2 L 46/10

Leitsatz: 1. Zur satzungsmäßigen Bestimmung des Abgabenschuldners bei der Umlage von Gewässerunterhaltungsbeiträgen (wie Senatsbeschluss v. 13.12.2010 - 2 L 242/09 - NVwZ-RR 2011, 419). (Rn.7) 2. Die materielle Bestandskraft und die (einfache) Bindungswirkung eines Beitragsbescheids, den ein Unterhaltungsverband gemäß § 31 WVG gegenüber einer Mitgliedsgemeinde erlassen hat, werden nicht durchbrochen, wenn das Verwaltungsgericht den auf den Beitragsbescheid aufbauenden Umlagebescheid der Gemeinde wegen Mängeln des Beitragsbescheids aufhebt.(Rn.9) 3. Über die (einfache) Bindungswirkung inter partes hinaus kommt einem Verwaltungsakt Tatbestandswirkung nur dann zu, wenn gegen diesen Verwaltungsakt anderweitiger Rechtsschutz zur Verfügung steht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.06.1993 - 1 BvR 68/89 -, Juris, RdNr. 4). (Rn.10) 4. Die Zweistufigkeit des Finanzierungssystems bei Gewässerunterhaltungsbeiträgen führt dazu, dass die Grundsteuerpflichtigen bzw. Grundstückseigentümer einer Umlegung der Verbandsbeiträge den Einwand entgegenhalten können, die auf der ersten Stufe erfolgte Veranlagung der Mitgliedsgemeinde sei rechtswidrig, weil die dafür geltenden Maßstäbe verfehlt worden seien; dieser Einwand wird nicht dadurch ausgeschlossen wird, dass die Mitgliedsgemeinde ihr gegenüber erlassene Beitragsbescheide hat unanfechtbar werden lassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.07.2007 - 9 C 1.07 -, NVwZ 2008, 314).(Rn.12) A. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die allein geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht. Solche Zweifel liegen nur dann vor, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt worden sind. Dies ist hier nicht der Fall. 1. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, der angefochtene Bescheid über die Erhebung von Umlagen für Gewässerunterhaltungsbeiträge der Unterhaltungsverbände S/A. und M/B für das Kalenderjahr 2005 sei rechtswidrig, weil es an einer wirksamen Umlagesatzung für diesen Erhebungszeitraum fehle. Die Umlagesatzung der Beklagten vom 21.12.2007, die sich rückwirkende Kraft auf den 01.01.2004 beimesse, sei hinsichtlich des Zeitraums vom 01.01.2005 bis 21.04.2005 mit höherrangigem Recht unvereinbar und damit unwirksam. § 2 Abs. 2 der Satzung, der als Umlageschuldner den Grundstückseigentümer, Erbbauberechtigten und ersatzweise den Nutzer der Fläche benenne, stehe in Widerspruch zu der gesetzlichen Regelung des § 106 Abs. 1 WG LSA in der bis zum 21.04.2005 geltenden Fassung, die als Umlageschuldner allein den Grundsteuerpflichtigen vorgesehen habe. Der Bescheid lasse sich auch nicht auf Vorgängersatzungen stützen, weil diese durch § 10 der Satzung vom 21.12.2007 ausdrücklich außer Kraft gesetzt worden seien und nicht wieder aufleben könnten. Eine satzungsrechtliche Grundlage sei erforderlich, weil die Beiträge gemäß § 106 Abs. 2 WG LSA wie Kommunalabgaben erhoben würden und § 2 Abs. 1 KAG LSA die Bestimmung des Kreises der Abgabenschuldner in der Satzung vorschreibe. Auch hinsichtlich des Erhebungszeitraums vom 22.04.2005 bis 31.12.2005 lasse sich der Umlagebescheid nicht auf die Satzung vom 21.12.2007 stützen. Eine Jahresschuld, als die die Umlage gemäß § 5 Abs. 2 der Satzung entstehe, könne nur festgesetzt werden, wenn während des gesamten Erhebungszeitraums wirksame Umlagesatzungen (zumindest rückwirkend) erlassen worden seien. Dem hält die Beklagte in der Begründung ihres Zulassungsantrags vom 04.05.2010 entgegen, sie habe am 15.04.2010 eine Änderungssatzung beschlossen und in ihrem Amtsblatt vom 28.04.2010 bekannt gemacht. Diese Änderung, die rückwirkend zum 01.01.2004 in Kraft getreten sei, bestimme nunmehr für den Zeitraum vom 01.01.2005 bis 21.04.2005 den Grundsteuerpflichtigen und ab dem 22.04.2005 