5 Bs 196/10

Leitsatz: 1. Die Regelungen des KrW-/AbfG über die Zulässigkeit gewerblicher Altpapiersammlungen aus privaten Haushaltungen in der durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 (BVerwG 7 C 16.08, BVerwGE 134, 154 ff.) gefundenen Auslegung werfen im Hinblick auf die Vorgaben des Europarechts weitere Fragen auf.(Rn.20) 2. Der seit Anfang 2011 in Hamburg geltende Anschluss- und Benutzungszwang privater Haushaltungen an das von der Stadtreinigung Hamburg betriebene Altpapier-Erfassungssystem wirkt sich auf die Frage der Zulässigkeit gewerblicher Altpapiersammlungen nicht unmittelbar aus.(Rn.29) 3. Ein besonderes Interesse am Sofortvollzug des gegenüber einem gewerblichen Entsorgungsunternehmen ergangenen Altpapier-Sammelverbots lässt sich nicht mit einer angeblichen Ausweitung der gewerblichen Sammlung begründen, wenn durch die gewerbliche Sammlung auch nach mehrjähriger Tätigkeit weniger als 2% der vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erfassten Altpapiermenge eingesammelt wird.(Rn.34) Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 10. September 2010 geändert. Die Anträge der Antragsgegnerin und der Beigeladenen auf Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 9. Oktober 2008 (4 E 2624/08), bestätigt durch Beschluss des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 15. April 2009 (5 Bs 199/08), werden abgelehnt. Die Antragsgegnerin und die Beigeladene tragen die Kosten des gesamten Abänderungsverfahrens als Gesamtschuldner. I. Die Antragsgegnerin und die Beigeladene erstreben mit ihren in erster Instanz erfolgreichen Anträgen die Abänderung von Beschlüssen, mit denen auf Antrag der Antragstellerin die aufschiebende Wirkung deren Widerspruchs gegen eine für sofort vollziehbar erklärte Anordnung der Antragsgegnerin vom 31. März 2008 wiederhergestellt worden war. Mit dieser Anordnung hatte die Antragsgegnerin der Antragstellerin untersagt, die von dieser angezeigte gewerbliche Sammlung von Papier, Pappe und Karton (PPK) durchzuführen. Für den Fall der Zuwiderhandlung hatte sie ein Zwangsgeld festgesetzt. 1. Nachdem der Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Anordnung wiederherzustellen bzw. anzuordnen, zunächst im Ergebnis erfolglos geblieben war (Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 8. Juli 2008, 1 Bs 91/08), änderte das Verwaltungsgericht Hamburg auf Antrag der Antragstellerin gemäß § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO diesen Beschluss später ab und stellte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung vom 31. März 2008 wieder her und ordnete sie bezüglich der Zwangsmittelfestsetzung an (Beschl. v. 9.10.2008, 4 E 2624/08). Die hiergegen gerichteten Beschwerden der Antragsgegnerin und der Beigeladenen wies das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 15. April 2009 (5 Bs 199/08) zurück. Hierfür war die Erwägung tragend, dass wegen veränderter Verhältnisse der Sofortvollzug des gegenüber der Antragstellerin ergangenen Altpapier-Sammelverbots (Ziffer 1 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 31. März 2008) derzeit nicht mehr durch überwiegende öffentliche Interessen gerechtfertigt erscheine. Eine Veränderung der Sachlage liege zunächst insofern vor, als die Antragstellerin die Mengen der von ihr erfassten PPK-Verkaufsverpackungen an einige anerkannte Systembetreiber aufgrund von Verträgen melde, die sie mit diesen geschlossen habe. Auf diese Weise könnten diese Mengen bei der Berechnung der Gesamtmenge gesammelter und wiederverwerteter PPK-Verkaufsverpackungen berücksichtigt werden. Somit sei die im Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 8. Juli 2008 (1 Bs 91/08, S. 16) befürchtete Gefahr beseitigt oder jedenfalls stark gemindert, dass die Antragstellerin bei der Erfassung von Altpapier privater Haushalte mit Hilfe blauer Tonnen Verkaufsverpackungen in nicht nachkontrollierbarem Umfang erfasse. Nach dem für das einstweilige Rechtsschutzverfahren geltenden Beurteilungsmaßstab sei es unerheblich, ob die Verträge rechtlich unter allen denkbaren Gesichtspunkten, insbesondere gemessen an den Vorschriften der Verpackungsverordnung, unbedenklich seien. Auch die Gefahr einer Erfassung von PPK-Verkaufsverpackungen "in erheblichem Ausmaß" sei gegenwärtig nicht vorhanden. Die vorgelegten Mengenmeldungen aus der Zeit von August bis November 2008 zeigten, dass die Antragstellerin PPK-Verkaufsverpackungen im Umfang von lediglich 15 bis 25 t/Monat gesammelt habe. Die Zahl der von der Antragstellerin in ganz Hamburg aufgestellten blauen Tonnen belaufe sich wohl auf nicht viel mehr als ca. 1.200. Trotz der Aktivitäten der Antragstellerin habe die Beigeladene inzwischen über 100.000 blaue Tonnen aufgestellt. Hieraus werde deutlich, dass die Aktivitäten der Antragstellerin derzeit keine nennenswerten Auswirkungen auf das Altpapiersammelkonzept der Beigeladenen hätten. Hieran dürfte sich in absehbarer Zeit auch nichts ändern. Schließlich sei aufgrund der derzeitigen Situation auf dem Altpapiermarkt und im Hinblick auf die in