9 L 2101/24

1. Die aufschiebende Wirkung der Klage – 9 K 6975/24 – wird wiederhergestellt. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens. 2. Der Streitwert wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt. Gründe 1. Der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO sinngemäß gestellte Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage (9 K 6975/24) gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 25. Oktober 2024 wiederherzustellen, hat Erfolg. Der gestellte Antrag ist zulässig. Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und die Klageerhebung sind wirksam eingelegt bzw. erhoben worden. Die Antragstellerin ist insbesondere prozessfähig. Nach § 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO sind zur Vornahme von Verfahrenshandlungen die nach bürgerlichem Recht Geschäftsfähigen fähig. Geschäftsunfähig ist gemäß § 104 Nr. 2 BGB, wer sich in einem die freie Willensbildung ausschließenden, nicht nur vorübergehenden Zustand krankhafter Störung der Geistestätigkeit befindet. Dagegen führt nicht einmal der vorübergehende völlige Ausschluss der freien Willensbestimmung, der nach § 105 Abs. 2 BGB der Wirksamkeit von Willenserklärungen entgegen steht, zur Geschäfts- und Handlungsunfähigkeit. Für einen nicht nur vorübergehenden Zustand krankhafter Störung der Geistestätigkeit der Antragstellerin liegen derzeit keine durchgreifenden Anhaltspunkte vor. Insbesondere spricht hiergegen, dass der Betreuungsbeschluss des Amtsgerichts Köln vom 14. September 2024 – 00 XVII 00/00 –, mit dem die Antragstellerin einen Betreuer bestellt bekommen hat (§ 1823 BGB), keinen Einwilligungsvorbehalt enthält. Die Tatsache, dass für die Antragstellerin ein Betreuer bestellt worden ist, steht der Wirksamkeit der Antragstellung ebenfalls nicht entgegen. Zwar kann der Betreuer die Antragstellerin gerichtlich und außergerichtlich vertreten. Da es an einem Einwilligungsvorbehalt nach § 1825 BGB fehlt, konnte die Antragstellerin aber auch ohne Einwilligung des Betreuers den Antrag stellen und die Klage erheben (vgl. § 62 Abs. 2 VwGO). Nach § 1823 BGB sind Betreuer und Betreuter daher gleichzeitig handlungs- und geschäftsfähig. Der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage ist auch statthaft. Zwar bestehen Zweifel an der Wirksamkeit des Hausverbots, weil es nicht von der Präsidentin der Antragsgegnerin erlassen wurde. Dies kann aber im Rahmen der Zulässigkeit zunächst dahinstehen. Obwohl es dann an einem wirksamen Verwaltungsakt fehlen dürfte und eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO als Angriffsobjekt grundsätzlich einen wirksamen Verwaltungsakt voraussetzt, erweist sich die Anfechtungsklage dennoch in der Hauptsache und in der Folge auch der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung als statthaft. Denn auch ein unwirksamer Verwaltungsakt erweckt den Schein der Gültigkeit und bleibt deswegen anfechtbar. Überdies ist oft nur schwer zu beurteilen, ob Unwirksamkeit eingetreten ist oder nicht. Das prozessuale Risiko der Unsicherheit dieser Beurteilung soll nicht der (Anfechtungs-)Kläger bzw. im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes der Antragsteller tragen müssen. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Dezember 2020 – 5 A 2300/19 –, juris Rn. 27; OVG NRW, Urteil vom 15. Juli 2013 – 2 A 969/12 –, juris Rn. 30 m.w.N. Der Antrag ist auch begründet. Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung entfällt von vornherein kraft bundesgesetzlicher Anordnung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1–3a VwGO bzw. nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, besonders angeordnet worden ist. Das Gericht der Hauptsache kann allerdings in einem solchen Fall gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung anordnen (Var. 1) bzw. wiederherstellen (Var. 2). Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist bereits dann aufzuheben, wenn diese formell nicht ordnungsgemäß erfolgt ist. Im Übrigen hängt die Begründetheit des Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO davon ab, ob das Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung einer Maßnahme vorläufig verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Das Aussetzungsinteresse überwiegt, wenn bei summarischer Prüfung Erfolgsaussichten in der Hauptsache bestehen. Sind die Erfolgsaussichten offen, so ist dem Antrag stattzugeben, wenn bei einer allgemeinen Abwägung der beiderseitigen Interessen das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das Vollziehungsinteresse überwiegt. In formaler Hinsicht genügt die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung des angegriffenen Bescheides den Maßstäben des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Danach ist das besondere Interesse an der Vollziehung eines Verwaltungsaktes schriftlich zu begründen. Es handelt sich um ein formales, den Mindestinhalt der Begründung betreffendes Erfordernis, an das keine überspannten Anforderungen gestellt werden dürfen. Es bedarf regelmäßig der Darlegung besonderer Gründe, die über die Gesichtspunkte hinausgehen, die den Verwaltungsakt selbst rechtfertigen. Die Begründung darf sich allerdings nicht auf eine bloße Wiedergabe des Gesetzestextes beschränken oder lediglich formelhafte, abstrakte und letztlich inhaltsleere Wendungen ohne jeden Bezug zu dem konkreten Fall enthalten. Insoweit genügt aber jede schriftliche Begründung, die zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält. Es kommt nicht darauf an, ob die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gründe den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen und ob die für die sofortige Vollziehung angeführten Gründe erschöpfend und zutreffend dargelegt sind. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 30. April 2019 – 15 B 232/19 –, juris Rn. 4, vom 1. September 2009 – 5 B 1265/09 –, juris und vom 8. August 2008 – 13 B 1022/08 –, juris. Diesen Maßgaben genügt die Begründung der Antragsgegnerin (gerade noch). Die Antragsgegnerin hat einzelfallbezogen dargelegt, dass die sofortige Vollziehung der Verfügung im öffentlichen Interesse liege. Indem sie anführt, dass der Sofortvollzug anzuordnen war, um den notwendigen und sofortigen Schutz aller Hochschulmitglieder, -angehörigen und -nutzer*innen der Hochschuleinrichtungen vor weiteren Störungen zu gewährleisten, stellt sie in der Sache erkennbar darauf ab, dass die – mit einem Abwarten des Hauptsacheverfahrens voraussichtlich einhergehende – unmittelbare Fortsetzung von Störungen es nicht zulasse, den Abschluss eines etwaigen gerichtlichen Hauptsacheverfahrens abzuwarten. Diese Begründung, die zugleich den Erlass des Hausverbots an sich betrifft, trägt vor dem Hintergrund der von der Antragsgegnerin angenommenen Eilbedürftigkeit der Maßnahme auch deren sofortige Vollziehung. Die Abwägung zwischen dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin und dem Vollziehungsinteresse der Antragsgegnerin fällt zulasten der Antragsgegnerin aus, da nach summarischer Prüfung Erfolgsaussichten in der Hauptsache bestehen. Das Hausverbot vom 24. Oktober 2024 in der Fassung des an den Betreuer der Klägerin zugestellten Bescheids vom 30. Oktober 2024 erweist sich bereits deshalb als unwirksam, weil es nicht von der Präsidentin der Antragsgegnerin erlassen wurde. Wegen des von dem Hausverbot ausgehenden Rechtsscheins wäre es in der Sache aufzuheben oder dessen Unwirksamkeit festzustellen, vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Dezember 2020 – 5 A 2300/19 –, juris Rn. 27, dass davon ausgeht, dass auch bei Zulässigkeit der Anfechtungsklage in der Sache ein Feststellungstenor ergehen müsse, so dass bereits deshalb die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen ist. Für den Erlass des gegenüber der Antragstellerin ausgesprochenen Hausverbots war (allein) die Präsidentin der Antragsgegnerin zuständig. Es handelt sich um eine Maßnahme im Rahmen des Hausrechts, das gemäß §§ 14 Abs. 2, 18 Abs. 1 Satz 4 HG NRW, § 1 Satz 1 der Hausordnung der Technischen Hochschule (TH) vom 15. März 2019 durch die Präsidentin der TH Köln ausgeübt wird. Nach § 18 Abs. 1 Satz 5 HG NRW kann die Ausübung dieser Befugnis nach Maßgabe der Grundordnung anderen Mitgliedern oder Angehörigen der Hochschule übertragen werden. Auch § 1 Satz 4 der Hausordnung der TH Köln sieht vor, dass der Präsident Aufgaben und Befugnisse des Hausrechts delegieren kann. Eine Delegation von Aufgaben und Befugnissen auf dem Gebiet des Hausrechts findet sich für die Antragsgegnerin in der auf der Homepage der TH Köln, https://www.th-koeln.de/hochschule/ordnungen-zur-organisation-der-hochschule_52260.php , abrufbaren Verfügung des Präsidenten der Technischen Hochschule Köln vom 23. Oktober 2020 über die Ausübung des Hausrechts. Diese sieht unter Nr. 5 „Vorbehalte“ vor, dass das Recht, u.a. ein über drei Tage hinausgehendes Hausverbot auszusprechen, dem Präsidenten