6 TG 331/95

Die Beschwerde ist zulässig, insbesondere form- und fristgerecht eingelegt worden. Der Eingang der Beschwerdeschrift am 30. Dezember 1994 war noch rechtzeitig, da die zweiwöchige Beschwerdefrist erst mit der Zustellung des begründeten und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts am 16. Dezember 1994 begann. Die Beschwerde ist jedoch nicht begründet. Eine Verletzung des Grundsatzes der Gewährung rechtlichen Gehörs im Zusammenhang mit der Beschlußfassung des Verwaltungsgerichts liegt nicht vor. Für die Antragstellerinnen bestand die Möglichkeit, noch bis zu der Entscheidung in erster Instanz auf die geänderte Höhe der Zuwendungen zu reagieren und das Verfahren im Hinblick darauf für erledigt zu erklären; im übrigen wäre eine Verletzung dieses Grundsatzes in jedem Falle geheilt, da für die Antragstellerinnen im Rahmen der Abhilfeprüfung ausreichend Gelegenheit bestand, sich zu den veränderten tatsächlichen Umständen zu äußern. Das Verwaltungsgericht hat den Erlaß der begehrten einstweiligen Anordnung zu Recht abgelehnt. Entgegen der vom Antragsgegner vertretenen Ansicht ist der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung jedoch zulässig; insoweit wird gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf die Ausführungen in dem angefochtenen Beschluß (S. 13 des Beschlusses) Bezug genommen. Der Antrag ist auch nach § 123 Abs. 1 VwGO statthaft, da die Antragstellerinnen ihre Begehren nicht im Wege eines Antrages nach § 80 Abs. 5 VwGO verfolgen können; die Änderungen der Modalitäten im Zusammenhang mit der Gewährung der Fraktionszuwendungen durch den Beschluß des Antragsgegners vom 6. Juni 1994 und dessen Umsetzung durch den Kreisausschuß stellt keine teilweise Rücknahme eines Verwaltungsaktes dar. Es kann nämlich nicht davon ausgegangen werden, daß den Antragstellerinnen zu Beginn der Legislaturperiode die Bezahlung eines Fraktionsassistenten mit einer wöchentlichen Arbeitszeit von 20 Stunden nach BAT Vb durch Verwaltungsakt für die gesamte Amtszeit bewilligt worden ist; abgesehen davon, daß es bereits zweifelhaft ist, ob bei der Bewilligung der Mittel im Verhältnis des Landkreises zu den Fraktionen eine Regelung mit Außenwirkung getroffen wurde, ist nicht glaubhaft gemacht, daß bereits zu Beginn der Amtszeit eine für die gesamte Legislaturperiode geltende Regelung getroffen worden ist. Die Antragstellerinnen haben einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht, da nicht festgestellt werden kann, daß sie bei geringeren Zuwendungen seitens des Kreises nicht in der Lage wären, bis zur Rechtskraft einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren die bei ihnen beschäftigten Fraktionsassistentinnen zu den ursprünglich vereinbarten Bedingungen weiter zu beschäftigen. Die Antragstellerinnen haben nicht glaubhaft gemacht, daß für sie durch die Neuregelung eine gravierende Schlechterstellung gegenüber der früheren Regelung erfolgt ist, die zu unzumutbaren und damit bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr hinzunehmenden Ergebnissen führen würde. In diesem Zusammenhang bedarf die Frage, ob die Antragstellerinnen darauf verwiesen werden können, ihre arbeitsvertraglichen Beziehungen zu den Beigeladenen der Neuregelung anzupassen, keiner Entscheidung. Zwar reduziert sich einerseits der Aufwendungsersatz um den Betrag, der auf eine wöchentliche Arbeitszeit von fünf Stunden entfällt; andererseits wird dieses Defizit aber teilweise