1 Bs 98/12

Leitsatz: 1. Das Gericht prüft unter Beachtung des Organisationsrechts des Dienstherrn nach, ob dienstliche Interessen dem Hinausschieben des Ruhestands entgegenstehen.(Rn.9) 2. Das Interesse an einer ausgeglichenen Altersstruktur und ausreichenden Beförderungsmöglichkeiten haben nur das für dienstliche Interessen erforderliche erhebliche Gewicht, wenn z.B. einer besonders ungünstigen Altersstruktur oder einer besonders angespannten Beförderungssituation entgegengewirkt werden soll. Die Ermessensentscheidung über die Dienstzeitverlängerung hat die für und gegen sie sprechenden Gesichtspunkte abzuwägen.(Rn.10) Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 5. April 2012 geändert. Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, den Eintritt der Antragstellerin in den Ruhestand bis zu einem Monat nach Zustellung einer Entscheidung über ihren Widerspruch vom 7. Dezember 2011 hinauszuschieben, längstens jedoch bis zum 30. Juni 2014. Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen. Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen die Beteiligten je zur Hälfte. Der Streitwert wird für das gesamte Verfahren auf 41.629,38 Euro festgesetzt. I. Die Antragstellerin, eine Oberstaatsanwältin, begehrt im Wege vorläufigen Rechtsschutzes, ihren mit Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze zum 30. Juni 2012 eintretenden Ruhestand bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über ihren Widerspruch vom 7. Dezember 2011 hinauszuschieben. Die am ... geborene Antragstellerin ist im März 1987 im Alter von fast 40 Jahren zur Richterin auf Probe ernannt worden. Seit 2002 bekleidet sie das Amt einer Oberstaatsanwältin mit Zulage. Sie leitet eine der Hauptabteilungen der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Hamburg. Ihre Anträge auf Hinausschieben des Ruhestandes lehnte die Antragsgegnerin mit der Begründung ab, der Dienstzeitverlängerung stünden dienstliche Interessen entgegen. Aufgrund der geringen Zahl der verfügbaren Stellen und der Altersstruktur in der Staatsanwaltschaft seien die Möglichkeiten, mit der Beförderung leistungsstarker Beamtinnen und Beamter Leistungsanreize zu setzen, äußerst gering. Die angespannte Situation der Personalentwicklung erlaube auch nicht das Hinausschieben des Ruhestandes der Antragstellerin um ein Jahr. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, mit ihrem Interesse an baldigen Beförderungsmöglichkeiten habe die Antragsgegnerin nachvollziehbare personalwirtschaftliche Gründe dargelegt, die der Dienstzeitverlängerung entgegenstünden. II. Die zulässige Beschwerde hat nur zum Teil Erfolg. 1. Das Beschwerdegericht hat keine Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin durch die Behörde für Justiz und Gleichstellung nicht ordnungsgemäß vertreten ist; diese hat das Widerspruchsverfahren offenbar noch nicht an das Personalamt abgegeben (Bl. 54 d.A.). Nach § 35 Abs. 4 HmbBG ist für das Hinausschieben des Ruhestandes „der Senat“ zuständig; jedoch können nach der Anordnung über Entscheidungen des Senats in Personalangelegenheiten vom 22. Dezember 2009 (Amtl. Anz. S. 2533) die Senatorin und der Staatsrat der Behörde für Justiz und Gleichstellung den Ruhestand der Antragstellerin im Wege eines Senatsbeschlusses im Verfügungswege hinausschieben. 2. Die Antragstellerin hat die Feststellungen des Verwaltungsgerichts durch ihr Vorbringen erschüttert, das Verwaltungsgericht habe bei der Auslegung des Begriffs der „dienstlichen Interessen“ die gesetzgeberischen Ziele nicht ausreichend beachtet und überdies das Vorliegen einer besonderen Stellensituation zu Unrecht ohne weitere Prüfung bejaht (§ 146 Abs. 4 VwGO). Nach eigenständiger Prüfung der Sach- und Rechtslage durch das Beschwerdegericht ist die begehrte einstweilige Anordnung in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang zu erlassen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes geboten, da nach dem Eintritt in den gesetzlichen Ruhestand ein Hinausschieben desselben in der Regel nicht mehr in Betracht kommt (OVG Hamburg, Beschl. v. 26.11.2011, 1 Bs 104/11; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 21.12.2011, 2 B 94/11, juris Rn. 14). Die Antragstellerin kann, soweit im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ersichtlich, beanspruchen, dass die Antragsgegnerin ermessensfehlerfrei nach § 35 Abs. 4 Nr. 2 HmbBG über ihren Antrag entscheidet, den Eintritt ihres Ruhestandes hinauszuschieben. Nach dieser Vorschrift kann auf Antrag des Beamten sein Eintritt in den Ruhestand um bis zu drei Jahre hinausgeschoben werden, wenn dienstliche Interessen nicht entgegenstehen. a. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Hinausschieben des Ruhestandes dürften erfüllt sein. Der erforderliche Antrag liegt vor. Die Antragstellerin hat das Hinausschieben ihres Ruhestandes um zwei Jahre, hilfsweise um ein Jahr, beantragt. Hierfür spricht schon die Formulierung ihrer Antragsmodifizierung vom 9. Juni 2011. Zudem hat die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 7. März 2012 bestätigt, dass eine Haupt- und Hilfsantragstellung gemeint gewesen sei (Bl. 96 d. A.). Auch die Antragsgegnerin hat das Begehren der Antragstellerin in diesem Sinne verstanden (vgl. Ablehnungsbescheid vom 30. November 2011). Dem Begehren der Antragstellerin, ihren Ruhestand um zwei Jahre hinauszuschieben, dürften keine dienstlichen Interessen entgegenstehen. Der Begriff der „dienstlichen Interessen“ umschreibt ebenso wie der der "dienstlichen Bedürfnisse" oder „dienstlichen Belange“ eine gesetzliche Voraussetzung für die Ermessensentscheidung. Über sie entscheidet der Dienstherr ohne Beurteilungsspielraum. Seine Entscheidung ist vom Gericht vollen Umfangs nachzuprüfen. Allerdings hat es dabei zu respektieren, dass die dienstlichen Belange vom Dienstherrn in Ausübung des ihm zustehenden Organisationsrechts maßgebend durch verwaltungspolitische Entscheidungen geprägt werden, die nur beschränkter gerichtlicher Überprüfung unterliegen. Es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn, zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Priorität zu bestimmen und ihre Erfüllung durch Bereitstellung personeller und sachlicher Mittel zu sichern. Der in verschiedenen Gesetzen verwendete unbestimmte Rechtsbegriff der "öffentlichen Interessen" hat keinen allgemeingültigen Inhalt. Er erfüllt in den einzelnen Gesetzen nach der ihnen jeweils zugrunde liegenden Interessenlage eine unterschiedliche Funktion. Sein materieller Sinngehalt und seine besondere Bedeutung ergeben sich erst aus der Zweckbestimmung und Zielsetzung der jeweiligen gesetzlichen Regelung sowie aus dem systematischen Zusammenhang, in den der Begriff hineingestellt ist (vgl. insgesamt BVerwG, Urt. v. 29.4.2004, DVBl 2004, 1375; Urt. v. 30.3.2006, DVBl 2006, 1191; vgl. auch OVG Bremen, Beschl. v. 30.12.2010, 2 B 241/10, juris; OVG Schleswig, Beschl. v. 23.8.2010, 3 MB 18/10, juris). Das mit der Ablehnung der Dienstzeitverlängerung der Antragstellerin verfolgte Ziel der Antragsgegnerin, die Motivation der Staatsanwälte der Besoldungsgruppe R1 dadurch zu erhalten und zu stärken, dass ihnen Beförderungsmöglichkeiten möglichst zeitnah eröffnet werden, dürfte allein nicht ausreichen, um ein entgegenstehendes dienstliches Interesse im Sinne von § 35 Abs. 4 Nr. 2 HmbBG anzunehmen. Zwar sind die Förderung einer günstigen Altersstruktur und der Erhalt der Beförderungschancen jüngerer Beamter legitime personalwirtschaftliche Belange, die die Verwaltung regelmäßig verfolgen darf. Jedoch begründet der bloße Hinweis auf diese Zielsetzungen noch kein der Verlängerung der aktiven Dienstzeit entgegenstehendes dienstliches Interesse. Denn der Gesetzgeber hat bedacht und hingenommen, dass die Verlängerung der Lebensarbeitszeit nach § 35 Abs. 4 Nr. 2 HmbBG gerade zu einem längeren Verbleib von älteren Beamten führen und damit Auswirkungen auf die Altersstruktur einer Behörde haben kann und sich Nachbesetzungen bzw. Beförderungen dadurch verzögern können (vgl. auch Schütz/Maiwald, BeamtR, Stand 2011, zu § 32 LBG NRW). Er wollte mit der Möglichkeit des Hinausschiebens des Ruhestandes Veränderungen der allgemeinen Arbeits- und Lebensbedingungen Rechnung tragen und persönliche Interessen der betroffenen Beamten in den Vordergrund stellen (vgl. Begründung zur Neufassung von § 35 HmbBG durch den Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des hamburgischen