großem Umfang eingeführten blauen Tonnen der Beigeladenen zur Zeit auch nicht mit ernsthaften Aktivitäten weiterer Entsorgungsunternehmen bezüglich Altpapiersammlungen zu rechnen. Die abschließende Klärung der teilweise schwierigen Fragen bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 31. März 2008 sei nicht Aufgabe des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens. Die etwaige Rechtmäßigkeit des Verbots der Altpapiersammlung reiche für die Anordnung bzw. das Aufrechterhalten des Sofortvollzuges nicht aus. Vielmehr sei hierfür ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über das Interesse hinausgehe, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertige. Dies sei jedenfalls nicht mehr erkennbar, seit die Antragstellerin konkrete Schritte zur Ermöglichung des Mengenstromnachweises ergriffen habe, der zur Durchführung der Verpackungsverordnung erforderlich sei, und sich zudem zeige, dass sie relativ geringe Mengen an PPK-Verpackungen einsammle. 2. Mit Widerspruchsbescheid vom 9. Juli 2010 wies die Antragsgegnerin den Widerspruch der Antragstellerin gegen den Bescheid vom 31. März 2008 zurück und ordnete in Ziffer 2 die sofortige Vollziehung der Verfügung vom 31. März 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheides an. Auf einen Hinweis des Verwaltungsgerichts im Verfahren 4 E 1906/10, dass die neuerliche Sofortvollzugsanordnung gegen die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts verstoße, die der Antragstellerin einstweiligen Rechtsschutz gegen die Verfügung vom 31. März 2008 gewährt hätten, änderte die Antragsgegnerin den Widerspruchsbescheid am 18. August 2010 ab und hob die darin enthaltene Sofortvollzugsanordnung auf. Ebenfalls am 18. August 2010 beantragte die Antragsgegnerin, gemäß § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts vom 9. Oktober 2008 und des Oberverwaltungsgerichts vom 15. April 2009 abzuändern und die sofortige Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung vom 31. März 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheids anzuordnen. Gegenüber der Situation bei Ergehen dieser Beschlüsse sei eine erhebliche Änderung der Sach- und Rechtslage eingetreten, die eine Änderung der Beschlüsse erforderlich mache. So habe die Antragstellerin inzwischen ihre Sammlungstätigkeit insbesondere durch das Aufstellen von Großbehältern bei wöchentlicher Abholung im Geschosswohnungsbau erheblich ausgeweitet. Ferner seien Änderungen bei den Auswirkungen der Sammeltätigkeit der Antragstellerin auf die Miterfassung von PPK-Verkaufsverpackungen eingetreten. Die Sammeltätigkeit der Antragstellerin greife zudem in die Ergebnisse eines von der Beigeladenen durchgeführten Ausschreibungsverfahrens ein. Außerdem habe das Bundesverwaltungsgericht inzwischen die Begriffe der gewerblichen Sammlung und des entgegenstehenden öffentlichen Interesses im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG geklärt; unter Zugrundelegung dieser Auffassung wären auch Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht zu anderen Ergebnissen gelangt. Am 23. August 2010 stellte auch die Beigeladene einen Abänderungsantrag gemäß § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO. Mit Beschluss vom 10. September 2010 hat das Verwaltungsgericht seinen Beschluss vom 9. Oktober 2008, bestätigt durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 15. April 2009, abgeändert und den Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 31. März 2008 abgelehnt. Seit den genannten Entscheidungen hätten sich die Umstände in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht geändert. Eine solche Änderung ergebe sich zwar nicht schon aufgrund des Schreibens der Gemeinsamen Stelle dualer Systeme Deutschlands, wonach die Systembetreiber das vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger eingerichtete Sammelsystem mitbenutzten; das Schreiben schließe eine Mitnutzung auch anderer Systeme nicht aus. Eine Veränderung in tatsächlicher Hinsicht liege aber darin, dass die Antragstellerin zumindest seit April 2010 ihre Altpapiersammlung deutlich ausgeweitet habe, v.a. im Bereich der Wohnungswirtschaft, und nun mit 1.570 blauen Tonnen unterschiedlichen Fassungsvermögens bei unterschiedlicher Leerungshäufigkeit Altpapier einsammle. Auch die rechtlichen Umstände hätten sich geändert. So habe das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 18. Juni 2009 die Begriffe "Sammlung" und "entgegenstehende öffentliche Interessen" abweichend von der bisher vorherrschenden Auslegung durch die Oberverwaltungsgerichte definiert. Vor dem Hintergrund der Veränderungen überwiege das öffentliche Interesse der Antragsgegnerin am Sofortvollzug das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. Die Sammlung der Antragstellerin sei gemessen an den Kriterien des Bundesverwaltungsgerichts keine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Außerdem stünden ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegen, da sie mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgers habe. Die Untersagungsverfügung verstoße nicht gegen Art. 12 GG, da sie nur eine Berufsausübungsbeschränkung darstelle, die durch das Interesse an einer funktionsfähigen abfallwirtschaftlichen Daseinsvorsorge durch die Beigeladene gerechtfertigt sei. Sie verstoße auch nicht gegen sekundäres oder primäres Gemeinschaftsrecht. Gegen diesen Beschluss richtet sich die Beschwerde der Antragstellerin. 