Nr. 3f KAG 1964 i.V.m. § 127 der Reichsabgabenordnung gewährten Stundung entfalle die Wirksamkeit des Stundungsbescheids nicht schon automatisch mit Wegfall der gesetzlichen Stundungsvoraussetzungen, wie es der Bayerische VGH hinsichtlich eines nach der Spezialvorschrift des § 135 Abs. 4 Satz 1 BBauG 1979 gestundeten Erschließungsbeitrags angenommen habe. Somit hätte die den Antragstellern gewährte Stundung aufgehoben werden müssen, was im Wege eines Widerrufs des Stundungsbescheids (§ 3 Abs. 1 Nr. 3b KAG i.V.m. § 131 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AO) erfolgen könne, bis heute aber nicht erfolgt sei. Somit bestehe die Stundungswirkung fort. Der angefochtene Bescheid der Antragsgegnerin vom 12.12.2017, der wohl ein „Leistungsgebot“ enthalte, lasse sich nach summarischer Prüfung nicht in einen Widerruf umdeuten (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 3b KAG i.V.m. § 128 AO). Das gelte nicht nur, weil § 131 Abs. 2 AO anders als ein Leistungsgebot eine Ermessensausübung erfordere (vgl. § 128 Abs. 3 AO), sondern auch, weil die Antragsgegnerin im zunächst eingeleiteten Verfahren gegenüber dem Sohn der Antragsteller am 05.05.2017 noch einen ausdrücklichen Aufhebungsbescheid erlassen habe. Demgegenüber habe sie im Bescheid vom 12.12.2017 klarstellend ausgeführt, dass es einer gesonderten Aufhebung der Stundung nicht bedürfe. Schließlich entfalte ein Widerspruch gegen eine Stundungsaufhebung aufschiebende Wirkung. Hiergegen bringt die Antragsgegnerin vor, das Verwaltungsgericht habe in ihrem Bescheid vom 12.12.2017 zu Unrecht keinen Widerruf des Stundungsbescheids erblickt. Einer Umdeutung des Bescheids bedürfe es entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht. Vielmehr müsse der Bescheid dahingehend ausgelegt werden, dass in ihm ein Widerruf enthalten sei. Dies folge daraus, dass die Antragsgegnerin in ihm ausgeführt habe, dass gestundete Beträge einzuziehen seien, wenn die Voraussetzungen für die Stundung nicht mehr gegeben seien. Indem die Antragsgegnerin im Bescheid dargelegt habe, dass der gestundete Betrag nach Aufgabe der Landwirtschaft zahlungsfällig geworden sei und der Betrag nunmehr wieder angefordert werde, habe sie inhaltlich den Widerruf der Stundung erklärt. Eine andere Auslegung des Erklärungsinhalts des Bescheids sei nicht möglich. Daran ändere auch die Tatsache nichts, dass die Antragsgegnerin im Begründungsteil eine möglicherweise fehlerhafte Erläuterung dafür verwendet habe, weshalb der Betrag wieder zur Zahlung angefordert werde. Mit ihrem Gegenvorbringen dringt die Antragsgegnerin jedoch nicht durch. Denn das Verwaltungsgericht hat in dem Bescheid vom 12.12.2017 zu Recht keinen - erforderlichen - Widerruf der den Antragstellern gewährten Stundung erblickt. Der Inhalt eines Verwaltungsakts ist nach den für Willenserklärungen allgemein geltenden Grundsätzen entsprechend den §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger von seinem Standpunkt aus bei objektiv Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts. Die Begründung bestimmt den Inhalt der getroffenen Regelung mit, sodass sie in aller Regel ein unverzichtbares Auslegungskriterium ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.10.2013 - 8 C 21.12 -, juris, Rn. 14 m.w.N.). Bei der Ermittlung des Regelungsinhalts ist nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks des Erklärenden zu haften, sondern auf den Willen der Behörde abzustellen, soweit dieser im Bescheid greifbar seinen Niederschlag gefunden hat (vgl. Stelkens, in: ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35, Rn. 76). Zwar ist es grundsätzlich möglich, dass in einer im Verfügungsteil des Verwaltungsakts explizit getroffenen Regelung konkludent eine weitere Regelung enthalten ist, die eine frühere Regelung beseitigt, die der nunmehr getroffenen