vorrangig den Eigentümer/Erbbauberech-tigten als Umlageschuldner. Damit vermag die Beklagte die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nicht in Zweifel zu ziehen. Zwar hat das Oberverwaltungsgericht bei der Beurteilung des Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auch solche nach materiellem Recht entscheidungserhebliche und von dem Antragsteller innerhalb der Antragsfrist vorgetragene Rechtsänderungen zu berücksichtigen, die erst nach Erlass der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung bis zur Entscheidung über den Zulassungsantrag eingetreten sind (BVerwG, Beschl. v. 15.12.2003 – 7 AV 2.02 –, NVwZ 2004, 744). Auch hat die Beklagte mit der Änderungssatzung vom 15.04.2010 in § 2 Abs. 1 ihrer Satzung zur Erhebung von Beiträgen für die Unterhaltung der Gewässer II. Ordnung in der Stadt O. (UBS) hinsichtlich des Zeitraums vom 01.01.2004 bis 21.04.2005 eine Regelung geschaffen, die den Vorgaben des § 106 Abs. 1 WG LSA in der bis zum 21.04.2005 geltenden Fassung vom 21.04.1998 (GVBl LSA S. 186) entspricht. Eine insgesamt wirksame Bestimmung des Umlageschuldners enthält § 2 UBS aber weiterhin nicht. In § 2 Abs. 2 UBS wird der Umlageschuldner für die Zeit ab dem 22.04.2005 nicht in ausreichender Weise bestimmt. Da nach § 106 Abs. 2 WG LSA die Umlagen nach Abs. 1 „wie Kommunalabgaben“ erhoben werden, gelten für ihre Erhebung die Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (KAG LSA) entsprechend. § 2 Abs. 1 KAG LSA schreibt vor, dass kommunale Abgaben nur auf Grund einer Satzung erhoben werden dürfen, wobei die Satzung u. a. den Kreis der Abgabenschuldner bestimmen muss. Im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben muss deshalb nicht nur geregelt werden, wer potenziell als Abgabenschuldner in Betracht kommen kann, sondern auch, wer im Einzelfall die Abgabe persönlich schuldet (vgl. Driehaus in: Driehaus, Kommunalabgaberecht, § 2 RdNr. 52). Dabei fordert der Grundsatz der Bestimmtheit, dass der Normadressat ohne spezielle Rechtskenntnisse oder sonstige Kenntnisse allein aus der Satzung heraus erkennen kann, unter welchen Voraussetzungen er abgabenpflichtig sein soll. Soweit mehrere Personenkreise als Abgabenschuldner in Betracht kommen, steht dem Satzungsgeber ein Auswahlermessen zu, wobei er die im Gesetz enthaltenen Grundentscheidungen zu beachten hat (vgl. Seeger/Gössl, KAG BW, § 2 Anm. 5 a) bb)). Hat der Gesetzgeber dem Satzungsgeber ein Wahlrecht eingeräumt, hat er dieses auch auszuüben (vgl. Arndt in: Dewenter/Habermann/Riehl/Steenbock/Wilke, KAG SH, § 2 RdNr. 59). In § 106 Abs. 1 Satz 1 WG LSA in der seit dem 22.04.2005 geltenden Fassung vom 15.04.2005 (GVBl LSA S. 208) hat der Gesetzgeber den beitragspflichtigen Gemeinden Vorgaben gemacht, wen sie als Umlageschuldner heranziehen können. Dies sind – vorrangig – die Eigentümer und Erbbauberechtigten und – ersatzweise – die Nutzer der im Gemeindegebiet gelegenen, zum Verbandsgebiet gehörenden und der Grundsteuerpflicht unterliegenden Flächen. Nach der Gesetzesänderung vom 15.04.2005 hat die Gemeinde die Wahl zwischen diesen Personenkreisen mit der Folge, dass die bis dahin geltenden Satzungen an diese neue Rechtslage anzupassen waren (vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf, LT-Drs. 4/1789, S. 80). Aus der bloßen Aufzählung von Grundstückseigentümern und Erbbauberechtigten in § 2 Abs. 2 Satz 1 UBS wird indes nicht klar, ob überhaupt eine Regelung getroffen oder nur der Kreis der potenziell Umlagepflichtigen, wie sie in § 106 Abs. 1 Satz 1 WG LSA bereits benannt sind, aufgezeigt werden soll. Sollte eine Regelung gewollt sein, ließe sich nicht bestimmen, ob Erbbauberechtigte anstelle der Grundstückseigentümer oder neben diesen herangezogen werden sollen. Bedenken bestehen auch in Bezug auf § 