3. Während des laufenden Beschwerdeverfahrens wies die Antragsgegnerin auf die am 21. Dezember 2010 vom Senat der Freien und Hansestadt Hamburg beschlossene Hamburgische Wertstoff-Verordnung hin, in deren Artikel 1 (Altpapierverordnung) die Pflicht zur getrennten Erfassung von PPK-Abfällen aus privaten Haushalten geregelt werde. Die Privathaushalte seien verpflichtet, diese Abfälle in den von der zuständigen Behörde - hier von der Beigeladenen – zur Verfügung gestellten Altpapierbehältern bereitzustellen. Hierin liege eine weitere Änderung der Sach- und Rechtslage im Sinne von § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO, die den Sofortvollzug der Verfügung vom 31. März 2008 unter Abänderung der entgegenstehenden gerichtlichen Beschlüsse erforderlich mache. Die Altpapiersammlung der Antragstellerin, die ihren Schwerpunkt zur Zeit in besonders lukrativen Bereichen des Geschosswohnungsbaus setze, greife empfindlich in die Umsetzung der Altpapierverordnung ein, die ebenfalls einen Schwerpunkt auf die Verstärkung der haushaltsnahen Erfassung von Altpapier im Geschosswohnungsbau setze. Das Sammeln größerer Altpapiermengen durch die Antragstellerin gerade hier greife in die in der Verordnung geregelte Anschluss- und Benutzungspflicht ein und führe dazu, dass die durch die Vermarktung des gesammelten Altpapiers angestrebten Erlöse verringert würden; diese würden zur Refinanzierung der Gebührenanreize für das Getrenntsammeln von Abfällen aus privaten Haushaltungen benötigt. Die Sammlung der Antragstellerin greife intensiv in die Planungs- und Organisationshoheit der Antragsgegnerin und der Beigeladenen ein und behindere sie, die Ziele und Maßnahmen der Recycling-Offensive im Einklang mit den Vorgaben der Abfallrahmenrichtlinie und des zu erwartenden neuen Kreislaufwirtschaftsgesetzes umzusetzen. Die Beteiligten haben in der Folge eingehend zu der Altpapierverordnung und den sich hieraus ergebenden Folgen für den vorliegenden Rechtsstreit Stellung genommen. II. Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin hat Erfolg. Unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses vom 10. September 2010 sind die Anträge der Antragsgegnerin vom 18. August 2010 und der Beigeladenen vom 23. August 2010 auf Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 9. Oktober 2008 (4 E 2624/08), bestätigt durch Beschluss des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 15. April 2009 (5 Bs 199/08), abzulehnen. 1. Die Beschwerde hat nicht schon deshalb Erfolg, weil die von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen auf der Grundlage von § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO gestellten Abänderungsanträge etwa gegenstandslos wären. Das wäre der Fall, wenn die Sofortvollzugsanordnung der Untersagungsverfügung vom 31. März 2008 nicht mehr bestünde. Dann wäre auch die gerichtliche Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren, um deren Abänderung es vorliegend geht, gegenstandslos geworden. So liegt es hier aber nicht. Zwar hat die Antragsgegnerin auf den Hinweis des Verwaltungsgerichts im Verfahren 4 E 1906/10, die in Ziffer 2 des Widerspruchsbescheides vom 9. Juli 2010 erneut enthaltene Sofortvollzugsanordnung verstoße gegen die gerichtlichen Beschlüsse vom 9. Oktober 2008 und vom 15. April 2009, die Ziffer 2 des Widerspruchsbescheides "wie folgt" abgeändert: "Die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung vom 31.03.2008 in der Form des Widerspruchsbescheids vom 09.07.2010 wird aufgehoben." Doch ist darin trotz der möglicherweise überschießenden Formulierung nicht die Aufhebung des am 31. März 2008 angeordneten Sofortvollzuges, sondern nur eine Aufhebung von Ziffer 2 des Widerspruchsbescheides vom 9. Juli 2010 zu sehen. Soweit die Formulierung des Abänderungsbescheides vom 18. August 2010 hierüber hinauszugehen scheint, ist dies vor dem Hintergrund des ersichtlich Gewollten, nämlich der Reaktion auf die gerichtliche Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 13. August 2010, unschädlich. Auch die Antragstellerin hat dies so verstanden, da sie sonst in ihrer Antragserwiderung vom 2. September 2010 die Abänderungsanträge der Antragsgegnerin und der Beigeladenen nicht als "zwar zulässig, aber unbegründet" angesehen hätte. 