1 UE 1270/84

Die statthafte, form- und fristgerecht eingelegte und auch im übrigen zulässige Berufung ist teilweise begründet. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht von der Zulässigkeit der in der Form der Leistungsklage erhobenen Klage ausgegangen. Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats keine Verwaltungsakte. Die zulässige Klageart ist deshalb die allgemeine Leistungsklage, die darauf gerichtet ist, daß der Beklagte selbst die dienstliche Beurteilung abändert bzw. durch eine neue ersetzt und die bisherige Beurteilung gegebenenfalls aus den Personalakten entfernt (Hess. VGH, Urteil vom 11. Februar 1987 -- I OE 6/83 --; Urteil vom 31. Oktober 1979 -- I OE 95/76 -- und Urteil vom 25. Oktober 1978 -- I OE 93/75 --, ESVGH 29, 40, jeweils m.w.N.). Soweit der Kläger die Erteilung einer neuen Beurteilung beantragt, ist die Klage auch begründet. Die ihm erteilte Regelbeurteilung vom 29. April 1980 ist fehlerhaft. Sie ist rechtswidrig, weil sie auf einer fehlerhaften Einschränkung des Beurteilungsspielraumes der Beurteiler beruht und nicht ausgeschlossen werden kann, daß sich diese Einschränkung auch auf die angegriffene Beurteilung ausgewirkt hat. Im Zusammenhang mit der Beurteilungsaktion hat der Leiter der Abteilung III bei der Bundesanstalt für Flugsicherung in Frankfurt am Main mit Verfügung vom 26. März 1980 die Beurteiler gebeten, über die Referate in der Abteilung von einem Mittelwert von 4,70 der Gesamtnote der zu beurteilenden Sachbearbeiter auszugehen. Diese "Bitte" enthielt eine dienstliche Weisung, die die Beurteiler in ihrem Beurteilungsspielraum einschränkte. Sie waren nicht mehr frei bei der Vergabe ihrer Noten sondern hatten grundsätzlich darauf zu achten, daß der vorgegebene Mittelwert von 4,70 eingehalten wurde. Dabei ist -- entgegen der Ansicht der Beklagten -- nicht auszuschließen, daß sich der vorgegebene Punktwert bei der Beurteilung des Klägers auch auf die Beurteilungsmerkmale "Soziales Verhalten" und "Befähigung als Vorgesetzter" ausgewirkt hat. Dem steht nicht entgegen, daß für die Vergabe von jeweils 4 Punkten für diese Beurteilungsmerkmale individuelle Kriterien maßgebend waren. Die Vergabe von Beurteilungsrichtwerten schließt die Erteilung einer individuellen Beurteilung nicht aus. Es handelt sich hierbei um ein Hilfsmittel für eine gerechte Beurteilung der Beamten untereinander. Um von dem vorgegebenen Richtwert nicht oder nur unwesentlich abzuweichen, müssen die Beurteiler die nach individuellen Gesichtspunkten erstellten oder zu erstellenden Beurteilungen in Beziehung zueinander setzen. Dabei werden sie insbesondere dann, wenn sie den Richtwert überschritten haben, überprüfen, ob und gegebenenfalls bei welchen Beamten Punktabzüge vorzunehmen sind. Bei dieser Verfahrensweise ist es nicht auszuschließen, daß ein Beurteiler in Grenzbereichen Punkte herabsetzt, ohne dabei seine Verpflichtung zu einer individuellen Beurteilung zu verletzen. Die Vorgabe des Mittelwerts von 4,70 war fehlerhaft, weil es sich hierbei um eine Beurteilungsrichtlinie im Sinne des § 76 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG handelt, die bei der Bundesanstalt für Flugsicherung nicht ohne vorherige Zustimmung des Personalrats bei dieser Behörde eingeführt werden konnte. Beurteilungsrichtlinien sind innerdienstliche Verwaltungsvorschriften, nach denen die Dienststelle bei der Beurteilung von Beschäftigten in fachlicher