vorbehalten bleibt. Ob diese Verfügung des Präsidenten weiterhin Gültigkeit hat, dürfte offen sein. Zwar hat die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 16. Januar 2025 dargelegt, dass diese nicht mehr angewandt werde. Ob es hierzu jedoch einer förmlichen Aufhebung bedurfte, kann im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes offen bleiben. Denn es ist derzeit nicht erkennbar, dass eine andere Delegation der Befugnis zur Aussprache von Hausverboten, insbesondere von längerfristigen Hausverboten, durch die Präsidentin der TH Köln erfolgt ist. Ohne entsprechende Delegation verbleibt die Befugnis zur Ausübung des Hausrechts damit bei der Präsidentin. Von einer gewohnheitsrechtlichen Delegation des Hausrechts auf Mitarbeiter und Beschäftigte kann – auch vor dem Hintergrund der Verfügung vom 23. Oktober 2020, die eine schriftliche Delegation als notwendig erachtete und über drei Tage hinausgehende Hausverbote gerade dem Präsidenten vorbehielt – nicht ausgegangen werden. Eine solche gewohnheitsrechtliche Delegation mag auch allenfalls bei der Befugnis zur Erteilung von kurzfristigen Hausverboten, die von Lehrpersonal bei Lehrveranstaltungen, Hausmeistern, u.ä. Personen zur Gewährleistung des Dienstbetriebs vor Ort ausgesprochen werden, anzunehmen sein. Mangels dargelegter Delegation der Befugnis zur Aussprache von langfristigen Hausverboten auf Angestellte oder Mitarbeiter hätte das streitgegenständliche Hausverbot nur durch die Präsidentin der Antragsgegnerin ausgesprochen werden dürfen. Das streitgegenständliche Hausverbot erweist sich daher als – jedenfalls schwebend – unwirksam. Ob eine rückwirkende „Heilung“ von Vertretungsfehlern durch schlichte Genehmigung möglich ist, ist fraglich. Vgl. dazu: U. Stelkens, in Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG, § 35 juris Rn. 63. Jedenfalls hat die Antragsgegnerin trotz gerichtlichen Hinweises auf die Frage des wirksamen Erlasses des Hausverbotes bisher auch keine nachträgliche Genehmigung erteilt. Lediglich ergänzend wird darauf hingewiesen, dass sich das Hausverbot (derzeit) auch als formell und materiell rechtwidrig darstellen dürfte. Die Antragstellerin ist entgegen § 28 Abs. 1 VwVfG NRW nicht angehört worden. Das von der Antragsgegnerin angeführte „öffentliche Interesse“ für ein Absehen vom Anhörungserfordernis nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW erscheint zweifelhaft. Für die Annahme eines öffentlichen Interesses reicht nicht der Hinweis auf das Prinzip der Rechtmäßigkeit des Behördenhandelns. Es müssen darüberhinausgehende qualifizierende Merkmale gegeben sein. Das öffentliche Interesse unterscheidet sich von der Gefahr im Verzug dadurch, dass hier nicht das zeitliche Dringlichkeitselement im Vordergrund steht, sondern die inhaltliche Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs/Kallerhoff/Mayen, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 28 Rn. 52; BeckOK VwVfG/Herrmann, 65. Ed. 1.10.2024, VwVfG § 28 Rn. 28. Diese sind vorliegend nicht erkennbar. Die angeführte Begründung, dass das Verhalten eine Störung im Dienstbetrieb der Hochschule verursacht, ist Tatbestandvoraussetzung für den Erlass des Hausverbots. Ein qualifizierendes Merkmal für ein „öffentliches Interesse“ im Sinne des § 28 Abs. 2 Nr. 1 2. Alt. VwVfG NRW begründet es jedoch nicht. Der Hinweis der Antragsgegnerin darauf, dass kein weiterer zeitlicher Aufschub hingenommen werden könne, scheint eher auf das Tatbestandsmerkmal der „Gefahr im Verzug“ (§ 28 Abs. 2 Nr. 1 2. Alt VwVfG NRW) hinzuweisen. Ob „Gefahr im Verzug“ tatsächlich vorlag, kann mangels konkreter Begründung für eine über den Regelfall hinausgehende Eilbedürftigkeit und die Tatsache, dass sowohl in den Verwaltungsvorgängen als auch in der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung eine konkrete Sachverhaltsschilderung fehlt, nicht beurteilt werden. Selbst wenn man aber das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 2 Nr. 1 1. oder 2. Alt. VwVfG NRW hier unterstellen würde, entfällt die Anhörungspflicht nicht ohne weiteres kraft Gesetzes, sondern erst aufgrund einer ausreichenden Ermessensbetätigung der Behörde. Eine solche ist vorliegend jedoch im Hinblick auf das Absehen vom Anhörungserfordernis nicht ersichtlich. Die fehlende Anhörung könnte jedoch bis zum Abschluss des Klageverfahrens noch nachgeholt und damit geheilt werden (§ 45 Abs. 2 VwVfG NRW). Es ist derzeit auch nicht substantiiert dargelegt, dass