2. Für den Erfolg der Beschwerde kommt es auf die Formulierung des Beschwerdeantrags im Schriftsatz der Antragstellerin vom 14. September 2010 nicht an. Mit dem Beschluss vom 9. Oktober 2008 hatte das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 31. März 2008 wiederhergestellt bzw. angeordnet. Wird dieser vom Oberverwaltungsgericht bestätigte Beschluss nicht abgeändert, so dauert die aufschiebende Wirkung gemäß § 80b Abs. 1 VwGO bis zu dem in dieser Vorschrift genannten Zeitpunkt an, der je nach Ausgang des Hauptsacherechtsstreits in der ersten Instanz unterschiedlich ist. Es spielt daher keine Rolle, dass nach den Beschlüssen vom 9. Oktober 2008 und 15. April 2009 der Widerspruch der Antragstellerin zurückgewiesen worden ist und sie inzwischen Klage erhoben hat. Dem Begehren der Antragstellerin, die wiederhergestellte bzw. angeordnete aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs (und der nachfolgenden Klage) fortbestehen zu lassen, wird in der Weise Rechnung getragen, dass der Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 10. September 2010 geändert und die ihm zugrundeliegenden Anträge der Antragsgegnerin und der Beigeladenen gemäß 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO abgelehnt werden. 3. Das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin führt zur Änderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses vom 10. September 2010 und zur Ablehnung der auf § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO gestützten Abänderungsanträge der Antragsgegnerin und der Beigeladenen. Die von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen behaupteten Veränderungen der Umstände in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht rechtfertigen es nicht, den Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 9. Oktober 2008 (4 E 2624/08), bestätigt durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 15. April 2009 (5 Bs 199/08), zu ändern. Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung vom 31. März 2008 ist nur ein Element im Rahmen der auch im Verfahren nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO zu treffenden Abwägungsentscheidung zwischen dem öffentlichen Interesse am Sofortvollzug der Verfügung und dem Interesse der Antragstellerin, hiervon einstweilen verschont zu bleiben. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 (BVerwG 7 C 16.08, BVerwGE 134, 154 ff.) hat die Rechtslage nicht in einer solchen Weise geklärt, dass die dortigen Ausführungen im Hauptsacheverfahren ohne weiteres zugrunde gelegt werden können. Die am 1. Januar 2011 in Kraft getretene Altpapierverordnung ändert an der Abgrenzung der Überlassungspflichten bezüglich von Abfällen aus privaten Haushaltungen nichts (3.1.). Das erforderliche besondere Interesse am Sofortvollzug der Verfügung lässt sich weder im Hinblick auf die behauptete Ausweitung der PPK-Sammlung der Antragstellerin noch mit den Annahmen der Antragsgegnerin und der Beigeladenen rechtfertigen, die Funktionsfähigkeit des bestehenden flächendeckenden Systems zur regelmäßigen haushaltsnahen Erfassung von PPK-Verkaufsverpackungen sei jedenfalls jetzt wieder beeinträchtigt und die Antragstellerin greife durch ihre Sammlung in das Ergebnis eines von der Beigeladenen durchgeführten Ausschreibungsverfahrens ein (3.2). 3.1. a) Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 hat die Rechtslage nicht in einer solchen Weise geklärt, dass die dortigen Ausführungen im Hauptsacheverfahren ohne weiteres zugrunde gelegt werden können. Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O., Rn. 31) sind gewerbliche Sammlungen i.S.v. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG typischerweise ein allgemeines, auf freiwilliger Basis beruhendes Angebot der unentgeltlichen Überlassung verwertbarer Abfälle. Der Sammlungsbegriff des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes schließe Tätigkeiten aus, die nach Art eines Entsorgungsträgers auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen den sammelnden Unternehmen und den privaten Haushalten in dauerhaften festen Strukturen abgewickelt würden. Überwiegende öffentliche Interessen könnten einer gewerblichen Sammlung schon dann entgegenstehen, wenn die Sammlung nach ihrer konkreten Ausgestaltung mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach sich ziehe (a.a.O., Rn. 34). In dieser Auslegung stehe § 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG in Einklang mit dem Grundgesetz und mit Gemeinschaftsrecht (a.a.O., Rn. 35 ff.). Ob diese Auffassung letztlich Bestand haben wird, erscheint – ohne hier auf Einzelheiten einzugehen – nicht sicher. Das zeigt schon der Hinweis im "Eckpunktepapier" des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit ("Novelle des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes – Eckpunkte des Referentenentwurfs", Stand: 6. August 2010, abrufbar auf der Internetseite des Ministeriums www.bmu.de), das Auskunftsersuchen der Kommission vom 9. April 2010 habe "das BVerwG-Urteil zur gewerblichen Sammlung sehr kritisch beleuchtet und damit die Notwendigkeit einer EU-konformen Novellierung der Überlassungspflichten nochmals deutlich gemacht". Der Referentenentwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts (ebenfalls abrufbar über die Internetseite www.bmu.de) enthält in § 3 Abs. 18 eine Begriffsbestimmung der gewerblichen Sammlung: "Eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Eine gewerbliche Sammlung ist auch dann