4 UE 681/87

Die auf die Genehmigung nach § 6 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes -- BBauG -- gerichtete Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig (Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 2. Aufl., Rdnr. 5 zu § 6). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine Genehmigung des Flächennutzungsplans, da der Plan Vorschriften des Bundesbaugesetzes und sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht (§ 6 Abs. 2 BBauG). Im vorliegenden Fall ist gemäß § 233 Abs. 4 des Baugesetzesbuches -- BauGB -- auch nach Inkrafttreten des Baugesetzbuches § 6 BBauG anzuwenden, da die Genehmigung des Flächennutzungsplanes vor dem 01.07.1987 beantragt worden ist. Der Flächennutzungsplan ist rechtswidrig, weil er gegen das Gebot gerechter Abwägung gemäß § 1 Abs. 6 Satz 2, Abs. 7 BBauG (nunmehr § 1 Abs. 5 Satz 2 und Abs. 6 BauGB) verstößt. Ein Verstoß gegen das Gebot gerechter Abwägung im Sinne dieser Vorschrift liegt nicht bereits dann vor, wenn nach Vorstellung der Genehmigungsbehörde oder des Gerichts ein anderes Abwägungsergebnis sinnvoller wäre oder den Anforderungen des Abwägungsgebotes eindeutig besser entsprochen würde (Battis/Krautzberger/Löhr, a.a.O., Rdnr. 4 zu § 6). Das Abwägungsgebot erfordert jedoch, daß eine Abwägung überhaupt stattfindet, daß in die Abwägung alle nach Lage der Dinge zu berücksichtigenden Belange eingestellt werden und daß weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (BVerwG, Urteil vom 12.12.1969 -- IV C 105.66 -- BVerwGE 34, 301 -- 312, und Urteil vom 01.11.1974 -- IV C 38.71 -- BVerwGE 47, 144 -- 156, ; Hess. VGH, Beschluß vom 05.07.1989 -- 4 N 589/89 -- NVwZ -- RR 1990, 291 f.). Demnach ist die Gemeinde zunächst verpflichtet, das abwägungserhebliche Material zu ermitteln und festzustellen. Dabei ist es erforderlich, eine ausreichende Bestandsaufnahme der tatsächlichen Verhältnisse sowie der vorhandenen Bedürfnisse vorzunehmen, um die geforderte Grundlage für die dem Gesetz entsprechende Abwägung zu schaffen. Bei der Aufstellung von Flächennutzungsplänen sind gemäß § 1 Abs. 6 BBauG (nunmehr § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 BauGB) insbesondere auch die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu berücksichtigen. Will die Gemeinde im Flächennutzungsplan Vorhaben darstellen, die sich voraussichtlich auf Natur und Landschaft auswirken, so müssen die tatsächlichen Gegebenheiten von Natur und Landschaft mit hinreichender Genauigkeit ermittelt und in die Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BBauG (nunmehr § 1 Abs. 6 BauGB) eingestellt werden. In diesem Zusammenhang kann offenbleiben, ob die Klägerin verpflichtet gewesen wäre, zur Sicherung einer gesetzeskonformen Abwägung eine Bestandsaufnahme entsprechend den Vorgaben des gemeinsamen Erlasses des Hessischen Ministers für Landesentwicklung, Umwelt, Landwirtschaft und Forsten sowie des Hessischen Ministers des Innern vom 12.10.1982 (StAnz. S. 1977) über die Aufstellung von Landschaftsplänen nach § 4 des Hessischen Naturschutzgesetzes durchzuführen. Dies kann jedenfalls nicht bereits aus der Pflicht zur Landschaftsplanung abgeleitet werden, da auch die Verletzung dieser Pflicht nach der vom Landesgesetzgeber in § 4 Abs. 2 HeNatG getroffenen Regelung des Verhältnisses von Landschaftsplanung zur Bauleitplanung nicht zur Nichtigkeit von Bauleitplänen führt (so Hess. VGH, Beschluß vom 25.01.1988 -- 3 N 13/83 -- ESVGH Bd. 38, 153 = HSGZ 1988, 130 = NuR 1988, 298 = NVwZ -- RR 1989, 130). Von entscheidender Bedeutung ist hier, daß bei der Aufstellung des Flächennutzungsplanes selbst ein Mindestmaß an Informationen über die Vegetation und Fauna im Bereich raumwirksamer Planvorhaben