in der Sache die materiellen Voraussetzungen für den Erlass eines (auf zwei Jahre befristeten) Hausverbots vorlagen. Da ein Hausverbot präventiven Charakter hat, setzt es voraus, dass es zur Abwehr künftiger Störungen des Betriebsablaufs in der Behörde oder zum Schutz der Be-diensteten und/oder Besucher und Besucherinnen erforderlich ist. Dementsprechend sind mit dem Hausverbot Tatsachen zu benennen, die den Hausfrieden in der Vergangenheit gestört haben und darauf schließen lassen, dass in Zukunft wieder mit Störungen zu rechnen und das Hausverbot daher erforderlich ist, um erneute Vorfälle zu verhindern. Allerdings muss eine Behörde auch mit aus ihrer Sicht schwierigen Besuchern und Besucherinnen zurechtkommen und sie ihr Anliegen ungehindert vortragen lassen. Sie kann nicht sogleich auf ein Hausverbot zurückgreifen. Diese Möglichkeit ist erst dann eröffnet, wenn der Dienstablauf nachhaltig gestört wird, zum Beispiel weil Bedienstete beleidigt oder bedroht worden sind oder der Besucher in nicht hinnehmbarer Weise aggressiv reagiert und mit einer Wiederholung derartiger Vorfälle zu rechnen ist. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 15 E 792/22 –, juris Rn. 25 ff m.w.N. Diesbezüglich bedarf es zur Entscheidung der Frage, ob die von der Antragsgegnerin angeführten Geschehnisse das streitbefangene Hausverbot rechtfertigen, weiterer Sachverhaltsaufklärung. Die Vorfälle in der Universität sind nicht in den Akten dokumentiert. Dass es seit Anfang Oktober 2024 zu Störungen durch die Antragstellerin auf dem Gelände der TH Köln gekommen sein soll, ergibt sich nur aus dem streitgegenständlichen Bescheid und der Antragserwiderung der Antragsgegnerin, wobei die Darstellung vage und undetailliert ist. Eine konkrete Schilderung der einzelnen Vorfälle unter Nennung von Zeitangaben und möglichen Zeugen ist nicht ansatzweise vorhanden. Die mangelnde Benennung und Dokumentation der Tatsachen führt dazu, dass derzeit schon nicht feststellbar ist, ob die Tatbestandsvoraussetzungen für ein Hausverbot vorlagen und ob sie ein Hausverbot für die Dauer von zwei Jahren rechtfertigen. Dies scheint auch vor dem Hintergrund fraglich, dass die Vorfälle möglicherweise auf einen derzeit bestehenden Krankheitszustand der Antragstellerin zurückzuführen sind. Dass dieser über zwei Jahre bestehen bleiben wird, ist weder geklärt noch erkennbar. Auch scheint es nicht ausgeschlossen, dass die Antragstellerin – als ehemalige Studentin der TH Köln – zukünftig berechtigte Interessen am Betreten des Geländes der TH Köln haben könnte, so dass ein zweijähriges Hausverbot sich als nicht verhältnismäßig erweisen dürfte. Die fehlende Aufklärbarkeit der materiellen Voraussetzungen für den Erlass eines Hausverbots geht zulasten der Antragsgegnerin, der es oblegen hätte, die Vorfälle zu dokumentieren und in ihren Verwaltungsvorgängen festzuhalten. Trotz Hinweises des Gerichts im Schreiben vom 16. Januar 2025 hat die Antragsgegnerin keine weiteren Ergänzungen zum Sachverhalt beigebracht. Sollte sich herausstellen, dass es nicht nur an der Dokumentation, sondern auch an der fehlenden Sachverhaltsaufklärung im Einzelnen fehlt, dürfte dies im Übrigen auch zu einem durchgreifenden Ermessensfehler führen. Lediglich zur Klarstellung für die Antragstellerin wird darauf hingewiesen, dass ein Zugang für die Öffentlichkeit – und damit auch für die Antragstellerin – zu den Gebäuden und Grundstücken der Antragsgegnerin nur zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Antragsgegnerin ermöglicht werden muss (vgl. § 1 Hausordnung der TH). Auch wenn sich das streitgegenständliche Hausverbot aus den dargelegten Gründen als rechtswidrig erweist, muss die Antragsgegnerin keinen Zugang außerhalb dieses Rahmens gewähren. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. 2. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Der Auffangstreitwert war für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren (Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs). Rechtsmittelbelehrung Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist eingeht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen. Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen. Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar. Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem diese Entscheidung Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Hierfür besteht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.