anzunehmen, wenn sie auf Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und dem privaten Haushalt in dauerhaften Strukturen abgewickelt wird." Diese Begriffsbestimmung dürfte eine Reaktion auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sein und enthält eine klare Abgrenzung von der oben zitierten Begriffsumschreibung der gewerblichen Sammlung durch das Bundesverwaltungsgericht. Besonders deutlich wird dies anhand der Begründung dieser Vorschrift, wo es heißt: "Satz 1 definiert entsprechend der allgemeinen Auffassung im Abfallrecht die gewerbliche Sammlung von Abfällen als eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Satz 2 stellt darüber hinaus klar, dass eine gewerbliche Sammlung auch auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und dem privaten Haushalt in dauerhaften Strukturen abgewickelt werden kann. Hintergrund dieser Präzisierung ist die EU-rechtliche Funktion der gewerblichen Sammlung. Gewerbliche Sammlungen stellen einen wichtigen Ausnahmetatbestand im Bereich der kommunalen Überlassungspflichten dar. Nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 unterliegen Haushaltsabfälle nicht der Überlassungspflicht, soweit sie einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden und überwiegende Interessen nicht entgegenstehen. Durch die gesetzlich eingeräumte Möglichkeit gewerblicher Sammlungen wird im Bereich der Hausmüllentsorgung der Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit der notwendige Raum gegeben. Der Begriff der gewerblichen Sammlung ist vor diesem Hintergrund EU-rechtskonform auszulegen. Die Größe, der Organisationsgrad und die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Sammlung sowie deren Intensität oder Marktverhalten gegenüber dem Bürger spielen für die Definition daher keine Rolle. Derartige Aspekte können allerdings im Zusammenhang mit der behördlichen Prüfung, ob einer gewerblichen Sammlung auf Grund ihrer Auswirkungen auf bestehende Entsorgungsstrukturen überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, relevant sein (vgl. dazu § 17 Absatz 3)." Diese Ausführungen könnten sogar dafür sprechen, dass nach Auffassung des für das Abfallrecht federführenden Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit bereits der geltende § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG im Hinblick auf EU-rechtliche Vorgaben so zu verstehen sei, wie dies in der evtl. als Klarstellung zu verstehenden Begriffsbestimmung künftig geregelt werden soll. Aber auch die gegenüber dem geltenden § 13 KrW-/AbfG teilweise neu formulierte Regelung über die Überlassungspflichten (§ 17 des Entwurfs) dürften hinsichtlich des Verständnisses der "entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen" zu einer weniger restriktiven Handhabung führen, wenn es in Abs. 3 Sätze 1 und 2 heißt, dass die gewerbliche Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht beeinträchtigen darf; eine Beeinträchtigung in diesem Sinn sei anzunehmen, "wenn die Erfüllung der … Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird". Eine solche "Verhinderung" liegt bei dem gegenwärtigen Umfang der Sammlung der Antragstellerin jedenfalls nicht offenkundig zutage, wie unter 3.2.a) näher ausgeführt wird. Zwar mag es für die Beigeladene gewisse logistische Schwierigkeiten bei der Altpapierentsorgung infolge eines "Flickenteppichs" geben (vgl. Schriftsatz der Beigeladenen vom 14. Oktober 2010, S. 13), doch hätte dieser bisher auch ohne die Sammlung der Antragstellerin bestanden. Zum einen ist nicht gewiss, ob die Haushalte, die die blaue Tonne der Antragstellerin benutzen, sonst eine solche der Beigeladenen bestellt hätten. Zum anderen waren bisher angesichts des noch unzureichenden Anschlussgrades der Haushalte an das Altpapierentsorgungssystem der Beigeladenen ohnehin Entsorgungsfahrten mit den von ihr geschilderten Unterbrechungen erforderlich, ganz abgesehen davon, dass wegen der unterschiedlichen Tonnengrößen (240 l, 1.100 l) und teilweise auch der unterschiedlichen Leerungshäufigkeit (ein-, zwei-, vierwöchentlich) auch bei der Beigeladenen verschiedene Touren im gleichen Gebiet erforderlich sein dürften (vgl. den Online-Abfuhrkalender auf der Internetseite der Beigeladenen). Schließlich spricht auch wenig dafür, dass die Beigeladene bisher Personal und Sachmittel (im Sinn eines Mehrbedarfs) für den Fall vorgehalten hat, dass die Antragstellerin ihre Sammlung plötzlich wieder einstellen würde. Dagegen spricht die Darstellung der Beigeladenen selbst (Schriftsatz vom 14. Oktober 2010, S. 21), infolge der von ihr im Zusammenhang aufgebauten Sammelstruktur könne sie jede weitere Menge an blauen Tonnen sehr kostengünstig einsammeln (Fixkostendegression; Mitnahmeeffekt). b) Die am 1. Januar 2011 in Kraft getretene Altpapierverordnung (AltpapierVO – Art. 1 der Hamburgischen Wertstoff-Verordnung vom 21. Dezember 2010, HmbGVBl. S. 710) hat keine unmittelbare Auswirkung auf die Beurteilung der Untersagungsverfügung vom 31. März 2008 und rechtfertigt schon deshalb die Abänderung der gerichtlichen Beschlüsse vom 