2 Abs. 2 Satz 2 der Satzung, wonach ersatzweise der Nutzer der der Grundsteuerpflicht unterliegenden Flächen beitragspflichtig ist, wenn ein Eigentümer/Erbbauberechtigter nicht vorhanden oder „nicht zu ermitteln“ ist. Insoweit ist nicht eindeutig, ob mit der zweiten Alternative nur diejenigen Fälle gemeint sind, in denen offen geblieben ist, welche Person(en) Eigentümer/Erbbauberechtigte des betreffenden Grundbesitzes ist (sind), etwa nach einem Erbfall, oder ob (auch) die Fälle erfasst sein sollen, in denen ein Eigentümer/Erbbauberechtigter zwar bekannt, sein Aufenthaltsort aber unbekannt geblieben ist. Die Regelung begegnet auch deshalb Bedenken, weil offen bleibt, welchen Ermittlungsaufwand die Gemeinde betreiben muss, bevor sie den Flächennutzer in Anspruch nehmen kann (vgl. zum Ganzen: Beschl. d. Senats v. 13.12.2010 – 2 L 242/09 –, NVwZ-RR 2011, 419). 2. Das Verwaltungsgericht hat weiter angenommen, hinsichtlich der Jahre 2004 und 2006 betreffend die Umlage der vom Unterhaltungsverband S/A. erhobenen Beiträge sei der angefochtene Umlagebescheid deshalb rechtswidrig, weil der Beitragssatz des Unterhaltungsverbands für diese beiden Jahre überhöht sei. Ein in einer kommunalen Umlagesatzung bestimmter Umlagesatz sei rechtswidrig, wenn er auf einem fehlerhaften Beitragssatz des Unterhaltungsverbandes zurückgehe. Der Grundsteuerpflichtige, der die Verbandslasten letztlich zu tragen habe, müsse zur Gewährleistung der Rechtsschutzgarantie die Möglichkeit haben, auch Fehler, die im Zusammenhang mit der Entstehung der Verbandslasten im Verhältnis zwischen Verband und Gemeinde entstanden seien, in einem gerichtlichen Verfahren geltend zu machen. Die Gemeinde müsse etwaige Fehler, die sich zu Lasten des Grundsteuerpflichtigen auswirken, unabhängig von ihrer Offensichtlichkeit selbst prüfen und beanstanden oder aber im Falle bestandskräftiger Bescheide gegen sich gelten lassen (Einwendungsdurchgriff). Ohne Erfolg wendet die Beklagte hiergegen ein, diese Annahme führe zur Durchbrechung eines bestandskräftigen Verwaltungsakts durch einen Dritten, der nicht Adressat des Bescheides sei, was zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit führe würde. Die materielle Bestandskraft und die (einfache) Bindungswirkung eines Beitragsbescheids, den ein Unterhaltungsverband gemäß § 31 WVG gegenüber einer Mitgliedsgemeinde erlassen hat, werden nicht durchbrochen, wenn das Verwaltungsgericht den auf den Beitragsbescheid aufbauenden Umlagebescheid der Gemeinde wegen Mängeln des Beitragsbescheids aufhebt. Ein bestandskräftiger Verwaltungsakt entfaltet (einfache) Bindungswirkung nur gegenüber den Personen, denen er bekannt gegeben worden ist und ggf. gegenüber dem Rechtsnachfolger (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl., § 43 RdNr. 15). Den Umlagepflichtigen wird der an die Gemeinde gerichtete Beitragsbescheid indes nicht bekannt gegeben. Über diese einfache Bindungswirkung inter partes hinaus kann ein Verwaltungsakt zwar Tatbestandswirkung haben, so dass auch alle anderen Behörden und öffentlich-rechtlichen Rechtsträger sowie Gerichte den Verwaltungsakt bei anderen Entscheidungen ohne Rechtsprüfung als maßgeblich zugrunde legen müssen (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., RdNrn. 