und persönlicher Hinsicht verfährt. Sie können u.a. die Beurteilungskriterien, die anzuwendende Bewertungsmethode sowie die Bewertungsmaßstäbe betreffen. Bewertungsmaßstäbe sind unter anderem Beurteilungsobergrenzen bzw. Orientierungsobergrenzen und Beurteilungsdurchschnittswerte (Hess. VGH, Beschlüsse vom 17. Juli 1985 -- HPV TL 6/83 -- und vom 21. August 1985 -- HPV TL 468/84 --, jeweils m.w.N.). Darüber hinaus wurde durch den in der Abteilungsleiterverfügung vom 26. März 1980 vorgegebenen Beurteilungsdurchschnittswert das in den Beurteilungsrichtlinien des Bundesministers für Verkehr vom 4. August 1978 vorgesehene individuelle Bewertungsverfahren geändert. Der einzelne Beurteiler mußte nunmehr unter Beachtung des vorgegebenen Mittelwerts die von ihm zu erstellenden Beurteilungen ins Verhältnis zueinander setzen. Diese Bewertungsmethode zur Gewinnung der einzelnen Beurteilungen schränkte die in den Beurteilungsrichtlinien vorgegebene freie Bewertungsmethode ein und änderte sie damit ab (BVerwG, Beschluß vom 15. Februar 1980 -- 6 P 84.78 --, ZBR 1981, 71 = Die Personalvertretung 1980, 240). Der in der Abteilungsleiterverfügung vom 26. März 1980 vorgegebene Beurteilungsmittelwert unterlag damit der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung gemäß § 76 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG. Die erforderliche Zustimmung lag nicht bereits in der Zustimmung des Hauptpersonalrats beim Bundesminister für Verkehr zu den Beurteilungsrichtlinien vom 4. August 1978. Denn diese Beurteilungsrichtlinien enthielten selbst keine Beurteilungsmittelwerte, vielmehr wurden die Richtlinien -- wie vorstehend dargelegt -- durch die Verfügung des Leiters der Abteilung III bei der Bundesanstalt für Flugsicherung vom 26. März 1980 abgeändert. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob Abschnitt III Nr. 6 der Beurteilungsrichtlinien eine ausreichende Ermächtigung zum Erlaß von Beurteilungsmittelwerten enthält. Nach dieser Bestimmung können die Leiter der Bundesoberbehörden und mittelbehörden im Bereich des Bundesministers für Verkehr Entscheidungshilfen für Beurteilungen in ihren Tätigkeitsbereichen erlassen. Die Entscheidungshilfen sollen unter Berücksichtigung der unterschiedlichen fachbezogenen Anforderungen in den einzelnen Laufbahnen beschreiben, unter welchen Voraussetzungen die Beurteilungsmerkmale den einzelnen Bewertungsstufen zuzuordnen seien. Selbst wenn hierin eine ausreichende Ermächtigung der betreffenden Behördenleiter zum Erlaß von Beurteilungsmittelwerten liegen sollte, so betrifft die Regelung doch nur deren sachliche Zuständigkeit und sagt noch nichts über den konkreten Inhalt der Entscheidungshilfen aus. Bereits aus diesem Grund umfaßt die Zustimmung des Hauptpersonalrats beim Bundesminister für Verkehr zu den Beurteilungsrichtlinien vom 4. August 1978 nicht auch das Einverständnis zu dem bei der Bundesanstalt für Flugsicherung vorgegebenen Beurteilungsmittelwert von 4,70. Darüber hinaus wäre nicht der Hauptpersonalrat beim Bundesminister für Verkehr, sondern der örtliche Personalrat das zuständige Personalvertretungsorgan für die Beteiligung an Maßnahmen, die der Präsident der Bundesanstalt für Flugsicherung im Rahmen der ihm übertragenen Zuständigkeit trifft. Der Präsident der Bundesanstalt für Flugsicherung hat den Personalrat bei seiner Behörde im Zusammenhang mit der Bestimmung von Beurteilungsmittelwerten nicht