9. Oktober 2008 und 15. April 2009 nicht. § 3 Abs. 2 AltpapierVO enthält eine Pflicht zum Anschluss an das letztlich von der Beigeladenen betriebene flächendeckende System der getrennten haushaltsnahen Altpapier-Erfassung (§ 3 Abs. 1 AltpapierVO) und zur Benutzung dieses Systems. Es kann hier dahinstehen, ob die Antragstellerin mit ihrem Hinweis auf die in § 4 AltpapierVO enthaltenen Ausnahmen zu Recht bezweifelt, dass es sich um einen echten Anschluss- und Benutzungszwang handelt. Der Einwand ist insofern jedenfalls nicht von vornherein unberechtigt, als gemäß § 4 AltpapierVO nicht nur von der Pflicht zur Bereitstellung des anfallenden Altpapiers in den von der zuständigen Behörde bereit gestellten blauen Tonnen, sondern auch schon von der Pflicht zur getrennten Sammlung befreit werden kann. Dort wo die örtlichen Verhältnisse keinen ausreichenden Standort für (ggf. weitere) Abfalltonnen aufweisen, wäre immerhin eine Bündel- oder Sacksammlung hinsichtlich des Altpapiers möglich. Andererseits besteht der Anschluss- und Benutzungszwang jedenfalls in den übrigen und sicherlich überwiegenden Gebieten der Freien und Hansestadt Hamburg. Dem Anschluss- und Benutzungszwang unterliegen aber nur die "Benutzer im Sinne von § 1 Absatz 2 AbfBenVO", soweit es sich um private Haushaltungen handelt. Benutzer in diesem Sinn sind "die in § 11 Abs. 2 HmbAbfG genannten Personen, soweit diese verpflichtet sind, zur Entsorgung ihrer Abfälle die der öffentlichen Abfallentsorgung dienenden Anlagen zu nutzen". Gemäß § 11 Abs. 2 HmbAbfG sind die dort näher genannten Nutzungsberechtigten aber nur insoweit zur Benutzung der Dienstleistungen der öffentlichen Abfallentsorgung verpflichtet, als sich nicht u.a. aus dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz etwas anderes ergibt. Damit bleibt es bei der Problematik des § 13 KrW-/AbfG, wonach die Überlassungspflicht für (u.a.) Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen (§ 13 Abs. 1 KrW-/AbfG) nicht für Abfälle gilt, die durch gewerbliche Sammlungen einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit die dort geregelten weiteren Voraussetzungen erfüllt sind (§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG). Ob die Altpapier-Sammlung der Antragstellerin die Voraussetzungen dieser Bestimmung erfüllt, ist aber gerade die hier im Hauptsacheverfahren zu klärende Frage. 3.2. Das Oberverwaltungsgericht hatte schon in seiner Entscheidung vom 15. April 2009 (S. 14) die Frage der voraussichtlichen Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 31. März 2008 ausdrücklich offengelassen und darauf hingewiesen, dass die etwaige Rechtmäßigkeit des Verbots der Altpapiersammlung für die Anordnung bzw. das Aufrechterhalten des Sofortvollzuges nicht ausreicht. Hieran ist festzuhalten. Vielmehr ist hierfür ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über das Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.5.2007, NVwZ 2007, 1302, 1303 f.; OVG Hamburg, Beschl. v. 26.1.2011, 5 Bs 239/10). In diesem Zusammenhang ist insbesondere zu untersuchen, ob es notwendig ist, bereits vor dem in § 80b Abs. 1 VwGO genannten Zeitpunkt die streitige Verfügung durchzusetzen. Dabei ist auch in den Blick zu nehmen, ob die Antragsgegnerin alles dafür getan hat, dass es alsbald zu einer Hauptsacheentscheidung kommen kann. In Fällen des Sofortvollzugs besteht für die Widerspruchsbehörden (und die Verwaltungsgerichte) die Pflicht, das Hauptsacheverfahren mit möglichster Beschleunigung zu betreiben und abzuschließen. Daher müssen die Verwaltungsgerichte bei der Entscheidung über die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 5 VwGO davon ausgehen, dass das Hauptsacheverfahren mit der gebotenen Eile gefördert wird und dementsprechend prüfen, ob die sofortige Vollziehung in der sich daraus ergebenden Zeitspanne notwendig ist (BVerfG, Beschl. v. 12.9.1995, NVwZ 1996, 58, 59). Das Widerspruchsverfahren hat sich hier indes über einen Zeitraum von 2 ¼ Jahren hingezogen. Dabei ist allerdings zuzugestehen, dass für einen erheblichen Teil dieses Zeitraums die Antragstellerin durch die gerichtlich wieder hergestellte aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs geschützt war. Bei der Abwägung der einander gegenüberstehenden Interessen ist zu berücksichtigen, dass einerseits die Beeinträchtigung der Interessen der Antragsgegnerin und insbesondere der Beigeladenen durch die Sammeltätigkeit der Antragstellerin derzeit relativ gering ist, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt. Schwerer und zugunsten der Antragstellerin wiegt, dass sie bei sofortiger Vollziehung der Untersagungsverfügung vom 31. März 2008 hinsichtlich der Erfassung des Altpapiers in der Freien und Hansestadt Hamburg voraussichtlich endgültig vom Markt verdrängt würde. Die Haushalte, die infolge des Einstellens der Sammlung seitens der Antragstellerin auf die blaue Tonne der Beigeladenen umstellen würden, dürften keine Veranlassung sehen, die Tonnen später nochmals zu wechseln, wenn sich die Antragstellerin in der Hauptsache mit ihrem Standpunkt