16 ff.). Eine solche Tatbestandswirkung kommt einem Verwaltungsakt aber nur dann zu, wenn gegen diesen Verwaltungsakt anderweitiger Rechtsschutz zur Verfügung steht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.06.1993 – 1 BvR 68/89 –, Juris, RdNr. 4). Die Aufspaltung behördlicher Entscheidungsfindung in mehrere Verfahrensstufen mit einer Abschichtung des Entscheidungsstoffs in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht und einer entsprechenden Bindung der nachfolgenden Entscheidungsebene an die Ergebnisse der vorangegangenen steht der Garantie effektiven Rechtsschutzes zwar nicht grundsätzlich entgegen. Verfahrensstufungen in Form bindender Vorentscheidungen, die durch den Angriff gegen die Endentscheidung nicht mehr oder nur eingeschränkt einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden können, sind allerdings mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nur vereinbar, sofern – erstens – die Bindung einer Behörde an vorangehende Feststellungen oder Entscheidungen einer anderen Behörde sich hinreichend klar aus einer gesetzlichen Bestimmung ergibt, – zweitens – gegen die mit Bindungswirkung ausgestattete Vorentscheidung ihrerseits effektiver Rechtsschutz zur Verfügung steht und – drittens – die Aufspaltung des Rechtsschutzes mit einer etwaigen Anfechtungslast gegenüber der Vorentscheidung für den Bürger klar erkennbar und nicht mit unzumutbaren Risiken und Lasten verbunden ist (BVerfG, Beschl. v. 31.05.2011 – 1 BvR 857/07 –, Juris, RdNrn. 101 f., m. w. Nachw.). Es kann auf sich beruhen, ob sich aus dem Gesetz, insbesondere § 106 Abs. 1 Satz 1 WG LSA, hinreichend klar ergibt, dass die Gemeinde bei Erlass eines Umlagebescheids und die Gerichte bei dessen Überprüfung an die im Beitragsbescheid des Unterhaltungsverbands getroffene Regelung gebunden sind. Dahingestellt bleiben kann auch, ob den Umlagepflichtigen gegen die Vorentscheidung des Unterhaltungsverbands effektiver Rechtsschutz zur Verfügung steht. Die Aufspaltung des Rechtsschutzes einerseits in eine Anfechtungsklage gegen den Umlagebescheid, soweit es um (unmittelbar) in der Sphäre der Gemeinde auf der zweiten Stufe liegende rechtliche Mängel geht, und andererseits in eine gegen den Unterhaltungsverband gerichtete Anfechtungsklage gegen dessen Beitragsbescheid, mit der Mängel gegen die Beitragsbemessung auf der ersten Stufe geltend zu machen wären, ist jedenfalls für die Umlagepflichtigen nicht klar erkennbar und wäre zudem für sie mit unzumutbaren Risiken und Lasten verbunden. Dies gilt insbesondere deshalb, weil zumindest zweifelhaft ist, ob sie gegen an die Gemeinde als Adressatin gerichtete Beitragsbescheide als Dritte überhaupt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt sind. Ein Dritter, der von einem nicht an ihn gerichteten Bescheid nachteilig betroffen wird, kann eine Verletzung eigener Rechte im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO nur geltend machen, wenn er sich auf eine öffentlich-rechtliche Norm stützen kann, die ihn als Dritten zu schützen bestimmt ist (BVerwG, Urt. v. 21.12.1995 – 3 C 34.94 –, BVerwGE 100, 230 [233]). Dem gegenüber kann eine Gemeinde die ihr durch den Einwendungsdurchgriff möglicherweise entstehenden Nachteile vermeiden, indem sie auf der ersten Stufe die Rechtmäßigkeit des ihr gegenüber ergangenen Beitragsbescheids prüft und, wenn sich Zweifel an dessen Rechtmäßigkeit ergeben, diesen anficht. Im Übrigen ist in der obergerichtlichen Rechtsprechung (BVerwG, Urt. v. 11.07.2007 – 9 C 1.07 –, NVwZ 2008, 314 [317], RdNr. 39; vgl. auch OVG BBg, Beschl. v. 23.03.2010 – OVG 9 N 55.09 –, NVwZ-RR 2010, 537; Urt. v. 22.11.2006 – OVG 9 B 14.05 –, Juris, RdNr. 22) bereits geklärt, dass die Zweistufigkeit des Finanzierungssystems bei Gewässerunterhaltungsbeiträgen dazu führt, dass die Grundsteuerpflichtigen, Grundstückseigentümer oder sonstigen Umlageschuldner einer Umlegung der Verbandsbeiträge den Einwand entgegenhalten können, die auf der ersten Stufe erfolgte Veranlagung der Mitgliedsgemeinde sei rechtswidrig, weil die dafür geltenden Maßstäbe verfehlt worden seien, und dass dieser Einwand nicht dadurch ausgeschlossen wird, dass die Mitgliedsgemeinde ihr gegenüber erlassene Beitragsbescheide hat unanfechtbar werden lassen. B. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 3 GKG.