beteiligt. Er hat in seinem Schreiben vom 28. Mai 1980 das Vorliegen des Mitbestimmungstatbestandes des § 76 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG verneint und eine personalvertretungsrechtliche Beteiligung abgelehnt. Die Klage ist nach alledem insoweit begründet, als der Kläger die Erteilung einer neuen Beurteilung für den streitbefangenen Beurteilungszeitraum begehrt. Unbegründet ist hingegen die Klage mit dem Hauptantrag insoweit, als der Kläger verlangt, die dienstliche Beurteilung vom 29. April 1980 aus seiner Personalakte zu entfernen, und daß die neue dienstliche Beurteilung nicht mit einer unter der Bewertungsstufe 6 liegenden Gesamtnote abschließen darf. Der Kläger kann die Entfernung der Regelbeurteilung vom 29. April 1980 -- trotz ihrer Fehlerhaftigkeit -- aus seiner Personalakte nicht verlangen, weil der Grundsatz der Vollständigkeit seiner Personalakte das Verbleiben der Beurteilung in seiner Personalakte erfordert. Nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. zuletzt Urteil vom 11. Februar 1987 -- 1 OE 6/83 --) und des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa Urteil vom 5. Juni 1984 -- 2 A 7.83 --, Buchholz 232 § 90 BBG Nr. 27) hängt die Entscheidung, ob ein den Beamten betreffender Vorgang im Sinne des § 90 Abs. 1 BBG als notwendiger Bestandteil zu den Personalakten gehört, davon ab, ob er seinem Inhalt nach -- unabhängig von seiner Richtigkeit -- den Beamten in seinem Dienstverhältnis betrifft. Bei dienstlichen Beurteilungen ist dies zweifelsohne der Fall. Soweit der Kläger beantragt, ihm in der neuen dienstlichen Beurteilung eine nicht unter der Bewertungsstufe 6 liegende Gesamtnote zu erteilen, ist die Klage bereits deshalb unbegründet, weil die Entscheidung darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderlichen Fähigkeiten und fachlichen Leistungen aufweist, ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis ist, der von dem Verwaltungsgericht nicht ersetzt werden und auch nur sehr eingeschränkt überprüft werden kann. Es ist deshalb zunächst Aufgabe des Dienstherrn, dem Kläger für den streitbefangenen Beurteilungszeitraum eine neue Beurteilung zu erteilen und dabei zu beachten, daß der in der Abteilungsleiterverfügung vom 26. März 1980 vorgegebene Beurteilungsmittelwert von 4,70 keine Rolle spielen darf. Bei der Erteilung der neuen Beurteilung für die allein die Beurteilungsrichtlinien des Bundesministers für Verkehr vom 4. August 1978 und nicht die in der Folgezeit erlassenen Bewertungsgrundsätze und Beurteilungsdurchschnittswerte maßgebend sind, hat die Beklagte darauf zu achten, daß die bisherige Beschreibung des Aufgabengebiets des Klägers während des Beurteilungsabschnittes nicht den an eine Beurteilung zu stellenden Anforderungen entsprach. Entgegen der Ansicht der Beklagten wurden bei der bisherigen Aufgabenbeschreibung keine Oberbegriffe gewählt, die den tatsächlichen Tätigkeitsbereich des Klägers zutreffend umschrieben. Die dienstliche Beurteilung vom 29. April 1980 führt nur ganz bestimmte einzelne Aufgabengebiete auf und erweckt darüber hinaus den fehlerhaften Eindruck, daß es sich um eine vollständige Aufzählung handelt. Obwohl z. B. zum Tätigkeitsbereich des Klägers nach den von der Beklagten vorgelegten Geschäftsverteilungsplänen "Mietverträge und Pachtverträge für die von der BFS gemieteten oder gepachteten Grundstücke, Gebäude und Räume, Untermiet- und Gestattungsverträge" gehören, werden