bekannt sein muß. In diesem Zusammenhang hätte die Klägerin auf eine Bestandsaufnahme im Landschaftsplan zurückgreifen können, wenn diese vorhanden gewesen wäre. Hätte die Klägerin die Vorgaben des genannten Erlasses vom 12.10.1982 beachtet, so hätte sie jedenfalls zugleich die Anforderungen erfüllt, die an sie gemäß § 1 Abs. 5 und 6 BauGB bzw. § 1 Abs. 6 und 7 BBauG zu stellen sind. Fehlen dagegen -- wie hier -- im Landschaftsplan jegliche gebietsbezogene Aussagen über die Flora und Fauna im Bereich der geplanten Straße von der projektierten B ... zum R, so kann die von der Klägerin im Rahmen des Flächennutzungsplanes zu fordernde Abwägung nur dann rechtmäßig erfolgen, wenn sie die im Landschaftsplan fehlende Bestandsaufnahme bei der Aufstellung des Flächennutzungsplanes nachholt. Welchen Grad der Intensität eine solche Bestandsaufnahme erreichen muß, mag im Einzelfall unterschiedlich sein. Die hier vorhandenen fragmentarischen Ausführungen zur Vegetation und Fauna im gesamten Stadtgebiet genügen jedenfalls nicht. Insbesondere ist zu vermissen, daß für den Bereich, in dem die geplante Straße den W und den L-Graben überquert, sowie zwischen einem Bade- und einem Angelsee hindurchführt, nicht festgestellt wird, welche Auswirkungen auf Natur und Landschaft zu erwarten sind. Entsprechendes gilt für das Gebiet am Rufer, in dem sich nach Angaben des Bürgermeisters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung eine Grünlandfläche befindet, die den Charakter einer Auenlandschaft haben soll. Auch bezüglich des Belangs der Erfordernisse des Verkehrs (§ 1 Abs. 6 BBauG bzw. § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB) fehlt es an der erforderlichen Bestandsaufnahme. So bleibt offen, welche Verkehrsfunktion die neue Trasse erfüllen soll. Es wird nicht erklärt, ob die dargestellte Brücke die im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan lediglich als Bestand erfaßte Autofähre ersetzen oder ob die Brücke zusätzlichen neuen Verkehr anziehen und bewältigen soll. Abgesehen davon, daß bei einer nicht ausreichenden Tatsachenbasis die vom Gesetz geforderte Abwägung stets unvollständig bleiben muß, ist hier zusätzlich festzustellen, daß aus den vorliegenden Unterlagen eine Abwägung zwischen den Belangen des Verkehrs einerseits und des Naturschutzes und der Landschaftspflege andererseits nicht erkennbar wird. Obwohl noch in der zweiten Fassung des Erläuterungsberichtes zum Landschaftsplan erhebliche Bedenken gegen die Straße aus "landschaftspflegerischen Gründen" erhoben werden, wird im Flächennutzungsplan bzw. im zugehörigen Erläuterungsbericht mit keinem Wort erklärt, weshalb an der Straßenführung gleichwohl festgehalten wird. Die Möglichkeit einer alternativen Streckenführung wird nicht diskutiert. Der Flächennutzungsplan verletzt auch die in § 1 Abs. 4 BBauG (nunmehr BauGB) für die Gemeinden normierte Pflicht zur Anpassung der Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung oder Landesplanung. Seit dem Zeitpunkt der Versagung der Genehmigung hat sich die Rechtslage insofern geändert, als an die Stelle des Regionalen Raumordnungsplans für die Planungsregion St räumlicher Teilplan für die neue Planungsregion Südhessen, -- sachlicher Teilplan, Karte "Siedlung und Landschaft" -- der Regionale Raumordnungsplan S -- RROPS -- getreten ist, der unter Ziffer 2 sowohl den Regionalen Raumordnungsplan für die Planungsregion St, bekanntgemacht am 23.02.1979 (StAnz. S. 444) als auch die Ergänzungen zum Regionalen Raumordnungsplan für die Planungsregion S als räumlicher und sachlicher Teilplan für die Planungsregion Südhessen aufgehoben hat. Maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung. Dafür sprechen nicht nur die allgemeinen