3 L 526/18.DA

Leitsatz: Das Schriftformerfordernis des § 8 b Abs. 3 Satz 1 HGO bezieht sich nur auf die Vorgaben des § 8 b Abs. 3 Satz 2 HGO und die Unterschriften der Unterstützer. Ein Anschreiben, das bei Übermittlung der Unterschriftenlisten mit eingereicht wird ist von Gesetzes wegen nicht gefordert und muss deshalb auch nicht die Schriftform achten. Ein einmal zulässiges Bürgerbegehren gegen einen Aufstellungsbeschluss (§ 2 Abs. 1 BauGB) wird durch die Durchführung weiterer Verfahrensschritte nicht im Nachhinein unzulässig. Entscheidung i.S.d. § 8 b Abs. 2 Nr. 5 a HGO ist eine hoheitliche Willensbildung des Gemeindeparlaments mit einer materiell gestaltenden Wirkung, die ein Verfahren bzw. einen Verfahrensabschnitt abschließt. Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens den Bebauungsplan "Wohngebiet Z " als Satzung zu beschließen. Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen. Der Streitwert wird auf 7.500 EUR festgesetzt. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat bei sachgerechter Auslegung des Begehrens Erfolg. Zwar erweist sich der gestellte Antrag, der Antragsgegnerin aufzugeben, bis zur Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens keine Maßnahmen vorzunehmen, die dem Vollzug des Aufstellungsbeschlusses der Antragsgegnerin vom 12.09.2017 hinsichtlich der Aufstellung des Bebauungsplans "Wohngebiet Z " dienen, sofern diese dazu führen können, das dagegen durchgeführte Bürgerbegehren gegenstandslos werden zu lassen, als zu unbestimmt, da nicht hinreichend deutlich wird, welche Verfahrenshandlungen der Antragsgegnerin (vorläufig) untersagt werden sollen. Das Gericht ist jedoch nicht an die Fassung der Anträge gebunden (§ 88 VwGO) und legt den Antrag dahingehend aus, dass der Antragsgegnerin untersagt werden soll, das Planungsverfahren so weit fortzuführen, dass Entscheidungen ergehen, die einem Bürgerbegehren bzw. einem Bürgerentscheid nicht (mehr) zugänglich sind. Bei Fortgang des Planungsverfahrens ist mit dem Beschluss des Bebauungsplans (§ 10 Abs. 1 BauGB) zu rechnen, der gemäß § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO nicht (mehr) Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein kann (vgl. unten). Das Gericht geht davon aus, dass es dem Willen der Antragstellerinnen entspricht, einen solchen Beschluss zu verhindern. Die Antragstellerinnen sind entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt, da sie nach unwidersprochen gebliebenem Vortrag das Bürgerbegehren selbst mitunterzeichnet haben ("Teilnehmer"). Sie können daher eine Verletzung der jedem Mitunterzeichner durch § 8b HGO verliehenen verfahrensrechtlichen Rechtspositionen auf Mitwirkung geltend machen (Hess. VGH, Beschluss v. 30.11.2015 - 8 A 889/13 -, juris, Rn. 46; Hess. VGH, Beschluss v. 16.07.1996 - 6 TG 2264/96 -, NVwZ 1997, 310; VG Darmstadt, Beschluss v. 24.01.2018 - 3 L 5117/17.DA -; Beschluss v. 11.12.2012 - 3 L 1691/12.DA -, juris, Rn. 8). Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO ist auch statthaft, insbesondere sind die gemäß § 123 Abs. 5 VwGO grundsätzlich vorrangig anzuwendenden Vorschriften der §§ 80, 80a VwGO hier nicht einschlägig. Ein Bürgerbegehren hat keine aufschiebende Wirkung (VG Darmstadt, Beschluss v. 24.01.2018 - 3 L 5117/17.DA -; Bennemann, in: Bennemann/Daneke/Steiß u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, Stand: 50. EL 2018, § 8b HGO, Rn. 118), sodass nur durch eine einstweilige Anordnung der Abschluss des Planaufstellungsverfahrens verhindert werden kann. Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert wird. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, nötig erscheint um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern. Die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs und der Grund für eine notwendige vorläufige Sicherung bzw. Regelung sind glaubhaft zu machen (§ 920 Abs. 2 ZPO i.V.m. § 123 Abs. 3 VwGO), wobei Letzteres nur dann gelingt, wenn die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass der Antragsteller auch im Hauptsacheverfahren obsiegen wird (Hess. VGH, Beschluss vom 16.07.1996 - 6 TG 2264/96 -, NVwZ 1997, 310). Einen Anordnungsgrund haben die Antragstellerinnen glaubhaft gemacht. Die Antragsgegnerin betreibt das Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans bezüglich des Gebiets "Wohngebiet Z " weiter. So hat sie nach der Ablehnung des Bürgerbegehrens als unzulässig die frühzeitige Bürgerbeteiligung (§ 3 Abs. 1 BauGB) sowie die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange (§ 4 Abs. 1 BauGB) beschlossen und auch gegenüber dem Gericht mitgeteilt, dass sie beabsichtige, das Planungsverfahren voranzutreiben. Ist der Bebauungsplan jedoch erst einmal verabschiedet, ist das Bürgerbegehren gegenstandslos geworden, da die Aufstellung dann nicht mehr verhindert werden kann. Es läge zudem eine Entscheidung vor, die nicht mehr Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein kann (§ 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO), sodass die Antragstellerinnen deshalb auch kein neues Bürgerbegehren mit dem Ziel, den Bebauungsplan "Wohngebiet Z " aufzuheben, initiieren könnten. Die Antragstellerinnen haben auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Ein solcher Anspruch kann aus § 8b HGO abgeleitet werden, wenn das Bürgerbegehren zulässig ist (siehe VG Darmstadt, Beschluss v. 11.12.2012 - 3 L 1691/12.DA -, a.a.O., Rn. 23; VG Darmstadt, Beschluss v. 24.01.2018 - 3 L 5117/17.DA -; Hess. VGH, Beschluss v. 16.07.1996 - 6 TG 2264/96 -, a.a.O., Rn 5; VG Frankfurt, Beschluss v. 06.09.2016 - 7 L 2204/16.F -, juris, Rn. 7; VG Kassel, Beschluss v. 19.09.2012 - 3 L 1038/12.KS -, juris, Rn. 8). Das ist nach im Eilverfahren allein möglicher summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage der Fall, denn die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin hat in ihrer Sitzung am 19.12.2017 das Bürgerbegehren zu Unrecht für unzulässig erklärt. Anders als in dem zur Begründung herangezogenen Gutachten ausgeführt, wahrt das Bürgerbegehren die zu beachtenden formellen und materiellen Voraussetzungen. In formeller Hinsicht begegnet das Bürgerbegehren keinen Bedenken. Insbesondere verletzt das Schreiben der Bürgerinitiative zur Vermeidung von Verkehr vom 01.11.2017, mit dem der Antragsgegnerin die gesammelten Unterschriften der Unterstützer übermittelt wurden, nicht die Formvorschrift des § 8b Abs. 3 Satz 1 HGO. Nach dieser Vorschrift ist das Bürgerbegehren schriftlich beim Gemeindevorstand einzureichen. Das Bürgerbegehren ist die Gesamtheit der Unterstützer, die einen gemeinsamen Antrag stellen (Bennemann, a.a.O., Rn. 57), sodass sich das Schriftlichkeitserfordernis auch nur auf die Vorgaben des § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO und die Unterschriften der Unterstützer bezieht. Durch die schriftliche Fixierung wird sichergestellt, dass bei diesen ein einheitlicher Mindestinformationsstand über die zur Entscheidung stehenden Fragen vorhanden ist (Bennemann, a.a.O., Rn. 57). Auch die Gesetzesmaterialien stützen diese Auslegung des § 8b Abs. 3 HGO. Durch das zweite Gesetz zur Änderung verwaltungsgerichtlicher Vorschriften vom 21.03.2005 (GVBl. I S. 218) wurde § 8b Abs. 3 HGO um einen vierten Satz ergänzt. Danach wird die Anwendung vom § 3a HVwVfG, der eine Ersetzung der Schriftform durch eine qualifizierte elektronische Signatur ermöglicht, ausgeschlossen. Der Gesetzgeber führt aus: "Beim Bürgerbegehren soll […] ein elektronisches Verfahren bei der Sammlung der notwendigen Unterschriften ausgeschlossen sein. Es verbleibt daher wie beim Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens […] bei dem Grundsatz, dass die Unterschriften von den Initiatoren privat gesammelt werden und allesamt einheitlich bei dem Gemeindevorstand eingereicht werden müssen" (LT-Drucks. 