1 G 293/01

II. Der Antrag ist zulässig. Das Verwaltungsgericht ist nach § 45 VwGO für das einstweilige Rechtsschutzverfahren zuständig; eine erstinstanzliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts ist nicht gegeben. Nach § 48 Abs. 1 Nr. 8 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht zwar im ersten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten, die Planfeststellungsverfahren für den Bau oder die Änderung von Bundesfernstraßen - diese Materie ist im Bundesfernstraßengesetz geregelt - betreffen. Diese Zuweisung erfasst aber nicht die vorliegende Konstellation eines Verzichts auf jegliches Verfahren im Sinne des Bundesfernstraßengesetzes. Da die Planfeststellung das Kriterium für die Zuweisung nach § 48 Abs. 1 Nr. 8 VwGO ist, wird die Entscheidung der Behörde, wegen geringer Bedeutung von der Planfeststellung abzusehen, nicht von der Norm erfasst (vgl. Redeker/von Oertzen, VwGO, 10. Aufl., § 48 Rdnr. 6). Der Antrag nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch die statthafte Verfahrensart, da der Antragsgegner davon ausgeht, dass es keines Verfahrens und keiner Genehmigungsentscheidung für sein Vorhaben bedarf, und die Klage in der Hauptsache auf ein Unterlassen des bevorstehenden Baubeginns gerichtet wäre. Die Antragstellerin kann nicht darauf verwiesen werden, einen Baustopp durch die zuständige Bauaufsicht zu erreichen, weil diese insoweit in Bezug auf den Antragsgegner keine Kompetenz hat. Denn der Antragsgegner ist - wie im folgenden noch ausgeführt wird - vom formellen Baurecht freigestellt und prüft das materielle Baurecht in eigener Zuständigkeit. Der Antrag zielt des Weiteren nicht auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, sondern ist Mittel, die Schaffung vollendeter Tatsachen zu verhindern. Der Antrag ist auch begründet. Eine einstweilige Anordnung kann gem. § 123 Abs. 1 S. 1 VwGO zur Sicherung eines Individualanspruchs in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen werden, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO sind der Anspruch, dessen Erhaltung durch die einstweilige Anordnung gesichert werden soll (Anordnungsanspruch), und der Grund für die vorläufige Eilmaßnahme (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen. Die Antragstellerin hat zunächst einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Die Dringlichkeit der mit dem Antrag begehrten Entscheidung ergibt sich daraus, dass der Antragsgegner bereits mit der Durchführung des Bauvorhabens durch die Errich-tung eines Bauzaunes begonnen hat. Zudem ist nach der inzwischen erfolgten öffentlichen Ausschreibung des Bauvorhabens die erste Bauphase für Juni 2001 bis Juli 2001 vorgesehen. Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Der Beginn des Bauvorhabens durch den Antragsgegner unter Berufung auf § 17 Abs. 2 FStrG und das Absehen von jeglichem Verfahren nach diesem Gesetz beeinträchtigen das Recht der Antragstellerin auf Berücksichtigung ihrer Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG). Nach dem Vortrag des Antragsgegners unterfällt das streitige Vorhaben dem Bundesfernstraßengesetz. Er führt aus, dass das Land Hessen hier im Rahmen der Auftragsverwaltung für die Bundesstraßenverwaltung tätig werde, da es sich um die Erweiterung (Winterstützpunkt) eines Bundesgehöftes (Straßenmeisterei Kirchhain) handelt. Zwar kann die Landesstraßenbauverwaltung sowohl im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung als auch für die Straßenverwaltung des Landes tätig werden und es können derartige Nebenanlagen wie das hier streitgegenständliche Salzlager an den Bundesfernstraßen teilweise gleichzeitig den Zwecken mehrerer Straßengruppen dienen. Derartige zugleich für den Bund wie für die ländereigene Verwaltung genutzte Nebenanlagen sind aber nur dann rechtlicher Bestandteil der Bundesfernstraßen, wenn sie überwiegend der Erfüllung von Aufgaben der Bundesfernstraßenverwaltung dienen und überdies den Bundesfernstraßen