Grundsätze -- soweit sich aus dem anzuwendenden Recht oder aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen bzw. dem Wesen des in Frage stehenden Verwaltungsaktes nichts anderes ergibt (vgl. Kopp, VwGO, 8. Aufl., § 113 Rdnr. 95 ff.) -- sondern auch das Bauleitplanungsrecht selbst (ebenso Hess. VGH, Urteil vom 12.07.1990 -- 4 UE 425/89 --). Es bestehen keine begründeten Zweifel an der Verbindlichkeit des RROPS, wie der Senat in seiner Entscheidung vom 12.07.1990 (a.a.O.) näher dargelegt hat. Der Flächennutzungsplan überschreitet die Grenzen, die dem Planungsermessen der Klägerin durch die Ziele der Raumordnung und Landesplanung gezogen sind. Nach § 1 Abs. 4 BauGB (früher BBauG) und § 8 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes sind die Gemeinden rechtlich verpflichtet, die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung und Landesplanung anzupassen und die Bestimmungen der regionalen Raumordnungspläne bei allen Planungen zu beachten. Die Teilkarte III Siedlung und Landschaft 12.86, die dem RROPS zugeordnet ist, weist den südwestlichen Teil des Gebietes der Klägerin als regionalen Grünzug und als Vorranggebiet für die Landwirtschaft aus. In diesem Bereich hat die Klägerin ein Sondergebiet mit einer Länge von ca. 120 m und einer Breite von ca. 40 m dargestellt. Dies ist mit dem RROPS nicht vereinbar. Der Raumordnungsplan konkretisiert die Ziele der Raumordnung und Landesplanung und unterliegt demzufolge nicht mehr der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BBauG, jetzt § 1 Abs. 6 BauGB (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.03.1989 -- 1 A 72/88 -- BRS 49 Nr. 68; Bielenberg in Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, § 1 Rdnr. 57 m.w.N.). Der Frage, ob die Klägerin durch die Festlegungen des Regionalplanes übermäßig in der gemeindlichen Planungshoheit eingeengt und in ihren Rechten aus Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes verletzt wird, ist hier nicht weiter nachzugehen. § 8 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes, der die Bindung u. a. der Gemeinden an die Bestimmungen der regionalen Raumordnungspläne normiert, wird nämlich durch § 8 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes ergänzt. Nach dieser Vorschrift hat u. a. eine Gemeinde, die von dem regionalen Raumordnungsplan abweichen will, unverzüglich die oberste Landesplanungsbehörde oder die von ihr bestimmte Stelle zu unterrichten. Diese kann aus wichtigen Gründen die Abweichung im Einvernehmen mit dem Fachminister zulassen. Erst wenn sie in diesem gesetzlich formalisierten Abweichungsverfahren erfolglos bleibt, stellt sich die Frage eines Eingriffs in die Planungshoheit der Gemeinde, die grundsätzlich unter Gesetzesvorbehalt steht. Im vorliegenden Fall hat die Klägerin ein solches Abweichungsverfahren nicht betrieben. Schon aus diesem Grund war sie zur Anpassung ihrer Bauleitplanung an den regionalen Raumordnungsplan verpflichtet (Hess. VGH, Urteil vom 12.07.1990, a.a.O.). Die Darstellung eines Campingplatzes innerhalb einer Grünfläche, wie sie der Flächennutzungsplan zwischen dem Badegewässer und der Wohnbaufläche südwestlich des Ortskerns enthält, ist ebenfalls nicht zulässig. Gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 5 BBauG (nunmehr BauGB) können Zeltplätze lediglich als Grünflächen dargestellt werden. Zeltplätze sind von Campingplätzen zu unterscheiden. Während Zeltplätze nicht zur ständigen oder in regelmäßigen Zeitabständen wiederkehrenden Nutzung dienen, ist die Nutzung von Campingplätzen auf Dauer angelegt. Dementsprechend sind Campingplätze gemäß § 10 Abs. 1 und 5 BauNVO Sondergebiete und als solche darzustellen (ebenso Fickert/Fieseler, BauNVO, Komm., 