16/2865, S. 40). Damit macht der Gesetzgeber deutlich, dass sich das Schriftlichkeitserfordernis auf die Sammlung der Unterschriften bezieht. Die Abfassung eines Begleitschreibens mag den höflichen Umgangsformen entsprechen, wird von Gesetzes wegen jedoch nicht gefordert. Deshalb ist es unschädlich, wenn das Schreiben vom 01.11.2017 nicht von beiden Vertrauenspersonen handschriftlich unterschrieben worden ist. Es ist für das Gericht nicht ersichtlich und von der Antragsgegnerin auch nicht vorgetragen, dass ein Mangel in der Schriftform der gesammelten Unterschriften besteht. Auch in materieller Hinsicht kann das Gericht keine Fehler erkennen, die die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens zur Folge hätten. Insbesondere ist das Bürgerbegehren durch die weitere Durchführung des Planaufstellungsverfahrens, namentlich die Ankündigung der frühzeitigen Bürgerbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB und der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 BauGB, nicht gemäß § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO unzulässig geworden. Mit dem nachträglich in das Gesetz eingefügten § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO beabsichtigt der Gesetzgeber, "dass Zwischenentscheidungen und (vor allem) die Entscheidungen des Gemeindeparlaments in der gemeindlichen Bauleitplanung nicht mehr länger mit dem Bürgerbegehren angegriffen und durch einen entsprechenden Bürgerentscheid wieder aufgehoben werden können. Nur die Einleitung des Planungsverfahrens, die Entscheidung darüber, ob ein gemeindlicher Bauleitplan (Flächennutzungsplan oder Bebauungsplan) erlassen, geändert oder aufgehoben werden soll (Aufstellungsbeschluss), soll zukünftig noch bürgerentscheidsfähig sein" (LT- Drucks. 18/4031, S. 29). Grund hierfür ist, dass bereits in dem Verfahren zur Aufstellung von Bauleitplänen eine Bürgerbeteiligung in formalisierter Form vorgesehen ist, die einer Erweiterung durch andere Partizipationsformen nicht zugänglich sein soll (VG Kassel, Urteil vom 28.09.2012 - 3 K 659/12.KS -, juris). Der Gesetzesbegründung ist indes nicht zu entnehmen, dass die weitere Durchführung notwendiger Verfahrensschritte ein einmal zulässiges Bürgerbegehren gegen einen Aufstellungsbeschluss im Nachhinein unzulässig machen würde. § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO soll lediglich verhindern, dass durch ein Bürgerbegehren gegen spätere Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung mittelbar eine Bauleitplanung insgesamt angegriffen wird. Die Antragstellerinnen wenden sich indes zulässigerweise nur gegen den Aufstellungsbeschluss, der im Zeitpunkt der Einreichung des Begehrens die einzig vorliegende Verfahrenshandlung war. Überdies liegt in der Einleitung der Beteiligungen nach §§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 BauGB keine Entscheidung im Rahmen der Bauleitplanung. Eine Entscheidung im Sinne des § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO ist eine hoheitliche Willensbildung des Gemeindeparlaments mit einer materiell gestaltenden Wirkung, die ein Verfahren bzw. einen Verfahrensabschnitt abschließt. Im Bauplanungsrecht ist dies insbesondere der Erlass von Satzungen (etwa Bebauungsplan nach § 10 BauGB, Veränderungssperre nach § 14 BauGB) sowie von Flächennutzungsplänen (§ 5 BauGB). Nicht zu den Entscheidungen i.S.d. § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO zählen die Verfahrensschritte, die vor dem Erlass der Satzung bzw. des Plans - insb. aus Gründen der Bürgerbeteiligung - durchgeführt werden müssen. Das Bürgerbegehren ist hinreichend inhaltlich begründet. Nach § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO zählt u.a. die Begründung zum zwingendem Inhalt des Bürgerbegehrens. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Der Bürger muss wissen, über was er abstimmt. Dabei sind an die Begründung keine zu hohen Anforderungen zu stellen. Da die Begründung regelmäßig auch dazu dient, für das Bürgerbegehren zu werben, kann es in gewissem Umfang hinzunehmen sein, dass Tatsachenmitteilungen und Erläuterungen im Sinne des politischen Anliegens des Bürgerbegehrens "gefärbt" sind. Es ist vorrangig Sache der abstimmungsberechtigten Bürger, sich selbst ein eigenes Urteil darüber zu bilden, ob sie den mit dem vorgelegten Bürgerbegehren vorgetragenen Argumenten folgen wollen oder nicht. Darüber hinaus lassen schon Raumgründe eine ausführliche Erörterung des Für und Wider regelmäßig nicht zu. Die Grenze einer sachlich noch vertretbaren, politisch unter Umständen tendenziösen Darstellung des Anliegens des Bürgerbegehrens ist jedoch dann überschritten, wenn die Begründung in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend ist. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde liegt (OVG NRW, Urteil v. 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, juris, Rn. 34 ff.). Denn maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen (so VG Stuttgart, Urteil v. 17.07.2009 - 7 K 3229/08 -, juris, Rn. 121 m.w.N.). Vorstehendes gilt auch, wenn die Begründung - bzw. bereits die Fragestellung oder beides zusammen - dem Bürger ein unzutreffendes oder unvollständiges Bild vom maßgeblichen Sachverhalt vermittelt (siehe VG Darmstadt, Beschluss v. 11.12.2012 - 3 L 1691/12.DA -, a.a.O., Rn. 24; VG Darmstadt, Beschluss v. 25.04.2013 - 3 L 497/13.DA -, juris, Rn. 32 f.; VG Darmstadt, Beschluss v. 24.01.2018 - 3 L 5117/17.DA -; VG Kassel, Beschluss v. 19.09.2012 - 3 L 1038/12.KS -, a.a.O., Rn. 9; VG Ansbach, Urteil v. 06.07.2006 - AN 4 K 06.00437 -, juris, Rn. 49). Das Bürgerbegehren geht in der Begründung nicht von falschen Tatsachen aus. Das Gericht teilt auch nicht die Auffassung, dass die gegebene Begründung irreführend sei. Die Begründung des Bürgerbegehrens lautet: "Nach Auffassung der Vertrauenspersonen geht von dem Baugebiet unter der beschlossenen Planung so viel Verkehr aus, dass die anliegenden Wohngebiete unzumutbar belastet werden. Überdies leidet die Y-Straße unter dem Bauverkehr nach Meinung der Vertrauenspersonen derart, dass sie bald auf Kosten der Gemeinde bzw. der Nieder-Ramstädter Bürger erneuert werden muss." Bereits dem Wortlaut ist zu entnehmen, dass die Begründung die Meinung der Antragstellerinnen wiedergibt ("Auffassung", "Meinung"), wonach die umliegende Bebauung durch den An- und Abfahrtsverkehr zur Baustelle in Mitleidenschaft gezogen werde und die Y-Straße deshalb bald saniert werden müsse. Das Gericht kann daher nicht erkennen, dass (unzutreffende) tatsächliche Behauptungen aufgestellt würden, die einer Überprüfung zugänglich wären. Bei der Bewertung des An- und Abfahrtsverkehr sowie der damit einhergehenden Belastungen für die Y-Straße handelt es sich umeine Prognose, die aufgrund der ihr immanenten Unsicherheit einem Wahrheitsbeweis nicht zugänglich ist. Dem Vortrag der Antragsgegnerin, wonach der Begründung zu entnehmen sei, dass den Bürgern suggeriert werde, dass der Bauverkehr zur Errichtung des Wohngebietes zwingend über die Y-Straße verlaufen müsse und diese zwingend erneuert werden müsse, folgt das Gericht daher nicht. Dem Begründungstext ist insbesondere nicht zu entnehmen, dass die Antragstellerinnen die Behauptung aufgestellt hätten, dass der Bauverkehr einzig über die Y-Straße verlaufen werde. Der Formulierung ist lediglich zu entnehmen, dass sie mit einer starken Belastung dieser Straße rechnen. Zu der Frage, ob, und wenn ja, wie weit andere Straßen durch den Bauverkehr negativ betroffen werden, trifft die Begründung des Bürgerbegehrens keine Aussage. Dass die Y-Straße auf Kosten der Gemeinde bzw. der Nieder-Ramstädter Bürger saniert werden müsse, sofern sie vom Bauverkehr in Mitleidenschaft gezogen wird, stellt ebenfalls keine unrichtige Tatsachenbehauptung dar, sondern ist eine nahliegende Folgerung, sofern sich die Verkehrsprognose der Antragstellerinnen bewahrheiten sollte. Eine Belastung der Bürger kann unmittelbar durch die Auferlegung von Straßenausbaubeiträgen oder mittelbar durch die Aufwendung von Haushaltsmitteln der Antragsgegnerin