durchsetzen sollte (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 26.5.2010, 7 ME 20/10, juris Rn. 8). Vor diesem Hintergrund lässt sich ein besonderes Interesse am Sofortvollzug der Verfügung weder im Hinblick auf die behauptete Ausweitung der PPK-Sammlung der Antragstellerin (a) noch mit den Annahmen der Antragsgegnerin und der Beigeladenen rechtfertigen, die Funktionsfähigkeit des bestehenden flächendeckenden Systems zur regelmäßigen haushaltsnahen Erfassung von PPK-Verkaufsverpackungen sei jedenfalls jetzt wieder beeinträchtigt (b) und die Antragstellerin greife durch ihre Sammlung in das Ergebnis eines von der Beigeladenen durchgeführten Ausschreibungsverfahrens ein (c). a) Die Veränderungen hinsichtlich des Umfangs der PPK-Sammlungen der Antragstellerin bei privaten Haushalten rechtfertigen es nicht, nunmehr ein besonderes öffentliches Interesse am Sofortvollzug der Untersagungsverfügung vom 31. März 2008 zu bejahen und einen Vorrang des öffentlichen Interesses am Sofortvollzug vor dem Interesse der Antragstellerin anzunehmen. Das Beschwerdegericht ging bei seiner Entscheidung vom 15. April 2009 (5 Bs 199/08) - der Zeitpunkt dieser Entscheidung und nicht etwa ein früherer Zeitpunkt ist hier für die Frage maßgeblich, ob sich später Umstände im Sinne von § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO geändert haben – von "nicht viel mehr als ca. 1.200" blauen Tonnen der Antragstellerin aus, während die Beigeladene bereits mehr als 100.000 blaue Tonnen aufgestellt hatte. Hinsichtlich der Menge der PPK-Verkaufsverpackungen, die bei den Sammlungen der Antragstellerin miterfasst wurden, ging das Gericht aufgrund der damals vorgelegten Mengenmeldungen aus der Zeit von August bis November 2008 von 15 bis 25 t/Monat aus. Bei Beachtung der damals zugrunde gelegten Sortieranalyse des INFA-Instituts aus dem Jahr 2003, wonach beim Altpapier aus privaten Haushalten ca. 25% auf PPK-Verkaufsverpackungen entfallen, dürfte die Antragstellerin somit Altpapier in einer Menge von 60 bis 100 t/Monat gesammelt haben, auf ein Jahr hochgerechnet somit etwa 1.000 t. Mit dem Verwaltungsgericht legt das Beschwerdegericht bei der Anzahl der von der Antragstellerin zur Zeit aufgestellten blauen Tonnen deren Angaben zugrunde, wonach sie - Stand 11. August 2010 – 1.570 blaue Tonnen unterschiedlichen Volumens aufgestellt habe (Schriftsatz vom 18. August 2010 im Verfahren 4 E 1906/10). Demgegenüber hatte die Beigeladene bis zum Ende des dritten Quartals 2010 ca. 113.100 blaue Tonnen aufgestellt (vgl. Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft vom 21. Dezember 2010, Bü-Drs. 19/8245, S. 6). Ob die Gegenüberstellung der Behälterzahlen der Antragstellerin (ca. 1.200 gegenüber 1.570) überhaupt eine nennenswerte Steigerung der Sammelaktivitäten der Antragstellerin belegt, kann dahinstehen. Die Antragstellerin trägt vor, sie habe anfänglich die im Bereich der Wohnungswirtschaft aufgestellten blauen Tonnen nicht mitgerechnet, weil sie die dort anfallenden Abfälle als gewerbliche Abfälle angesehen habe und nach wie vor ansehe. Dass diese Sichtweise unrichtig ist, hat das Verwaltungsgericht im hier angefochtenen Beschluss (S. 9) zutreffend ausgeführt. Wichtiger als die bloße Zahl der blauen Tonnen ist aber die damit erfasste Altpapiermenge. Hier gehen die Beteiligten im wesentlichen übereinstimmend von einer durch die Antragstellerin gesammelten Gewichtstonnage von ca. 1.500 t/Jahr aus. Die Beigeladene indes hat im Jahr 2009 74.100 t Altpapier mit ihren blauen Tonnen und in Depotcontainern gesammelt (Schriftsatz der Antragstellerin vom 2. September 2010, S. 24 mit Anlage AG 3). In der Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft vom 21. Dezember 2010 (Bü-Drs. 19/8245, S. 6) ist von "bereits jetzt eingesammelten rund 90.000 Tonnen Altpapier" die Rede. Die Menge der von der Antragstellerin derzeit gesammelten Altpapiermenge bewegt sich damit in einem Bereich von unter 2%, verglichen mit der von der Beigeladenen erfassten Menge. Wenn die Beigeladene (Schriftsatz vom 14. Oktober 2010, S. 3) weiter geltend macht, die Antragstellerin habe nunmehr bei mindestens 10.572 Privathaushalten ihre blauen Tonnen aufgestellt, so ist diese Zahl in Relation zu setzen zu den fast 890.000 Wohnungen, die es Ende 2009 in Hamburg gab (vgl. Anlage Ast. 1 zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 20. August 2010). Zwar weisen die Antragsgegnerin und die Beigeladene zutreffend darauf hin, dass die Antragstellerin bei ihrer Anzeige vom 20. März 2008 die Zahl der von ihr aufzustellenden blauen Tonnen und die Menge des damit zu erfassenden Altpapiers nicht begrenzt hat. Bei der Frage, ob ein besonderes und überwiegendes öffentliches Interesse nun wieder die sofortige Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung rechtfertigt, ist aber auch der bisher erreichte Sammlungsumfang und hieraus ableitbar dessen voraussichtliche Entwicklung bis zum Abschluss des erstinstanzlichen Hauptsacheverfahrens (§ 80b Abs. 1 VwGO) in den Blick zu nehmen. Aus den genannten Zahlen