6. Aufl., Rdnr. 41 zu § 10). Eine Darstellung als Sondergebietsfläche Campingplatzgebiet wäre im vorliegenden Fall allerdings ebenfalls nicht zulässig, da im RROPS diese Fläche nicht als Siedlungsgebiet bestimmt ist. Im Hinblick darauf, daß der Flächennutzungsplan -- wie oben ausgeführt -- insbesondere wegen eines Verstoßes gegen das Abwägungsgebot nicht genehmigungsfähig ist, kann offenbleiben ob er auch noch unter weiteren Gesichtspunkten Vorschriften des Bundesbaugesetzes oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht. Allerdings teilt der Senat nicht die Bedenken des Verwaltungsgerichts dagegen, daß die Klägerin zwischen in Plan ausgewiesenen Bauflächen, "geplanten Bauflächen" (dargestellt durch einen durchbrochenen Ring) und "geplanten Bauflächen" mit der Zusatzbezeichnung "Flächenreserve nach 1985" unterscheidet. Es ist unschädlich, daß die Klägerin zur Darstellung ein Zeichen verwendet hat, das in der Planzeichenverordnung nicht vorgesehen ist. Denn die Bedeutung des Planzeichens wird in der Legende des Flächennutzungsplanes hinreichend bestimmt (Hess. VGH, Urteil vom 02.11.84 -- 4 OE 31/82 -- HessVGRspr. 1985, S. 50 f). Es wird erkennbar, in welcher Reihenfolge die Verwirklichung der Planung von Baugebieten beabsichtigt ist. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Stadtverordnetenversammlung der Klägerin beschloß am 11.05.1973 die Neuaufstellung eines Flächennutzungsplans für das gesamte Gemeindegebiet. Der Aufstellungsbeschluß wurde am 23.03.1978 bekanntgemacht. Die Klägerin stellte zugleich auch einen Landschaftsplan auf, den sie dem Beklagten zusammen mit dem Flächennutzungsplan mit Antrag vom 23.11.1982 zur Genehmigung vorlegte. Das Gemeindegebiet der Klägerin liegt im Bereich des Regionalen Raumordnungsplans der regionalen Planungsgemeinschaft S, der mit Beschluß der Hessischen Landesregierung vom 28.11.1978 festgestellt wurde (bekanntgemacht im Staatsanzeiger -- StAnz. -- 1979 S. 444). Die mit Beschluß der Hessischen Landesregierung vom 19.10.1982 festgestellte Ergänzung des regionalen Raumordnungsplans wurde im Staatsanzeiger 1983 S. 24 bekanntgemacht. Nunmehr gilt der Regionale Raumordnungsplan ... -- RROPS -- vom 09.12.1986 (StAnz. 1987 S. 388). Der Flächennutzungsplan enthält in seiner Legende, die die Überschrift "planungsrechtliche Festsetzungen nach BBauG und BauNVO" trägt, im Abschnitt "Art der baulichen Nutzung" neben Planzeichen für Wohnbauflächen, gemischte Bauflächen, gewerbliche Bauflächen und Sonderbauflächen auch ein Zeichen für "geplante Bauflächen", das aus einem durchbrochenen Ring besteht und dem im Gegensatz zu den zuvor genannten Planzeichen keine Vorschrift des Bundesbaugesetzes oder der Baunutzungsverordnung zugeordnet ist. Dieses Zeichen erscheint im nordwestlichen Bereich des Plangebietes mit einem "G" im Inneren sowie dreimal in einem sich östlich an den Ortskern anschließenden Gebiet. Der durchbrochene Ring enthält dort jeweils den Buchstaben "W". In einem Fall ist der textliche Zusatz "Flächenreserve nach 1985" beigefügt. Zwischen dem R und der vorhandenen B ... (südöstlich an eine Wohnbaufläche anschließend) ist in dem Plan eine Grünfläche dargestellt, die das in der Legende als Campingplatz bezeichnete Planzeichen trägt. Dieses Planzeichen ist in der Legende im Abschnitt Grünflächen -- § 5 (2) 5. BBauG aufgeführt. Im äußersten Südwesten des Plangebietes befindet sich eine orangefarbene Fläche mit den Buchstaben "SO", in der sich ebenfalls das Planzeichen für Campingplatz befindet, allerdings nicht in einem geschlossenen, sondern in einem durchbrochenen Rechteck. In der Legende heißt es zum Planzeichen "durchbrochenes Rechteck": "Baufläche, für die eine zentrale Abwasserbeseitigung nicht