erfolgen, die dann nicht mehr für andere Projekte im Interesse der Nieder-Ramstädter Bürger verwendet werden könnten. Sofern eine Gemeinde die Auffassung der Initiatoren eines Bürgerbegehrens nicht teilt, bleibt es ihr zudem unbenommen, durch eigene Informationen dafür zu sorgen, dass eine - aus ihrer Sicht - umfassende und wahrheitsgemäße Information erfolgt (Bennemann, a.a.O., Rn. 93). So kann die Antragsgegnerin namentlich auf ihr am 08.11.2017 beschlossenes Verkehrskonzept, wonach der Vorhabenträger auf eigene Kosten eine Behelfsstraße zur Entlastung zu errichten hat, hinweisen und dafür werben. Auch hinsichtlich des Kostendeckungsvorschlags vermag das Gericht keine Fehler zu entdecken. Dieser lautet: "Weder aus dem Aufstellungbeschluss noch aus seiner Begründung geht ein finanzieller Gewinn für die Gemeinde durch das Baugebiet hervor. Sollten sich aus der Aufhebung des Beschlusses dennoch unerwartet Kosten ergeben, wird vorgeschlagen, diese durch Verkauf oder Teilverkauf der gemeindeeigenen Grundstücke gegenüber der Feuerwehr in Nieder-Ramstadt, Flurstück W bzw. V, zu decken, möglichst unter vorangegangener Umwandlung in Wohnbauland. Ferner könnte die beabsichtigte Sanierung des gemeindeeigenen Gebäudes X-Straße 31 entfallen und dieses Anwesen verkauft werden. Die weiteren gemeindeeigenen Wohngebäude könnten an eine - ggf. gemeinnützige - Wohnungsbaugesellschaft verkauft werden." Der in § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO vorgeschriebene Kostendeckungsvorschlag eines Bürgerbegehrens dient dem Zweck, den Bürgern in finanzieller Hinsicht die Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung deutlich zu machen, damit sie in ihrer Entscheidung auch die Verantwortung für die wirtschaftlichen Auswirkungen auf das Gemeindevermögen übernehmen können. Es sind deshalb nicht nur die unmittelbaren Kosten der vorgeschlagenen Maßnahme, sondern auch zwangsläufige Folgekosten, der Verzicht auf Einnahmen und die Kosten einer erzwungenen Alternativmaßnahme zu berücksichtigen. Es soll vermieden werden, dass ein Bürgerbegehren mit der gemäß § 8b Abs. 7 HGO dreijährigen Verbindlichkeit eines endgültigen Beschlusses der Gemeindevertretung Maßnahmen herbeiführt, deren finanzielle Folgen für die Gemeinde nicht überschaubar und nicht finanzierbar sind. Dabei dürfen allerdings die Anforderungen an den Kostendeckungsvorschlag nicht überspannt werden, sodass überschlägige und geschätzte, aber schlüssige Angaben genügen, weil die Initiatoren eines Bürgerbegehrens regelmäßig nicht über das Fachwissen der Behörde verfügen und weil dieses plebiszitärdemokratische Element andernfalls weitgehend leerliefe. Daraus ergibt sich, dass der erforderliche Inhalt und Umfang eines Kostendeckungsvorschlags von der mit dem Bürgerbegehren konkret beabsichtigten Maßnahme abhängen, also davon, welches eigentliche Ziel das Bürgerbegehren nach Fragestellung und Begründung, insbesondere auch nach dem objektiven Empfängerhorizont der Bürger verfolgt (siehe VG Darmstadt, Beschluss v. 11.12.2012 - 3 L 1691/12.DA -, a.a.O., Rn. 26; Hess. VGH, Beschluss v. 23.11.1995 - 6 TG 3539/95 -, juris, Rn. 10 ff.; Urteil v. 28.10.1999 - 8 UE 3683/97 -, juris, Rn. 50 und Beschluss v. 18.03.2009 - 8 B 528/09 -, juris, Rn. 54). Der Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens legt die finanzielle Auswirkungen bei einem Planungsverzicht dar und zeigt eine Möglichkeit auf, die damit einhergehende Kostenbelastung auszugleichen. Das Gericht kann insofern keinen Begründungsmangel erkennen; auch die Antragsgegnerin selbst hat einen solchen nicht dargetan. Mögliche weitere Mängel in formeller wie materieller Hinsicht sind nicht vorgetragen und für das Gericht auch nicht ersichtlich. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, wobei das Gericht eine Reduzierung des Streitwerts um die Hälfte gemäß Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs wegen der hier begehrten vorläufigen Regelung vorgenommen hat.