Regelung entgegensteht (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 13.12.1984 - 3 C 79.82 -, juris, Rn. 48 f.). Dies setzt jedoch voraus, dass die Behörde eine entsprechende Regelung treffen wollte und dass ihr Wille, die frühere Entscheidung aufzuheben, erkennbar sein muss (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 48 Rn. 246 und § 49a Rn. 38). Bestehen auch nach Berücksichtigung aller Auslegungsindizien Zweifel, welche von mehreren denkbaren Regelungen die Behörde getroffen hat, gehen verbleibende Unklarheiten, zumindest bei Verwaltungsakten, die außer dem Adressaten keine Dritten betreffen, zu Lasten der Verwaltung (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.05. 2012 - 6 C 8.11 -, juris, Rn. 18 m.w.N.; Stelkens, in: ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35, Rn. 80). Nach diesen Maßstäben scheidet eine Auslegung des Bescheids der Antragsgegnerin vom 12.12.2017 in dem Sinne, dass in der Zahlungsanforderung zugleich ein konkludenter Stundungswiderruf enthalten sei, im vorliegenden Fall aus. Denn der Antragsgegnerin fehlte ausweislich der Begründung ihres Bescheids schon ein entsprechender Erklärungswille. Sie ist bei Bescheiderlass explizit davon ausgegangen, dass es einer Aufhebung der den Antragstellern gewährten Stundung nicht bedürfe, weil die Stundung ihre Wirksamkeit automatisch zu dem Zeitpunkt eingebüßt habe, zu dem die Antragsteller ihre Landwirtschaft aufgegeben hätten (ebenso in vergleichbaren Fallkonstellationen: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.05.1987 - 11 S 1699/85 -, NVwZ 1988, 184, 185; OVG Nordrh.-Westf., Urteil vom 28.09.1990 - 15 A 708/88 -, NVwZ 1991, 588; OVG Nordrh.-Westf., Urteil vom 24.03.1993 - 24 A 1093/90 -, juris, Rn. 34). Ausgehend von ihrer damaligen - unzutreffenden - Rechtsauffassung kommt in dem Bescheid vom 12.12.2017 auch ein entsprechender Aufhebungswille der Antragsgegnerin in keiner Weise zum Ausdruck und war somit für die Antragsteller auch nicht erkennbar, zumal Ausführungen zum Widerrufsermessen (§ 3 Abs. 1 Nr. 3b KAG i.V.m. § 131 Abs. 2 AO) bzw. zu etwaigen eine Ermessensreduzierung auf Null begründenden Umständen fehlen. An der fehlenden Erkennbarkeit ihres Willens, die den Antragstellern gewährte Stundung aufzuheben, ändert sich selbst dann nichts, wenn man mit der Beschwerde davon ausginge, dass die Antragsteller sich darüber im Klaren hätten sein müssen, dass die Stundung an das Vorliegen eines landwirtschaftlichen Betriebs geknüpft gewesen sei. Denn auch in diesem Fall bedurfte es einer Aufhebung der gewährten Stundung durch Verwaltungsakt, der objektiv erkennbar eine diese Rechtsfolge bewirkende Regelung enthalten musste, woran es vorliegend gerade mangelt. Eine Auslegung des Bescheids in der von der Antragsgegnerin geltend gemachten Richtung ist auch durch ihr sonstiges Verhalten nicht indiziert. So hatte sie - worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat - unter dem 05.05.2017 gegenüber dem Sohn der Antragsteller noch einen expliziten Aufhebungsbescheid hinsichtlich der den Antragstellern gewährten Stundung erlassen. Soweit die Antragsgegnerin mit ihrem Vorbringen, Motivation und Inhalt der den Antragstellern als Eigentümern eines landwirtschaftlich genutzten Grundstücks eingeräumten Stundung sei mit der einer landwirtschaftlichen Stundung im heutigen Sinne vergleichbar, woraus folge, dass den Eigentümern entsprechender Grundstücke klar gewesen sein müsse, dass die Stundung an das Vorliegen eines landwirtschaftlichen Betriebs geknüpft gewesen sei, der Sache nach geltend macht, dass der gegenüber den Antragstellern erlassene Stundungsbescheid unter der auflösenden Bedingung der Aufgabe des landwirtschaftlichen Betriebs erlassen worden sei, dringt sie damit nicht durch. Denn auch für die Annahme einer Nebenbestimmung ist grundsätzlich