vorgesehen ist". In den oben bezeichneten regionalen Raumordnungsplänen ist die zuletzt genannte Fläche als regionaler Grünzug ausgewiesen, während die erstgenannte Fläche als ein Gebiet dargestellt ist, in dem eine Bewirtschaftung oder Pflege der Grundstücke sicherzustellen ist. Zwischen der geplanten B ... und dem Westufer des R ist eine geplante Straße dargestellt nebst einer Brücke über den R. In diesem Zusammenhang heißt es im Erläuterungsbericht zum Landschaftsplan in der Fassung 1980: "Die von der Bundesstraße ... (alt und neu) zwischen G und dem Ortsteil K-R zum R geplante Straße kann aus landschaftspflegerischen aber auch aus anderen Gründen nicht befürwortet werden. Dieses Straßenprojekt sollte ersatzlos fallen" (Erläuterungsbericht 1980 S. 95). Im Erläuterungsbericht zum Landschaftsplan vom 04.02.1982 heißt es dazu: "Die ... geplante Straße ist aus landschaftspflegerischen Gründen nicht unproblematisch. Dieses Straßenprojekt sollte aufgrund der besonderen Bedeutung im Rahmen der Detailplanung kritisch überprüft werden" (Erläuterungsbericht Landschaftsplan 1982 S. 23). Im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan vom 04.02.1982 (S. 49) wird zu diesem Problemkreis ausgeführt: "Der Flächennutzungsplan enthält auch eine Verkehrstrasse über den R, der R-P mit dem Kreis G-G verbindet." Mit Bescheid vom 17.02.1983 verlängerte der Hessische Minister des Innern gemäß § 6 Abs. 4 des Bundesbaugesetzes -- BBauG -- die Genehmigungsfrist für den Flächennutzungsplan bis zum 24.05.1983. Mit Bescheid vom 19.05.1983 verweigerte der Regierungspräsident in D die Genehmigung des vorgelegten Plans mit der Begründung, die als Grundlage eines Landschaftsplans gemäß § 4 des Hessischen Naturschutzgesetzes -- HeNatG -- vorausgesetzte Bestandsaufnahme und ihre Bewertung im Hinblick auf Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege seien durch die landschaftsplanerischen Aussagen für das Plangebiet nicht erfüllt. Der Landschaftsplan sei daher, insbesondere unter Berücksichtigung der Empfehlungen des Erlasses des Hessischen Ministers für Landesentwicklung, Umwelt, Landwirtschaft und Forsten und des Hessischen Ministers des Innern vom 12.10.1982 (StAnz. S. 1977) ergänzungsbedürftig, und zwar in einem solchen Maße, daß er nicht genehmigungsfähig sei. Zustands- bzw. Bestandserfassung von Flora und Fauna seien zu pauschal abgehandelt. Dies sei -- angesichts der Tatsache, daß beiden Bereichen eine Indikatorstellung für die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes zukomme -- nicht mit den Anforderungen an einen Landschaftsplan vereinbar. Es fehle an einer kritischen Stellungnahme und Wertung im Bezug auf raumwirksame Vorhaben im Plangebiet, sowie auf bestehende und geplante Nutzungen. Ebenso seien besonders charakteristische Lebensräume nicht erfaßt. Der nicht vollständigen Bestandsaufnahme folge eine ebenso mangelnde Bewertung der Naturgüter. Es fehle an einer Bewertung der derzeitigen Bodennutzungen, der Siedlungsränder, der Freizeitnutzungen, der innerörtlichen und der Durchgrünung des Außenbereichs. Bedingt durch die Defizite des Planes bei der Bestandsaufnahme erschöpfe sich auch der Entwicklungsteil in der Darstellung allgemeiner Maßnahmen. Die Ergänzungsbedürftigkeit des Landschaftsplanes zeige sich besonders darin, daß, obwohl die geplante Straße zum R hin wichtige Naherholungseinrichtungen der Stadt durchschneide, eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht vorgenommen worden sei. Der Flächennutzungsplan weise ebenfalls erhebliche Mängel auf. Das SO-Gebiet im äußersten Südwesten des Gemeindegebietes sei im regionalen Raumordnungsplan nicht als Siedlungsfläche ausgewiesen und könne deshalb im Flächennutzungsplan