dadurch aufgefangen, daß nunmehr eine BAT IVa-Stelle Berechnungsgrundlage ist, während sich nach der alten Regelung der Ersatz der Aufwendungen an der Gehaltsgruppe BAT Vb orientierte. Die Mindereinnahmen belaufen sich daher bei der Antragstellerin zu 1. im Jahre 1994 auf lediglich ca. 300,-- DM und - ihren eigenen Berechnungen zufolge - im laufenden Jahr auf ca. 3.500,-- DM, sofern die in der Berechnung angenommene Tariferhöhung eintritt. Umgerechnet auf monatliche Beträge hat die Antragstellerin zu 1. daher lediglich ca. 300,-- DM im Monat zusätzlich für ihre Fraktionsassistentin, die Beigeladene zu 1., aufzuwenden. Daß ihr dies nicht möglich ist, hat die Antragstellerin zu 1. weder substantiiert vorgetragen noch in sonstiger Weise glaubhaft gemacht. Eine exakte Aufschlüsselung des Fraktionsetats liegt nicht vor; auch hat die Antragstellerin zu 1. nicht glaubhaft gemacht, daß die übrigen finanziellen Zuwendungen des Kreises zur Finanzierung ihrer geschäftsmäßigen Aufgaben vollständig aufgezehrt werden oder daß dieser Betrag nicht durch Einsparungen an anderer Stelle bereitgestellt werden könnte. Entsprechendes gilt für die Antragstellerin zu 2. Zwar wirkt sich bei dieser die Neuregelung finanziell etwas stärker aus als bei der Antragstellerin zu 1.; jedoch erreichen auch hier die Belastungen nicht ein derartiges Ausmaß, daß dies Auswirkungen haben würde, die für die Antragstellerin zu 2. bis zur rechtskräftigen Hauptsacheentscheidung unzumutbar wären. Der Antrag hat aber auch deshalb keinen Erfolg, weil die Antragstellerinnen einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht haben. Es bestehen bereits erhebliche Zweifel daran, ob der Antragsgegner für den von den Antragstellerinnen behaupteten Anspruch passiv legitimiert ist. Zwar hat der Kreistag durch den Beschluß vom 6. Juni 1994 die im Hauptsacheverfahren vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden streitgegenständlichen Regelungen verabschiedet, die Grundlage für die nunmehr veränderten Zuwendungen an die Antragstellerinnen sind; im vorliegenden Eilverfahren geht es den Antragstellerinnen aber im Gegensatz zu dem anhängigen Klageverfahren nicht darum, die Rechtswidrigkeit des Beschlusses des Antragsgegners feststellen zu lassen, sondern sie verfolgen das Ziel, vorläufig eine Weitergewährung der Zuwendungen für ihre Fraktionsassistentinnen in Höhe der bis einschließlich Juni 1994 geleisteten monatlichen Beträge zu erreichen. Gegenstand dieses Eilverfahrens ist damit eine Regelung in bezug auf den Zahlungsanspruch. Dieser Anspruch dürfte sich aber nicht gegen den Antragsgegner, sondern unmittelbar gegen den Landkreis richten. Zwar ist der Antragsgegner als legislatives Organ des Landkreises für die Entscheidung über die Vergabe von Zuwendungen an die Fraktionen zur Unterstützung der von diesen zu leistenden parlamentarischen Arbeit zuständig; verpflichtet wird durch die Entscheidungen des Antragsgegners aber der Landkreis als Körperschaft des öffentlichen Rechts. Indes bedarf die Frage der Passivlegitimation des Antragsgegners letztlich keiner Entscheidung, da den Antragstellerinnen ein Anordnungsanspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zur Seite steht. Ausdrückliche gesetzliche Regelungen, nach denen die im Kreistag vertretenen Fraktionen Zuwendungen in einer bestimmten Höhe beanspruchen können, bestehen nicht; weder die Hessische Landkreisordnung - HKO - noch die Hessische Verfassung gewähren die geltend