in diesem Zusammenhang nur die Vorbereitung und Durchführung der Mietnachberechnungen für die angemieteten Räume der BFS auf den Flughäfen im Bundesgebiet sowie die Vorbereitung und Mitwirkung bei der Durchführung von Untermiet- und Gestattungsverträgen aufgeführt. Der Mangel einer unzureichenden Beschreibung des Aufgabengebiets des Klägers wird nicht dadurch beseitigt, daß die dienstliche Beurteilung vom 29. April 1980 auch die "Sachgebietsleitung" aufführt. Hier fehlt nämlich der Hinweis auf das Sachgebiet, also der Hinweis auf das Sachgebiet "Liegenschaftswesen". Eine ordnungsgemäße Beschreibung des Aufgabengebietes während des Beurteilungsabschnittes erfordert in jedem Fall die Bezeichnung des Sachgebiets, dessen Leitung dem Kläger übertragen war. Werden daneben nicht alle, sondern nur einzelne Aufgaben dieses Sachgebiets zusätzlich aufgeführt, so ist dies, um Mißverständnissen vorzubeugen, durch die Bezeichnung "z. B" oder "u. a." kenntlich zu machen. Werden die einzelnen Tätigkeitsfelder nicht vollständig, sondern nur beispielhaft aufgeführt, sind die nach Umfang und/oder Schwierigkeit wesentlichen Aufgaben aufzuzählen. Der 1941 geborene Kläger ist als Regierungsamtmann bei der Bundesanstalt für Flugsicherung (BFS) in Frankfurt am Main tätig. Er wendet sich mit der vorliegenden Klage gegen die ihm unter dem 29. April 1980 erteilte Regelbeurteilung. In dieser Beurteilung wird sein Aufgabengebiet wie folgt beschrieben: "Vorbereitung und Durchführung der Mietnachberechnungen für die angemieteten Räume der BFS auf den Flughäfen im Bundesgebiet. Vorbereitung und Mitwirkung bei der Durchführung von Untermiet- und Gestattungsverträgen. Sachgebietsleitung mit Ausnahme der Titelverwaltung." Bei den einzelnen Beurteilungsmerkmalen wurden seine Fachkenntnisse mit 6 Punkten (= sehr weit über den Anforderungen), sein Sozialverhalten und seine Befähigung als Vorgesetzter mit jeweils 4 Punkten (= über den Anforderungen) und die übrigen Merkmale mit 5 Punkten (= deutlich über den Anforderungen) bewertet. Hieraus errechnete sich ein Durchschnittswert von 4,91 und das Gesamturteil 5 (= deutlich über den Anforderungen). Der Beurteilung vom 29. April 1980 lagen die Beurteilungsrichtlinien des Bundesministers für Verkehr vom 4. August 1978 zugrunde. In Abschnitt III Nr. 2 der Beurteilungsrichtlinien werden für die Beurteilungen sieben Bewertungsstufen vorgegeben, wobei die Ziffer 3 (= genügt den Anforderungen) als Durchschnittswert gewählt wurde (vgl. Abschnitt III Nr. 5 der Beurteilungsrichtlinien). In Abschnitt III Nr. 6 der Beurteilungsrichtlinien gibt der Bundesminister für Verkehr den Leitern der Bundesoberbehörden und mittelbehörden die Möglichkeit, Entscheidungshilfen für Beurteilungen in ihren Tätigkeitsbereichen zu erlassen. Hierzu heißt es: Die Entscheidungshilfen sollten unter Berücksichtigung der unterschiedlichen fachbezogenen Anforderungen in den einzelnen Laufbahnen beschreiben, unter welchen Voraussetzungen die Beurteilungsmerkmale den einzelnen Bewertungsstufen zuzuordnen seien. Im Zusammenhang mit der Beurteilung der Sachbearbeiter der Bundesanstalt für Flugsicherung wies der Leiter der Abteilung III in Frankfurt am Main mit Verfügung vom 26. März 1980 die nachgeordneten Referenten darauf hin, daß in den Abteilungen der BFS für die Regelbeurteilung der Sachbearbeiter ein Durchschnittswert vorgegeben worden sei. Die Gesamtnote solle im Mittel "über das Referat und dann auch über die Abteilung bei 4,70 liegen". Weiter heißt es in der Verfügung, um die Beurteilungen innerhalb der Zentralstelle in etwa vergleichbar zu halten, bitte er, ebenfalls von diesem Mittelwert auszugehen. Die Abteilungsleiterverfügung vom 26. März 1980 erging ohne vorherige Beteiligung des Personalrats der Bundesanstalt für Flugsicherung. Mit Schreiben vom 23. Mai 1980 beantragte der Kläger die Abänderung seiner Regelbeurteilung vom 29. April 1980. Er beanstandete insbesondere, daß die Arbeitsplatzbeschreibung in keiner Weise dem tatsächlichen Umfang und der Bedeutung des von ihm wahrgenommenen Arbeitsgebiets gerecht werde und daß die Merkmale "Sozialverhalten" und "Befähigung als Vorgesetzter" weit unterbewertet worden seien. Das Gesamturteil 5 sei zu niedrig. Insgesamt müsse ihm die Gesamtnote 6 zuerkannt werden. Mit Bescheid vom 30. Juni 1980 lehnte der Präsident der BFS eine Änderung der Beurteilung ab und wies den hiergegen vom Kläger mit Schreiben vom 27. Juli 1980 eingelegten Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 30. Oktober 1980 zurück. Zur Begründung führte er aus, das Aufgabengebiet des Klägers sei zutreffend durch die Angabe von Oberbegriffen beschrieben worden. Eine weitergehende Differenzierung sei nicht geboten. Die Beurteilung vom 29. April 1980 sei mit den dem Kläger früher erteilten Beurteilungen nicht vergleichbar, da sie auf der Grundlage eines völlig neuen Beurteilungssystems erstellt worden sei. Die Beurteilungsmerkmale "Sozialverhalten" und "Befähigung als Vorgesetzter" seien mit der Note 4 bewertet worden, weil der Kläger während des Beurteilungszeitraums die sachlich gebotene Bereitschaft zu einer engen Zusammenarbeit mit dem Titelverwalter und den Kollegen der Rechnungsabwicklung des Referates III 5 a/b weitgehend habe vermissen lassen. So habe er durch die Isolierung seiner Arbeitsergebnisse und seine geringe Kooperationsbereitschaft in dem genannten Arbeitsbereich sehr oft Anlaß zu vermehrten Rückfragen gegeben. Dieses Verhalten rechtfertige auch die Beurteilung der "Befähigung als Vorgesetzter" mit der Note 4. Hierzu gehöre nämlich die Fähigkeit, die Mitarbeiter richtig einzuschätzen, zu führen und zu fördern, sowie ein Vertrauensverhältnis zu diesen herzustellen. Mit Schriftsatz vom 28. November 1980 hat der Kläger am 1. Dezember 1980, einem Montag, beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage erhoben. Er hat weiterhin die Ansicht vertreten, daß die Darstellung der von ihm wahrgenommenen Arbeitsgebiete in der dienstlichen Beurteilung vom 29. April 1980 völlig unzureichend sei. Aufgrund seiner Leistungen, seiner Fähigkeiten und seines Verhaltens hätte ihm bei richtiger Bewertung der Beurteilungsmerkmale das Gesamturteil 6 zuerkannt werden müssen. Der Kläger hat beantragt, unter Aufhebung der Verfügung des Präsidenten der BFS vom 30. Juni 1980 in der Form des Widerspruchsbescheids des Präsidenten der BFS vom 30. Oktober 1980 die Beklagte zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 29. April 1980 aus den Personalakten zu entfernen und eine neue dienstliche Beurteilung zu erstellen, die mit einem nicht unter der Bewertungsstufe 6 liegenden Gesamturteil abschließt. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat sich zur Begründung ihres Abweisungsantrages auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid vom 30. Oktober 1980 berufen. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat mit Urteil vom 1. Februar 1984 -- III/3 E 5481/80 -- die Klage abgewiesen. Es hat die Meinung vertreten, die kurze Beschreibung des Aufgabengebiets des Klägers genüge den an eine Regelbeurteilung zu stellenden Anforderungen. Sinn und Zweck der Vorschriften über die dienstliche Beurteilung sei es, eine für den jeweiligen Vorgesetzten verwertbare Aussage über den künftigen Einsatz des Beamten zu gewinnen. Die dienstliche Beurteilung diene in erster Linie der Personalsteuerung. Objektive Richtigkeit, Vollständigkeit sowie Verständlichkeit für Dritte seien deshalb nicht unbedingt erforderlich. Unter diesen Umständen stehe es außer Frage, daß auch ein künftiger Vorgesetzter des Klägers, der sich hinsichtlich einer Personalentscheidung an der dienstlichen Beurteilung vom 29. April 1980 orientieren wolle, wisse, daß das konkrete Aufgabengebiet des Beurteilten in aller Regel eine Vielzahl von weiteren (mehr oder weniger untergeordneten) Aufgaben umfasse, und die Angaben in dem Beurteilungsvordruck nur schlaglichtartig die hauptsächlichen Aufgaben des Klägers kennzeichnen sollten. Der Kläger könne auch nicht mit Erfolg die in der Beurteilung vorgenommenen Bewertungen angreifen. Bei den Kriterien "Sozialverhalten" und "Befähigung als Vorgesetzter" handele es sich um persönlichkeitsbedingte Werturteile, die sich der rechtlichen Überprüfung durch das Verwaltungsgericht entzögen. Hieran ändere auch nichts der Hinweis des Klägers, daß die Beurteilung von 1978 in diesen beiden Punkten eine bessere Bewertung enthalte. Es bestehe nämlich kein Bestandsschutz hinsichtlich der früheren Bewertungen, weil es sich bei einer Beurteilung stets um eine solche über die in dem Beurteilungszeitraum gezeigten Leistungen handele. Zwar sei die Ansicht der Behörde, ein Vergleich zwischen den dienstlichen Beurteilungen von 1978 und 1980 sei schon deshalb nicht möglich, weil zwischenzeitlich ein neues Beurteilungssystem eingeführt worden sei, für sich allein gesehen nicht ohne weiteres einleuchtend, erweise sich jedoch hinsichtlich des dem Kläger erteilten Gesamturteils als zutreffend. 1978 sei er mit der Note 2 (= erheblich über dem Durchschnitt) beurteilt worden. In der Beurteilung von 1980 sei er mit "deutlich über den Anforderungen" liegend bewertet worden. Da die beiden Beurteilungen auf unterschiedlichen Fundamenten beruhten ("Durchschnitt", "Anforderungen"), sei schon aus diesem Grund ein Vergleich denklogisch nicht möglich, weil die Prämissen anders seien. Der Kläger hat gegen dieses ihm am 29. März 1984 zugestellte Urteil am 30. April 1984, einem Montag, Berufung eingelegt. Er vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen und bestreitet insbesondere, daß seine Vorgesetzten bei den Beurteilungsmerkmalen "Sozialverhalten" und "Befähigung als Vorgesetzter" von einem zutreffenden Tatbestand ausgegangen seien. Der Kläger beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 1. Februar 1984 -- III/3 E 5481/80 -- aufzuheben und nach seinem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Zur Ergänzung des Tatbestandes wird auf das weitere schriftsätzliche Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, das angefochtene Urteil sowie die Personalakte des Klägers (2 Bände) und ein Verwaltungsvorgang betr. die dienstliche Beurteilung vom 28. April 1983, die beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind, Bezug genommen.