zugeordnet sind mit der Folge, dass auch die Kosten der Errichtung, Ausstattung und baulichen Unterhaltung vom Bund getragen werden (vgl. Marschall/Schroeter/Kastner, FStrG, § 1 Rdnr. 56). Indem der Antragsgegner die Geltung des Bundesfernstraßengesetzes für sich reklamiert, bringt er zugleich zum Ausdruck, dass das vorliegende Vorhaben überwiegend der Erfüllung von Aufgaben der Bundesfernstraßenverwaltung dient. Es bedarf deshalb keiner weiteren Ausführungen dazu, dass der Antragsgegner anderenfalls auch nicht ohne jegliches Verfahren mit dem Bau des streitgegenständlichen Vorhabens beginnen dürfte, da das Landesrecht diese Möglichkeit nicht vorsieht. Bei dem geplanten Salzlager handelt es sich demnach um eine Nebenanlage i.S.v. § 1 Abs. 4 Nr. 4 FStrG, die Bestandteil der Bundesfernstraße ist. Für eine solche Nebenanlage bestimmt § 4 Satz 2 FStrG, dass es behördlicher Genehmigungen, Erlaubnisse und Ausnahmen durch andere als die Straßenbaubehörden nicht bedarf. Diese vollständige Freistellung vom formellen Bauordnungsrecht bedeutet, dass weder ein Baugenehmigungsverfahren nach den §§ 66 ff. HBO noch ein Zustimmungsverfahren nach § 75 HBO erforderlich ist. § 4 Satz 2 FStrG gilt auch dann, wenn die Straßenbauverwaltung nicht durch eigene Behörden Baumaßnahmen durchführen lässt, sondern sich - wie vorliegend - dazu der Hilfe der Staatsbauämter bedient (vgl. Marschall/Schroeter/Kastner, FStrG, § 4 Rdnr. 18). Stattdessen ist nach § 17 FStrG ein eigenes straßenrechtliches Genehmigungsverfahren durchzuführen. Dies ist entweder das Planfeststellungsverfahren nach § 17 Abs. 1 FStrG oder das Plangenehmigungsverfahren nach § 17 Abs. 1 a FStrG. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners liegen die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 FStrG für ein Entfallen dieser Verfahren nicht vor. Bei dieser Vorschrift handelt es sich um eine gesetzliche Verankerung der Baufreiheit, die auch § 37 BauGB als lex specialis vorgeht. Nach § 17 Abs. 2 FStrG entfallen Planfeststellung und Plangenehmigung, d.h. es ist kein Genehmigungsverfahren erforderlich, in Fällen von unwesentlicher Bedeutung. Regelbeispiel dafür ist nach § 17 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 FStrG u.a., wenn andere öffentliche Belange nicht berührt sind. Unwesentliche Änderungen und Erweiterungen bleiben von vornherein zulassungsfrei im Unterschied zu dem früher erforderlichen förmlichen Planfeststellungsverzicht, der seinerseits als Genehmigungsentscheidung angesehen wurde (vgl. Marschall/Schroeter/Kastner, FStrG, § 17 Rdnr. 200). Vorliegend sind andere öffentliche Belange i.S.v. § 17 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 FStrG berührt. Mit der Formulierung "berührt" wird die unterste Stufe einer Interessenkollision zum Ausdruck gebracht. Für dieses Berührtsein reicht deshalb aus, dass sich mit einem betroffenen Träger öffentlicher Belange kein Benehmen herstellen lässt. § 17 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 FStrG lässt es bereits genügen, dass Rechte anderer "beeinflusst" werden. Auf eine Beeinträchtigung kommt es danach nicht an (vgl. Marschall/Schroeter/Kastner, FStrG, § 17 Rdnr. 201). Es geht in § 17 Abs. 2 FStrG nicht um die Überwindung anderer öffentlicher Belange, sondern um ihre Einführung in ein Verfahren, in dem sie in einem Abwägungsprozess zu berücksichtigen sind. Eine "Beeinflussung" eines Rechts der Antragstellerin ist hier gegeben. Das beeinflusste und im Wege der einstweiligen Anordnung zu sichernde Recht ist die aus Art. 28 Abs. 2 GG abgeleitete Planungshoheit der Antragstellerin. Diese hat sich zunächst verwirklicht in dem Bebauungsplan "...", der für den Bereich, in dem das Vorhaben realisiert werden soll, ein Gewerbe- und Industriegebiet festgesetzt hatte. Mit diesem Bebauungsplan gerät das Vorhaben des Antragsgegners aber nicht in Konflikt, sondern hält sich im Rahmen von dessen Vorgaben. Die grundgesetzlich verbriefte Planungshoheit schützt