gemachten Ansprüche. Zwar verleiht § 26 a HKO den Kreistagsabgeordneten das Recht, Fraktionen zu bilden; diese Vorschrift enthält jedoch keine Regelungen über die finanzielle Ausstattung der Fraktionen mit kreiseigenen Mitteln. Auch der von den Antragstellerinnen hervorgehobene Grundsatz des freien Mandats, der sich für die Kreistagsabgeordneten allerdings nicht aus dem nur für die Mitglieder des Bundestages geltenden Art. 38 Abs. 1 GG, sondern vielmehr aus § 28 Abs. 1 HKO ergibt, gewährt den Antragstellerinnen keinen Anspruch auf Finanzierung ihrer Fraktionsassistentinnen. Die von Aufträgen und Weisungen der Wähler freie Mandatsausübung ist unabhängig von der Ausstattung und den Arbeitsmöglichkeiten der Fraktionen und vermag diesen damit nicht zu einem Anspruch auf Gewährung von Zuwendungen für die Fraktionsarbeit zu verhelfen. Soweit darüber hinaus aus der rechtlichen Ausgestaltung des Abgeordnetenstatus die formale Gleichheit der Abgeordneten sowie parlamentarische Teilhaberechte gefolgert und diese Rechte auch den Fraktionen zugebilligt werden (vgl. Jarass/Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 38 Rn. 30, 31), kann sich auch hieraus allenfalls ein Anspruch auf sachgerechte und willkürfreie Teilnahme an der Vergabe von Haushaltsmitteln ergeben, die für die Unterstützung der Fraktionsarbeit allgemein zur Verfügung gestellt werden, nicht aber ein originärer Anspruch auf Zuwendung bestimmter Mittel. Zwar ist einzuräumen, daß die Fraktionen wichtige Funktionen im Rahmen der ordnungsgemäßen Wahrnehmung der dem Kreistag obliegenden Aufgaben erfüllen; allein daraus erwächst aber keine Verpflichtung der Gebietskörperschaft, den Fraktionen die Aufwendungen für die Geschäftsführung zu ersetzen. Derartige Zuwendungen stellen vielmehr freiwillige Leistungen dar, deren Erbringung im Ermessen des jeweils zuständigen Vertretungsorgans liegt. Daher können die Antragstellerinnen grundsätzlich nur verlangen, am Gesamtvolumen der vom Antragsgegner im Haushalt für die Unterstützung der Arbeit der Fraktionen bereitgestellter Mittel in sachgerechter und ermessensfehlerfreier Weise beteiligt zu werden. Eine Ermessensreduzierung dergestalt, daß einzig die Beibehaltung der bis Juni 1994 geltenden Zuschußregelung eine sachgerechte und damit rechtmäßige Entscheidung darstellte, kann indes nicht festgestellt werden. Die Antragstellerinnen haben nicht glaubhaft gemacht, daß der an der Anzahl der Abgeordneten orientierte Verteilungsschlüssel der Zuwendungen für die Finanzierung der Personalkosten rechtswidrig ist und ihre Rechte verletzt. Die Personalkostenzuwendungen dienen, da sie nicht zu einer verdeckten Finanzierung der jeweiligen Parteien führen dürfen, ausschließlich dazu, die Kosten der Fraktionsgeschäftsstelle, die diese zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung der Abgeordneten übernimmt, abzudecken. Der Umfang der in den Geschäftsstellen der Fraktionen anfallenden Arbeiten, für die Kostenersatz geleistet werden soll, dürfte weitgehend von der Anzahl der zu der jeweiligen Fraktion gehörenden Abgeordneten abhängen. Der Gesichtspunkt, daß auch für eine kleine Fraktion ein gewisser Mindestbedarf besteht, wird bei der vorgenommenen Staffelung berücksichtigt. Dies gilt um so mehr, als über die Personalkostenzuschüsse hinaus noch weitere finanzielle Zuwendungen gewährt werden, über deren Verwendung die Fraktionen frei entscheiden können, die aber insgesamt - gemessen am Gesamtvolumen