Beamtenrechts, Bü-Drs. 19/3757 S. 64). Diesem gesetzgeberischen Ziel würde es widersprechen, wenn bereits jede vom Dienstherrn verfolgte personalplanerische Zielsetzung dem Hinausschieben des Ruhestandes entgegengehalten werden könnte. Denn dann bestünde die Gefahr, dass die gesetzlich eingeräumte Möglichkeit des Hinausschiebens des Ruhestandes faktisch weitgehend leerliefe. Ein dienstliches Interesse im Sinne von § 35 Abs. 4 Nr. 2 HmbBG muss zwar nicht das Gewicht zwingender dienstlicher Interessen erreichen, wie der Blick auf die noch nicht geltende Regelung des § 35 Abs. 5 HmbBG zeigt. Von erheblichem Gewicht müssen aber auch die „einfachen“ entgegenstehenden dienstlichen Interessen sein. Das Interesse an einer ausgeglichenen Altersstruktur und ausreichender Beförderungsmöglichkeiten erreicht nur dann das Gewicht eines dienstliches Interesses, wenn konkrete gewichtige Gründe gegen die Dienstzeitverlängerung sprechen. Dies kann in Fällen anzunehmen sein, in denen mit dem Versagen der Dienstzeitverlängerung einer besonders ungünstigen Altersstruktur oder einer besonders angespannten Beförderungssituation entgegengewirkt werden soll (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 3.4.2012, 2 K 15/12, juris Rn. 42). Nur in derartigen Fällen ist ein Antrag auf Dienstzeitverlängerung schon aus Rechtsgründen abzulehnen, ohne dass dem Dienstherrn die Möglichkeit offen stünde, dem Antrag zu entsprechen. In allen übrigen Fällen entscheidet der Dienstherr über das Hinausschieben des Ruhestandes nach pflichtgemäßem Ermessen unter Berücksichtigung und Abwägung dienstlicher Belange sowie der persönlichen Interessen des Beamten. Gemessen an diesen Grundsätzen dürfte dem Begehren der Antragstellerin kein dienstliches Interesse im Sinne von § 35 Abs. 4 Nr. 2 HmbBG entgegenstehen. Die Auswertung der von der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren eingereichten Übersichten (Bl. 193 ff. d.A.) ergibt nicht, dass die Antragsgegnerin wegen der Altersstruktur und der Beförderungssituation in der Staatsanwaltschaft die Dienstzeit der Antragstellerin aus Gründen des dienstlichen Interesses nicht verlängern darf. Die Altersstruktur in der Staatsanwaltschaft Hamburg erscheint ausgewogen. Eine besonders angespannte Beförderungssituation ist derzeit nicht erkennbar. In den letzten 5 Jahren konnten 3 der insgesamt 7 R2+Z-Stellen und 11 der insgesamt 30 R2-Stellen neu besetzt werden. Zwei Inhaber von R2+Z-Stellen erreichen 2012 und jeweils einer in 2013 und 2018 die gesetzliche Altersgrenze. Zudem erreichen in den nächsten 5 Jahren 6 Amtsinhaber von R2-Stellen die gesetzliche Altersgrenze (2012: 1; 2014: 3; 2016: 2). Angesichts der Zahl der in den vergangenen Jahren besetzten Stellen ist davon auszugehen, dass insbesondere auch für die älteren erprobten Staatsanwälte bereits mehrfach Beförderungsmöglichkeiten zur Verfügung standen und sie sich entweder nicht beworben haben oder aber ihnen andere, leistungsstärkere Bewerber vorgezogen wurden. Selbst bei Verlängerung der Dienstzeit der Antragstellerin um 2 Jahre wird für keinen der derzeit ca. 20 erprobten Staatsanwälte, von denen die ältesten Beiden (Jahrgang 1955) erst nach 2020 die gesetzliche Altersgrenze erreichen, die Möglichkeit einer Beförderung ausgeschlossen. Die Dienstzeitverlängerung der Antragstellerin würde die Zahl der Beförderungsmöglichkeiten nicht verringern, sondern die Möglichkeit einer Beförderung zum Oberstaatsanwalt mit Zulage sowie ggf. einer Nachfolgebeförderung zum Oberstaatsanwalt nur um 2 Jahre bis Mitte 2014 hinausschieben. Auch wenn die hohe Zahl erprobter, aber nicht beförderter Staatsanwälte möglicherweise zu Problemen führen könnte, ist nicht ersichtlich, dass diese Probleme bereits das erforderliche Gewicht eines entgegenstehenden dienstlichen Interesses erreichen. b. Die Antragsgegnerin hat das ihr zustehende Ermessen nicht ausgeübt. Es kann dahinstehen, ob die Ablehnung vom 30. November 2011 schon deshalb rechtswidrig ist, weil dem Amtsleiter der Behörde für Justiz und Gleichstellung die Zuständigkeit für die Entscheidung über den Antrag fehlt. Zuständig für das Hinausschieben des Ruhestandes nach § 35 Abs. 4 HmbBG ist „der Senat“, der nach Ziffer I Nr. 4 der