aber auch das Recht der Gemeinde, eine bisherige Planung durch eine neue zu ersetzen. Die beabsichtigte Planung muss, um im Hinblick auf das Kriterium des Berührtseins anderer öffentlicher Belange i.S.v. § 17 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 FStrG relevant zu sein, hinreichend konkret und genügend ver-festigt sein. Dies ist hier der Fall. Denn die Antragstellerin hat im Juni 2000 in einem Abweichungsverfahren vom Regionalen Raumordnungsplan erreicht, dass das Regierungspräsidium G. unter dem 14.06.2000 die Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan Mittelhessen zwecks Ausweisung eines Sondergebietes für die Ansiedlung eines SB-Warenhauses inklusive Getränkemarkt und Shop-Zone mit einer Verkaufsfläche von insgesamt 3300 m2 und einem Bau- und Heimwerkermarkt inklusive Gartencenter mit einer Verkaufsfläche von insgesamt 7000 m2 gestattet hat (§ 9 HLPG). Die Stadtverordnetenversammlung der Antragstellerin hat in ihrer Sitzung am 15.12.2000 daraufhin die Änderung des Bebauungsplans "..." beschlossen. Planziel dieser Änderung ist die Umwidmung von Teilen des rechtskräftig ausgewiesenen Gewerbe- und Industriegebietes in ein Sondergebiet "großflächiger Einzelhandel" i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO für ein geplantes SB-Warenhaus. Dieser Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre sind zeitlich nach dem angezeigten Baubeginn für das Salzlager erfolgt. Gleichwohl ist die Planungshoheit tangiert, da die geänderten Planvorstellungen der Antragstellerin mit der Durchführung des Abweichungsverfahrens vom Regionalen Raumordnungsplan hinreichend konkret und verfestigt waren. Indem die Antragstellerin gegen das Vorhaben einwendet, das geplante Salzlager liege innerhalb der künftigen Sonderbaufläche und stehe daher der beabsichtigten Entwicklung eines Sondergebietes in erheblichem Umfang entgegen, ist ein Fall von unwesentlicher Bedeutung i.S.v. § 17 Abs. 2 FStrG als Voraussetzung für das Entfallen jeglichen Genehmigungsverfahrens nicht mehr gegeben. Dabei weist das Gericht zur Vermeidung von Missverständnissen ausdrücklich darauf hin, dass hier nicht zu entscheiden steht, ob dieses Interesse der Antragstellerin an einer zusammenhängenden Sondergebietsfläche sich im Ergebnis gegen das Interesse des Antragsgegners an der Errichtung der Winterdienstbaustelle durchsetzen muss. Dem Anordnungsanspruch der Antragstellerin kann auch nicht entgegengehalten werden, ihr Vorgehen verstoße gegen Treu und Glauben, da sie selbst mit dafür gesorgt habe, dass der Antragsgegner das Vorhaben auf dem streitgegenständlichen Grundstück zu planen begonnen habe. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die aus der Sicht der Antragstellerin gegen den jetzigen Vorhabensstandort sprechenden Gründe erst später entstanden sind. Des Weiteren ist die Frage, ob es der Antragstellerin unter dem Gesichtspunkt des "venire contra faktum proprium" verwehrt sein kann, eine nochmalige Standortverlegung zu verlangen, nicht von Bedeutung für die Entbehrlichkeit jeglichen Verfahrens, sondern ggf. für die Erheblichkeit der von ihr geltend gemachten Belange. Auch der Hinweis auf § 16 Abs. 3 Satz 2 FStrG, wonach der Vorrang der Bundesplanung gilt, geht für die Frage der Entbehrlichkeit jeglichen Verfahrens fehl. Sofern dieser Grundsatz auf das vorliegende Vorhaben Anwendung finden kann, kommt er innerhalb der Zulassungsentscheidung zum tragen, kann aber nicht von vornherein das Entfallen jeglichen Verfahrens nach § 17 Abs. 2 FStrG begründen. Schließlich vermag die seitens des Antragsgegners vorgetragene Auffassung nicht zu überzeugen, dass nach dem Bundesfernstraßengesetz das Baurecht für Bundesstraßen durch einen Bebauungsplan ersetzt werden könne, und dass dann nicht nachzuvollziehen sei, warum die planausführende Behörde ein Planfeststellungsverfahren durchführen solle, wenn doch die Festsetzungen des Bebauungsplans eingehalten würden. Das hier streitgegenständliche