eine ausdrückliche Regelung in oder ergänzend zu einem Verwaltungsakt erforderlich. Zwar kann sich eine Nebenbestimmung auch aus den Gesamtumständen eines Verwaltungsakts ergeben; jedoch muss dies für den Adressaten bzw. Betroffenen (aus dem Verwaltungsakt als solchem heraus) hinreichend erkennbar und ausreichend bestimmt sein, damit er die Tragweite der Regelung zweifelsfrei erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 05.11.1985 - 4 S 2864/83 -, VBlBW 1986, 462; SächsOVG, Urteil vom 08.02.2011 - 4 A 637/10 -, juris, Rn. 23 ff.; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 36, Rn. 86; Stelkens, in: ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 36, Rn. 27; Weiß, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 36, Rn. 89, 91). Unklarheiten gehen auch insoweit zu Lasten der Verwaltung (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 12.04.1991 - 9 S 393/91 -, juris, Rn. 9; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 36, Rn. 87). Ausgehend davon ist derzeit weder substantiiert dargelegt noch für den Senat erkennbar, dass dem ursprünglichen Stundungsbescheid eine entsprechende Nebenbestimmung beigefügt war, und dass eine entsprechende Regelung nach dem auch insoweit maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont (vgl. Weiß, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 36, Rn. 91) als solche verstanden werden musste. Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht auch die Umdeutung des angegriffenen Bescheids verneint. Zwar stünde § 3 Abs. 1 Nr. 3b KAG i.V.m. § 128 Abs. 3 AO einer Umdeutung dann nicht entgegen, wenn - wofür einiges spricht - das Widerrufsermessen der Antragsgegnerin auf Null reduziert gewesen wäre (vgl. Fritsch, in: Koenig, AO, 3. Aufl. 2014, § 128, Rn. 8). Jedoch fehlt es zunächst an der nach § 128 Abs. 1 AO erforderlichen Zielgleichheit, denn der angegriffene Zahlungsbescheid enthält ein Leistungsgebot (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.06.1983 - 8 C 43.81 -, juris, Rn. 19), während eine Aufhebung einer gewährten Stundung (nur) den zeitlichen Aufschub der Fälligkeit und das für ihre Dauer bestehende Vollstreckungshindernis beseitigt (vgl. Rottenwallner, KStZ 2013, 67, 69 f.). Da sich der umzudeutende Bescheid und der darin enthaltene Bescheid somit hinsichtlich ihrer Rechtswirkung bzw. ihrer Rechtsfolgen unterscheiden würden, worauf es bei der Bestimmung der Zielrichtung ankommt (vgl. BFH, Urteil vom 22.08.2007 - II R 44/05 -, juris, Rn. 21), sind sie nicht „auf das gleiche Ziel gerichtet“. Zudem steht einer Umdeutung der Ausschusstatbestand des § 128 Abs. 2 Satz 1 AO entgegen, denn zum einen hat die Antragsgegnerin in ihrem Bescheid zum Ausdruck gebracht, dass es einer Aufhebung wegen des automatischen Wirksamkeitsverlusts der Stundung nicht bedürfe. Damit hat sie klargestellt, eine Entscheidung über deren Aufhebung gerade nicht getroffen und dies auch nicht gewollt zu haben. Somit widerspräche eine Umdeutung ihrer im Bescheid erkennbaren Absicht. Zum anderen wäre mit einer Umdeutung des Zahlungsbescheids in einen Widerrufsbescheid der Wegfall einer Begünstigung in Form des Entfallens des durch die Stundung gewährten Zahlungsaufschubs verbunden. Damit träten für die Betroffenen ungünstigere Rechtsfolgen ein, wovon schon dann auszugehen ist, wenn der durch Umdeutung gewonnene Verwaltungsakt eine Belastung verstärkt oder eine Begünstigung einschränkt, wobei ungünstige wirtschaftliche Folgen genügen (vgl. Fritsch, in: Koenig, AO, 3. Aufl. 2014, § 128, Rn. 7 m.w.N.). Zur Vermeidung von Wiederholungen verweist der Senat auf die zutreffende Begründung des Verwaltungsgerichts und sieht von einer weiteren Begründung ab (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf den §§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Der Beschluss ist unanfechtbar.