der Zahlungen - bei den kleineren Fraktionen das Gewicht ihres Stimmanteils bei dem Antragsgegner deutlich übersteigen. Unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte sowie des Umstandes, daß der Antragsgegner nach der Abspaltung zweier Abgeordneter der Partei bei Beibehaltung des zur Unterstützung der Fraktionen ausgewiesenen Etats eine Neuregelung treffen mußte, ist daher nicht glaubhaft gemacht, daß die Antragstellerinnen weiterhin Zuschüsse im alten Umfang erhalten müssen. Eine derartige Verpflichtung ergibt sich auch nicht aus dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes. Es mag zwar sein, daß die Antragstellerinnen auf den Fortbestand der ursprünglichen Finanzierungsregelung vertrauten, als sie mit den Fraktionsassistentinnen arbeitsvertragliche Bindungen eingingen und daß der Antragsgegner dies bei seiner Ermessensentscheidung berücksichtigen mußte; jedoch erfordert auch dieser Aspekt im Ergebnis nicht den Fortbestand der alten Regelung bis zum Ablauf der Legislaturperiode. Es ist bereits zweifelhaft, inwieweit das Vertrauen der Antragstellerinnen auf die Weitergewährung der Zuwendungen in der alten Höhe schutzwürdig ist. Angesichts der inzwischen bei allen Gebietskörperschaften angespannten Haushaltslage und der stets möglichen Umgruppierung oder Neubildung von Fraktionen mußten die Antragstellerinnen von vornherein davon ausgehen, daß aus gegebenem Anlaß eine Neuordnung auch der Fraktionszuwendungen in Betracht zu ziehen war. Mithin mußte der begehrten einstweiligen Anordnung mit der zwingenden Kostenfolge gemäß §§ 154 Abs. 2, Abs. 3, 159 VwGO der Erfolg versagt bleiben. Ein Kostenausspruch zu Lasten des Antragsgegners kommt weder unter dem von den Antragstellerinnen angeführten Gesichtspunkt der im laufenden Verfahren vorgenommenen Neu- und Nachberechnung der Fraktionszuwendungen entsprechend § 156 VwGO in Betracht noch läßt sich dies aus einer im Innenverhältnis zwischen den Beteiligten möglicherweise bestehenden materiell-rechtlichen Verpflichtung des Antragsgegners herleiten. In der Neuberechnung der Personalkostenzuwendungen kann kein Teilanerkenntnis gesehen werden; die Neuberechnung stellte vielmehr lediglich die auf Anfragen und Anträge der Mehrheitsfraktionen zurückgehende korrekte Umsetzung der durch Beschluß vom 6. Juni 1994 getroffenen Regelung dar; nicht aber wurde die in diesem Verfahren streitgegenständliche Verpflichtung zur Beibehaltung der ursprünglichen Regelung anerkannt. Im übrigen fehlt es an einer entsprechenden prozessualen Erklärung des Antragsgegners. Auch der Gesichtspunkt, daß im Rahmen kommunaler Organstreitverfahren im Innenverhältnis eine Verpflichtung der Gebietskörperschaft bestehen kann, der unterlegenen Partei die Kosten des Verfahrens zu erstatten, bietet keine Grundlage für einen anderen gerichtlichen Kostenausspruch. Selbst wenn materiell-rechtlich ein derartiger Kostenerstattungsanspruch bestünde, müßten die Antragstellerinnen darauf verwiesen werden, diesen notfalls in einem nachfolgenden Verfahren als bezifferten Zahlungsanspruch gerichtlich geltend zu machen. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, denn die Beigeladenen haben keine eigenen Anträge gestellt und damit auch kein Risiko einer eigenen Kostentragungspflicht übernommen (§ 162 Abs. 3 VwGO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 und dem entsprechend anzuwendenden § 14 Abs. 1 GKG. Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).