Vorhaben ist nach dem Bebauungsplan "..." an der vorgesehenen Stelle zulässig, es wird aber nicht, was Voraussetzung für eine "Zulassung durch Bebauungsplan" wäre, durch diesen Bebauungsplan ausdrücklich festgesetzt. Zusammenfassend ergibt sich, dass mit der hinreichend konkretisierten Planungsabsicht der Antragstellerin und mithin mit der gemeindlichen Planungshoheit ein anderer öffentlicher Belang i.S.v. § 17 Abs. 2 FStrG berührt ist und deshalb ein Anordnungsanspruch auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zum vorläufigen Stopp des Baubeginns ohne jegliches Verfahren i.S.v. § 17 FStrG gegeben und glaubhaft gemacht ist. Die Kosten des Verfahrens hat gem. § 154 Abs. 1 VwGO der Antragsgegner zu tragen, da er unterlegen ist. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 GKG. I. Im Rahmen der Modernisierung der Hessischen Straßenbauverwaltung beabsichtigte der Antragsgegner, auf einem landeseigenen Grundstück, das an ein Autohaus überlassen war, einen neuen Winterstützpunkt zu errichten. Nach Intervention u.a. auch durch die Antragstellerin gab der Antragsgegner diesen ursprünglichen Standort auf und akzeptierte im Wege des Tausches eine Ersatzfläche im Bereich des Bebauungsplans"..." der Antragstellerin. Im Zuge der Verhandlungen zwischen Antragstellerin und Antragsgegner wegen der Erschließung des Grundstückes trat die Antragstellerin an den Antragsgegner mit dem Ansinnen heran, den Standort des Bauvorhabens erneut zu verlegen. Hintergrund hierfür war die Absicht der Antragstellerin, in dem Bereich dieser Ersatzfläche einen SB-Markt anzusiedeln. Die weiteren Versuche der Antragstellerin, den Antragsgegner zur Aufgabe des Vorhabens an der vorgesehenen Stelle zu bewegen, blieben in der Folgezeit erfolglos. Am 02.10.2000 erfolgte durch das beauftragte Staatsbauamt eine Mitteilung über das Bauvorhaben an die Untere Bauaufsichtsbehörde des Landkreises M.-B.. Am 08.11.2000 wurde dorthin der Baubeginn angezeigt und mitgeteilt, dass kein Zustimmungsverfahren eingeleitet werde. Bereits zuvor hatte die Antragstellerin in einem von ihr betriebenen Verfahren zur Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan Mittelhessen, in dem auch das Hessische Landesamt für Straßen- und Verkehrswesen beteiligt war, mit Entscheidung vom 14.06.2000 eine Zulassung der Abweichung erreicht. Mit Antrag vom 09.11.2000 begehrte die Antragstellerin bei der Unteren Bauaufsichtsbehörde des Landkreises M.-B. die Zurückstellung des Baugesuches nach § 15 BauGB. Dem kam die Untere Bauaufsichtsbehörde mit Schreiben vom 10.11.2000 an das Staatsbauamt M. insoweit nach, als mitgeteilt wurde, dass die Voraussetzungen zum Erlass einer Veränderungssperre gegeben seien und das Vorhaben im Falle der Einreichung eines Baugenehmigungs- oder Zustimmungsantrags abgelehnt werden müsse. Am 15.12.2000 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragstellerin die Änderung des Bebauungsplans "..." für Teilbereiche. Die Änderung betrifft die Umwidmung von Teilen des Gewerbe- und Industriegebietes in ein Sondergebiet "großflächiger Einzelhandel" i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO für ein geplantes SB-Warenhaus. In der gleichen Sitzung beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragstellerin im Hinblick auf die Sicherung ihrer Planungsabsichten eine Satzung über die Veränderungssperre. Der Änderungsbeschluss wurde am 17.01.2001, die Satzung über die Veränderungssperre am 24.01.2001 bekannt gemacht. Sowohl der Änderungsbeschluss als auch der Geltungsbereich der Satzung über die Veränderungssperre betreffen auch die Grundstücke, auf denen der Antragsgegner sein Vorhaben zu errichten beabsichtigt. Nachdem in der Folgezeit schriftliche und mündliche Verhandlungen zwischen der Antragstellerin und dem Antragsgegner nicht zu einer Übereinkunft über eine neuerliche Verlegung des Vorhabens führten, teilte das Hessische Landesamt für Straßen- und Verkehrswesen der Antragstellerin unter