vermag das Beschwerdegericht keine Entwicklung abzuleiten, die im Ergebnis eine andere Gewichtung der gegenüberstehenden Interessen als im Beschluss vom 15. April 2009 rechtfertigen würde. Die Gefahr des "vollen Ausbaus eines flächendeckenden Parallelsystems" (vgl. Beschluss des Verwaltungsgerichts, S. 17) ist nicht erkennbar, erst recht nicht, wenn die "Recycling-Offensive" der Antragsgegnerin und der Beigeladenen und die in diesem Zusammenhang erlassene Altpapierverordnung mitbetrachtet wird (siehe hierzu unter 3.1.b). Dies gilt auch, wenn die Beträge in den Blick genommen werden, die mit der von der Antragstellerin gesammelten Altpapiermenge erlöst werden können und die der Antragsgegnerin somit entgehen (unterstellt, die derzeit von der Antragstellerin entsorgten Haushalte würden stattdessen die blauen Tonnen oder andere Sammelsysteme der Beigeladenen nutzen). Hier "entzieht" die Antragstellerin der Beigeladenen derzeit um die 100.000 bis 120.000 Euro Einnahmen pro Jahr (bei einem Altpapierpreis von 70 bis 80 Euro/t; der wesentlich höheren Annahme des Verwaltungsgerichts auf S. 16 seines Beschlusses dürfte ein Rechenfehler zugrunde liegen). Im Gegensatz hierzu rechnet die Beigeladene allein aufgrund der prognostizierten Steigerung der Papiererlöse gegenüber dem Plan für 2010 bereits mit Mehreinnahmen von 4,97 Mio. Euro (Bü-Drs. 19/8245, S. 9). Schon im Vergleich hiermit, erst recht aber im Vergleich mit dem Gesamterlös für das von der Beigeladenen gesammelte Altpapier im Umfang von 90.000 t/Jahr (siehe oben) stellt sich der "entzogene" Betrag als relativ geringfügig dar. b) Auch die Annahme der Antragsgegnerin und der Beigeladenen, die Funktionsfähigkeit des bestehenden flächendeckenden Systems zur regelmäßigen haushaltsnahen Erfassung von PPK-Verkaufsverpackungen sei jedenfalls jetzt wieder beeinträchtigt, rechtfertigt die Abänderung der Beschlüsse des Verwaltungsgerichts vom 9. Oktober 2008 und des Oberverwaltungsgerichts vom 15. April 2009 nicht. In seinem Beschluss vom 15. April 2009 hatte das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, aufgrund der auf vertraglicher Grundlage erfolgenden Mengenmeldungen der Antragstellerin an zwei Betreiber von Rücknahmesystemen bezüglich PPK-Verkaufsverpackungen würden die von der Antragstellerin bei ihrer Sammlung miterfassten Verkaufsverpackungen dem Mengenstromnachweis nach der Verpackungsverordnung nicht entzogen. Hierfür sei es jedenfalls nach dem für das einstweilige Rechtsschutzverfahren geltenden Beurteilungsmaßstab unerheblich, ob die Verträge zwischen der Antragstellerin und den Systembetreibern unter allen rechtlichen Gesichtspunkten, insbesondere gemessen an den Vorschriften der Verpackungsverordnung, unbedenklich seien. Eine relevante Änderung hat sich insoweit nicht ergeben. Das von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen zitierte Schreiben der Gemeinsamen Stelle dualer Systeme Deutschlands GmbH vom 28. Juni 2010 an die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände (Anlage Bei 21 zum Schriftsatz der Beigeladenen vom 9. August 2010 im Verfahren 4 E 1906/10) bewirkt eine solche Änderung nicht. Es enthält in der Passage, auf die sich die Antragsgegnerin und die Beigeladene berufen, "Die Systembetreiber werden – vorbehaltlich der Angemessenheit der verlangten Entgelte – das vom jeweiligen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger eingerichtete bzw. mit diesem abgestimmte PPK-Sammelsystem mitnutzen." nur eine Absichtserklärung, wie der Einschub "vorbehaltlich der Angemessenheit der verlangten Entgelte" zeigt. Die Antragstellerin hat außerdem nachgewiesen, dass sie weiterhin Mengenmeldungen bezüglich von PPK-Verkaufsverpackungen an die Duales System Deutschland GmbH (vgl. Anlage AG 5 zum Schriftsatz vom 2. September 2010) und an die EKO-Punkt GmbH (vgl. Anlage AS 19 zum Schriftsatz vom 8. November 2010) aufgrund der mit diesen Systembetreibern abgeschlossen Verträge abgibt. Solche Verträge hält auch das Oberverwaltungsgericht Schleswig in seinem Urteil vom 7. Dezember 2010 (4 LB 8/09, S. 26) offenbar weiterhin für möglich. c) Hinsichtlich des von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen behaupteten Eingriffs der Antragstellerin in das Ergebnis des von der Beigeladenen betriebenen Ausschreibungsverfahrens über Entsorgungsdienstleistungen ist von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen schon nicht dargelegt worden, dass in den Ausschreibungsunterlagen feste Mengenangaben hinsichtlich des zu sammelnden und zur Verwertung zu überlassenden Altpapiers gemacht worden wären (vgl. auch OVG Schleswig, Urt. v. 7.12.2010, 4 LB 8/09, S. 27). Im übrigen ist die der Beigeladenen durch die Altpapier-Sammlung der Antragstellerin "entzogene" Menge bisher relativ gering, wie oben unter a) näher ausgeführt wurde. III. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO. Eine Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren ist im Hinblick auf die Vorbemerkung 5.2 Abs. 2 Satz 2 des Kostenverzeichnisses zum Gerichtskostengesetz entbehrlich.