nicht als solche dargestellt werden. Es fehle zudem an der Zweckbestimmung des Gebietes. Die Darstellungen des Flächennutzungsplans seien keine Festsetzungen. Der Begriff Festsetzungen dürfe daher im Flächennutzungsplan nicht verwendet werden. Den Widerspruch der Klägerin vom 26.05.1983, beim Regierungspräsidenten in D eingegangen am 01.06.1983, wies dieser mit Widerspruchsbescheid vom 20.06.1984 zurück. Der Widerspruchsbescheid stützt sich auf die Gründe des Ausgangsbescheides und führt ergänzend aus, ein wesentlicher Mangel der Planung liege darin, daß zu raumwirksamen Vorhaben keine landschaftsplanerische Stellungnahme erfolgt sei. Die notwendige und gemäß § 1 Abs. 2 des Bundesnaturschutzgesetzes -- BNatSchG -- für die gesamte Landschaftsplanung zwingend vorgeschriebene Abwägung zwischen den Belangen des Naturschutzes und den Belangen der Verkehrsplanung werde überhaupt nicht vorgenommen. Vielmehr sei die Trassierung der geplanten Straße zwischen der B ... und dem R entgegen den vom Landschaftsarchitekten geäußerten Bedenken und auf ausdrücklichen Wunsch des Planungsträgers aus dem bereits fertiggestellten Flächennutzungsplan schlicht übernommen worden. Auch dieser Verstoß gegen § 1 Abs. 2 BNatSchG schließe die Genehmigung des Landschaftsplanes aus. Am 25.07.1984 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie ist der Auffassung, die Qualität eines Landschaftsplanes sei Sache der Gemeinde und unterliege nicht der Kontrolle durch die Genehmigungsbehörde im Bauleitplangenehmigungsverfahren. Im Hinblick auf die Untersuchungsdichte sowie Verfahren, Inhalt und Ergebnis der Landschaftsplanung sei die Gemeinde weitgehend frei. Der vom Beklagten herangezogene Erlaß zur Landschaftsplanung stelle für die Klägerin keine verbindliche Regelung dar, an die sie gebunden wäre. Wie kritisch Stellungnahmen und Wertungen der Landschaftsplanungen zu sonstigen raumwirksamen Vorhaben sein müßten und wie ausführlich einzelne Erscheinungsformen der Natur zu behandeln seien, entscheide die jeweilige Gemeinde selbst, auch wenn die vorhandene Flora und Fauna eine Indikatorstellung für die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes darstellen könnte. Die Umgehungsstraße zum R trage den Zielen des regionalen Raumordnungsplanes der Region St Rechnung, der in Verlängerung der jetzigen B ... eine zusätzliche R-brücke als erforderlich ansehe. Keinem anderen Ziel diene die Darstellung einer Straßentrasse zum R hin. Auf der Ebene des Flächennutzungsplanes sei landschaftsplanerisch nur eine verhältnismäßig grobmaschige Untersuchung erforderlich; die intensivere landschaftsplanerische Aufarbeitung der Problemstellungen im Hinblick auf die Trassierung einer Umgehungsstraße sei einem Planfeststellungsverfahren vorzubehalten. An der Darstellung eines Sondergebietes im äußersten Südwesten des Gemeindegebietes, welches im Gegensatz zu den Darstellungen des regionalen Raumordnungsplanes stehe, sei die Klägerin schon deshalb nicht gehindert, weil die hessischen regionalen Raumordnungspläne gegenüber der dem Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 des Grundgesetzes (GG) zuzurechnenden Planungshoheit keine Wirkung entfalteten. Es bedürfe eines förmlichen Gesetzes zur Einschränkung dieses originären Bereiches der Selbstverwaltung. Diesen Anforderungen entsprächen die regionalen Raumordnungspläne in Hessen nicht. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus § 8 Abs. 2 des Hessischen Landesplanungsgesetzes -- HLPG --, wonach die Gemeinden die Bestimmungen der regionalen Raumordnungspläne zu beachten haben; denn dieses "Beachten" müsse im Hinblick auf die Vorschriften des Bundesbaugesetzes als "Anpassen" an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung interpretiert werden. "Anpassen" bedeute nur ein generelles Einbeziehen in den Abwägungsvorgang, nicht jedoch eine strikte Beachtung einzelner Regelungen. Die mangelnde Zweckbestimmung eines Sondergebietes könne keinesfalls zur Versagung der Genehmigung des Flächennutzungsplanes führen, da sie im Wege einer modifizierenden Auflage nachträglich aufgenommen werden könnte. Entsprechendes gelte für die von der Klägerin bei der Legende des Flächennutzungsplanes zusätzlich aufgenommenen Planzeichen, gegen deren Darstellung grundsätzlich keine Rechtsvorschriften sprächen, sowie für die Verwendung des Begriffes "planungsrechtliche Festsetzungen". Die Klägerin hat beantragt, den Beklagten zu verurteilen, unter Aufhebung seines Bescheides vom 19. Mai 1983 in Form des Widerspruchsbescheides vom 20. Juni 1984 -- zugestellt am 2. Juli 1984 -- die am 23. November 1982 beantragte Genehmigung des Flächennutzungsplanes der Klägerin zu erteilen. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat vorgetragen, die Pflicht der Klägerin zur Beachtung des regionalen Raumordnungsplanes ergebe sich bereits aus dem Bundesbaugesetz. Eine Einschränkung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts sei hierin nicht zu sehen, da es sich um eine gesetzliche Einschränkung handele, wie sie im Grundgesetz vorgesehen sei. Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat die Klage mit Urteil vom 17.09.1986 abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt, der von der Klägerin aufgestellte Flächennutzungsplan widerspreche bundesbaurechtlichen und sonstigen Rechtsvorschriften. Gegen dieses, der Klägerin am 04.02.1987 zugestellte Urteil, hat diese am 04.03.1987 Berufung eingelegt. Sie wiederholt ihr bisheriges Vorbringen und führt ergänzend aus, nach den Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes seien in Übereinstimmung mit den Vorschriften des Bundesbaugesetzes sowohl in der Landschaftsplanung als auch in der Bauleitplanung die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege mit den sonstigen Ansprüchen der Allgemeinheit an Natur und Landschaft abzuwägen. Die Landschaftsplanung erzeuge damit keine "vorgreifliche Wirkung" gegenüber der Bauleitplanung der Gemeinde. Im Bauleitplanverfahren habe sich die Klägerin aber ausreichend mit den entgegenstehenden Belangen auseinandergesetzt und die öffentlichen und privaten Belange miteinander und untereinander gerecht abgewogen. Die Klägerin beantragt, unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Darmstadt und unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 19. Mai 1983 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20. Juni 1984 den Beklagten und Berufungsbeklagten zu verpflichten, die am 23. November 1982 beantragte Genehmigung des Flächennutzungsplanes der Klägerin zu erteilen. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Zur Begründung nimmt er Bezug auf die Gründe der angefochtenen Bescheide sowie auf die Entscheidungsgründe des erstinstanzlichen Urteils. Folgende Unterlagen sind beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden: Ein Hefter des Regierungspräsidenten in D, ein Leitz-Ordner Genehmigungsakten des Regierungspräsidenten in D, die von der Klägerin vorgelegten Planungsunterlagen zum Flächennutzungsplan und zum Landschaftsplan nebst Erläuterungsberichten (1 Leitz-Ordner, 5 Hefte, 1 Hefter betreffend Beschlußfassung zu den Änderungen aufgrund von Einwendungen zum Flächennutzungsplan, 5 Pläne, 1 Flächennutzungsplanentwurf Teilplan I, auf dem die Darstellungen farbig enthalten sind, zwei Bände mit den Jahrgängen 1978 und 1982 des G Anzeigenblattes) sowie das Gutachten zur Biotopvernetzung der Stadt ... (...) nebst 3 beiliegenden Plänen.