dem 26.01.2001 mit, dass aufgrund der unzureichenden Vorschläge der Antragstellerin ein Anhalten der Baumaßnahme nicht in Erwägung gezogen werde. Mit bei Gericht am 07.02.2001 eingegangenem Schriftsatz hat die Antragstellerin um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie trägt vor, das Bauvorhaben des Antragsgegners sei in formeller und materieller Hinsicht unzulässig. Mit der Durchführung des Vorhabens sei begonnen worden, ohne dass ein Planfeststellungsverfahren, ein Planfeststellungsverzichtsverfahren oder ein sonstiges Genehmigungs-, Zustimmungs- oder Anzeigeverfahren nach baurechtlichen Vorschriften durchgeführt worden sei. Bei dem geplanten Salzlager handele es sich um eine Nebenanlage i.S.v. § 1 Abs. 4 Nr. 4 FStrG, die Bestandteil der Bundesfernstraße sei und die der vorgeschriebenen Planfeststellung bzw. einer Plangenehmigung unterliege. Materiell-rechtlich widerspreche das Bauvorhaben sowohl dem geltenden Planungsrecht als auch den Planungsabsichten der Antragstellerin. Der Anordnungsgrund liege vor, da der Antragsgegner unmissverständlich erklärt habe, dass ein Anhalten der Baumaßnahme nicht in Erwägung gezogen werde und da bereits mit der Ausführung begonnen worden sei. Der Anordnungsanspruch liege vor, da die Durchführung der Baumaßnahme einen Eingriff in das Planungsrecht und die Planungshoheit der Antragstellerin darstelle, solange das von ihr für notwendig gehaltene Planfeststellungsverfahren nach § 17 FStrG nicht durchgeführt worden sei. Nur so könnten die berechtigten Interessen der Antragstellerin gewahrt werden. Die Antragstellerin beantragt, dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, auf den Grundstücken Flur ..., Flurstücke ..., ... und ... in der Gemarkung ..., ..., eine "Winterdienstbaustelle", bestehend aus I. Salzlagerhalle in Holzkonstruktion mit einem Anbau für das Bedienungspersonal. II. Feuchtsalzsilo. III. Außenanlagen mit Pflasterungen, Stellplätze Regenwasserzisterne, Grundstückseinzäunung errichten. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzuweisen. Er führt zur Begründung aus, es sei nicht zutreffend, dass ein Planfeststellungsverfahren habe durchgeführt werden müssen. Nach § 4 FStrG sei der Antragsgegner in bauordnungsrechtlicher Sicht für sein Bauwerk allein verantwortlich. Weiterer Genehmigungen bedürfe er nicht. Eines Planfeststellungsverfahrens habe es nicht bedurft, da zum Zeitpunkt der Bauanzeige die Planungshoheit der Antragstellerin nicht verletzt worden sei und insbesondere zu diesem Zeitpunkt weder die Veränderungssperre noch das Verfahren nach § 15 BauGB beantragt bzw. genehmigt gewesen sei. Zum Zeitpunkt der Bauanzeige habe das Vorhaben den Festlegungen des gültigen vorgenannten Bebauungsplans der Antragstellerin entsprochen. Deshalb scheide eine Verletzung der Planungshoheit der Antragstellerin aus. Die Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 FStrG, wonach sowohl Planfeststellung als auch Plangenehmigung entfielen, lägen vor, da durch die Einhaltung der Vorgaben des Bebauungsplans offensichtlich Belange der Antragstellerin nicht berührt gewesen seien, erforderliche behördliche Entscheidungen entbehrlich seien und eine Beeinträchtigung der Rechte anderer nicht ersichtlich sei. Im übrigen sei der Bundesplanung ohnehin Vorrang einzuräumen gewesen. Außerdem sei nach dem Bundesfernstraßengesetz vorgesehen, dass ein Bebauungsplan den straßenbaurechtlichen Planfeststellungsbeschluss bzw. die Plangenehmigung ersetzen könne. Dann sei aber nicht nachvollziehbar, warum ein Planfeststellungsverfahren durchgeführt werden sollte, wenn doch die Festsetzungen des von der Antragstellerin erlassenen Bebauungsplans eingehalten würden. Das Einvernehmen der Antragstellerin habe nur dann hergestellt werden müssen, wenn das Vorhaben abweichend von den Festsetzungen des Bebauungsplans habe realisiert werden sollen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Behördenakten (1 Ordner und 1 Hefter) Bezug genommen.