Anordnung über Entscheidungen des Senats in Personalangelegenheiten vom 22. Dezember 2009 (a.a.O.) seine Kompetenz auf die Senatoren und Staatsräte der Fachbehörden, hier der Behörde für Justiz und Gleichstellung, übertragen hat. Da es sich um eine Ermessensentscheidung handelt, spricht manches dafür, dass nicht nur das Hinausschieben selbst, sondern auch die Ablehnung eines darauf gerichteten Antrags durch Senatsbeschluss im Verfügungswege erfolgen muss. Der Ablehnungsbescheid vom 30. November 2011 ist jedenfalls deswegen rechtswidrig, weil der Antrag ohne eine Ausübung von Ermessen abgelehnt worden ist. Gemäß § 35 Abs. 4 Nr. 2 HmbBG muss bei fehlenden entgegenstehenden dienstlichen Interessen nicht zwangsläufig einem Antrag auf Hinausschieben der Altersgrenze entsprochen werden. Die Vorschrift des § 35 Abs. 5 HmbBG, wonach ein Hinausschieben um ein Jahr (Nr. 1) bzw. bei Beurlaubungen und Teilzeitbeschäftigungen ggf. sogar um drei Jahre (Nr. 2) zu veranlassen ist, wenn nicht zwingende dienstliche Interessen entgegenstehen, tritt erst zum 1. Januar 2015 in Kraft; sie findet daher vorliegend keine Anwendung. Vielmehr hat die Antragsgegnerin gemäß § 35 Abs. 4 Nr. 2 HmbBG nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, ob sie dem Antrag ganz oder teilweise stattgeben oder aber ihn ablehnen will. Dieses Ermessen hat die Antragsgegnerin nicht ausgeübt. Der Antragstellerin steht ein Recht auf fehlerfreie Ausübung dieses Ermessens zu, nicht aber ist ersichtlich, dass die Antragsgegnerin ihr Ermessen nur zu Gunsten der Antragstellerin ausüben darf. Andererseits liegt aber auch keine Ermessensreduzierung zu Lasten der Antragstellerin vor. Die Antragsgegnerin kann ihre personalplanerischen Vorstellungen in die Prüfung der Zweckmäßigkeit der Dienstzeitverlängerung einfließen lassen. Auch wenn ihre personalplanerischen Vorstellungen noch nicht das Gewicht eines der Verlängerung entgegenstehenden dienstlichen Interesses erreichen, darf die Antragsgegnerin derartige Zweckmäßigkeitsaspekte berücksichtigen (vgl. VG Hannover, Urt. v. 28.1.2011, 13 A 3476/10,juris). Auf der anderen Seite hat sie in ihre Abwägung auch die für ein Hinausschieben des Ruhestands sprechenden Gesichtspunkte einzustellen. So wird sie zu bedenken haben, dass der Generalstaatsanwalt und der Leiter der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Hamburg die Dienstzeitverlängerung um ein Jahr befürworten und die Antragstellerin als eine „engagierte und leistungsfähige Hauptabteilungsleiterin“ bezeichnen. Diese Einschätzung wird durch die raschen Beförderungen der Antragstellerin nach ihrem Eintritt in den Staatsdienst und ihre dienstlichen Beurteilungen gestützt. Auch mag für den Verbleib der Antragstellerin sprechen, dass ansonsten Frauen in den Führungspositionen der Staatsanwaltschaft ggf. nicht mehr nennenswert repräsentiert wären. Vor allem wird die Antragsgegnerin untersuchen und berücksichtigen müssen, wie gewichtig die von der Antragstellerin geltend gemachten persönlichen Interessen sind. Insoweit ist noch ungeklärt, welche versorgungsrechtlichen Vorteile eine Dienstzeitverlängerung für die Antragstellerin mit sich bringen könnte, die erst ungewöhnlich spät im Alter von fast 40 Jahren in den Staatsdienst eingetreten ist und möglicherweise zuvor aus ihrer Tätigkeit als Rechtsanwältin keine Rentenansprüche erworben hat. 3. Die von der Antragstellerin weitergehend begehrte einstweilige Anordnung, ihren Ruhestand bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über ihren Widerspruch hinauszuschieben, kann nicht ergehen; insoweit ist die Beschwerde zurückzuweisen. Eine solche Anordnung würde wegen der voraussichtlichen Dauer eines Klagverfahrens die Hauptsache vollständig vorwegnehmen und unzulässig in den Ermessensspielraum der Antragsgegnerin eingreifen. III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 47, 52 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GKG. Eine Ermäßigung im Hinblick darauf, dass es sich um ein einstweiliges Anordnungsverfahren handelt, ist nicht geboten, weil der für die Streitwertbemessung maßgebliche Rechtsschutzantrag faktisch auf die Vorwegnahme der Hauptsache und damit eine endgültige Entscheidung gerichtet ist.