2 M 194/11

Leitsatz: 1. Verfahrensfreie Instandhaltungsarbeiten liegen nicht vor, wenn die Baumaßnahmen ihrer Qualität nach so intensiv sind, dass sie die Standfestigkeit der Anlage berühren, so dass eine statische Nachberechnung der gesamten Anlage erforderlich wird.(Rn.6) 2. Wegen des präventiv-polizeilichen Zwecks (Gefahrenabwehr, Verhinderung vollendeter Tatsachen) reicht für den Erlass der Baueinstellung schon ein durch Tatsachen belegter "Anfangsverdacht" eines Rechtsverstoßes aus; die Errichtung einer (ungenehmigten) Anlage darf schon dann vorbeugend gestoppt werden, wenn die Frage der Genehmigungsbedürftigkeit jedenfalls ernstlich zweifelhaft ist.(Rn.6) 3. Die Bauaufsichtsbehörde muss, wenn sie bei nicht abschließend geklärter Genehmigungspflicht einer Baumaßnahme aus präventiven Gründen eine Baueinstellung verfügt, die ordnungsrechtliche Maßnahme unter Kontrolle halten und in eine erneute Prüfung der Baueinstellungsverfügung eintreten, wenn der Bauherr einen Bauantrag gestellt und Unterlagen eingereicht hat, die diese Prüfung ermöglichen.(Rn.12) 4. Die Frage der Baugenehmigungspflicht ist nach dem Gesamtvorhaben zu beurteilen. Es ist nicht zulässig, ein einheitliches Vorhaben in mehrere Baugeschehen aufzuteilen, diese jeweils nach ihrer Genehmigungsfreiheit oder Genehmigungspflicht zu beurteilen, um einzelne Abschnitte des Baugeschehens als genehmigungsfrei zu beurteilen. Maßgebend ist das Vorhaben insgesamt.(Rn.4) I. Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet. Die vorgebrachten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen nicht die Abänderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung. 1. Entgegen der Annahme der Antragstellerin hat die Antragsgegnerin das besondere öffentliche Interesse am Sofortvollzug der angefochtenen Verfügung vom 25.08.2011 in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise begründet. Nach der neueren Rechtsprechung des Senats (vgl. Beschl. v. 08.02.2006 – 2 M 210/05 –, Juris, m. w. Nachw.) dürfen bei der Begründung des besonderen öffentlichen Interesses am Sofortvollzug einer Baueinstellungsverfügung keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Eines Eingehens auf den konkreten Einzelfall bedarf es hierbei grundsätzlich nicht, da sich das besondere öffentliche Interesse unabhängig vom Einzelfall aus der Art der getroffenen Maßnahme und ihrem generellen Zweck ergibt. Es ist anerkannt, dass nicht in allen Fällen ein über den Gesetzeszweck hinausgehendes zusätzliches Vollzugsinteresse erforderlich ist, so dass das besondere Vollzugsinteresse mit dem Vollzugsinteresse einer Vorschrift zusammenfallen kann und nur noch die Prüfung erforderlich ist, ob nicht ausnahmsweise – in Ansehung der besonderen Umstände des Falles – die sofortige Vollziehung weniger dringlich ist als im Normalfall (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., § 80 RdNr. 92). Die Baueinstellungsverfügung hat den Zweck zu verhindern, dass mit der Bauausführung vollendete Tatsachen geschaffen werden, die sich nach Fertigstellung häufig nur schwer oder mit gravierenden Folgen für den Bauherrn (vollständige oder teilweise Beseitigung der Bausubstanz) rückgängig machen lassen. Diese ihr zugedachte Funktion könnte die Baueinstellung bei Bestehen der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage nicht erzielen; der Bauherr könnte sein Vorhaben – wenn auch auf eigenes Risiko – ungeachtet der formellen Rechtswidrigkeit der Baumaßnahmen fortsetzen. Dem entsprechend hat die Antragsgegnerin im angegriffenen Bescheid die Anordnung des Sofortvollzugs zutreffend und hinreichend u. a. mit der Erwägung begründet, im Fall der Weiterführung der Bauarbeiten, bei denen noch offen sei, ob sie genehmigungsfähig sind, würde sie vor vollendete Tatsachen gestellt. 2. Zu Unrecht rügt die Antragstellerin, die Voraussetzungen für eine Baueinstellung nach § 78 Abs. 1 BauO LSA lägen nicht vor, weil es sich bei den von ihr durchgeführten Bauarbeiten um verfahrensfreie Instandhaltungsarbeiten im Sinne von § 60 (Abs. 4) BauO LSA handele. Darunter fallen bauliche Maßnahmen zur Erhaltung des bestimmungsgemäßen Gebrauchs einer Anlage oder ihrer baulichen Substanz, um die durch Abnutzung, Alterung oder Witterungseinflüsse entstandenen baulichen und sonstigen Mängel ordnungsgemäß zu beseitigen, ohne die Identität der Anlage einschließlich ihres Nutzungszwecks zu ändern. Daran fehlt es, wenn die Baumaßnahmen ihrer Qualität nach so intensiv sind, dass sie die Standfestigkeit der Anlage berühren, so dass eine statische Nachberechnung der gesamten Anlage erforderlich wird, oder wenn der Arbeitsaufwand seiner Quantität nach den für eine neue Anlage erreicht oder gar übersteigt (vgl. Beschl. d. Senats v. 17.10.2011 – 2 M 156/11 –; VGH BW, Beschl. v. 11.05.2011 – 8 S 93/11 –, Juris, m.w.N.). Die Abgrenzung der Instandhaltung von der baugenehmigungspflichtigen Änderung einer baulichen Anlage ist dabei für den Einzelfall im Rahmen einer Gesamtbetrachtung nach der Verkehrsauffassung zu entscheiden (BayVGH, Beschl. v. 20.01.2009 – 15 CS 08.1638 –, Juris). Wegen des präventiv-polizeilichen Zwecks (Gefahrenabwehr, Verhinderung vollendeter Tatsachen) reicht allerdings für den Erlass der Baueinstellung schon ein durch Tatsachen belegter „Anfangsverdacht" eines Rechtsverstoßes aus; die Errichtung einer (ungenehmigten) Anlage darf schon dann vorbeugend gestoppt werden, wenn die Frage der Genehmigungsbedürftigkeit jedenfalls ernstlich zweifelhaft ist (VGH BW, Beschl. v. 10.12.1993 – 3 S 507/93 –, VBlBW 1994, 196; ThürOVG, Beschl. v. 29.11.1999 – 1 EO 658/99 –, BauR 2000, 719). Hiernach war die Antragsgegnerin befugt, die Einstellung der Bauarbeiten zu anzuordnen. Sie hatte hinreichende Anhaltspunkte für die Annahme, dass die Antragstellerin an den in Rede stehenden Gebäuden nicht nur verfahrensfreie Instandhaltungsarbeiten im Sinne von § 60 Abs. 4 BauO LSA vornimmt, sondern ein nach §§ 58 Abs. 1, 62, 63 BauO LSA baugenehmigungspflichtiges Vorhaben ausführt. Nach den von der Antragsgegnerin am 17.08.2011 vor Ort getroffenen und durch Fotos belegten Feststellungen wurden im Gebäude 1 ein neues Dachtragwerk einschließlich Ständerwerk im 2. Obergeschoss hergestellt und die Geschossdecken teilweise erneuert. Auch im Gebäude 2 wurde das Dachtragewerk (Dachsparren) augenscheinlich erneuert. Im Gebäude 4 erfolgte eine Entkernung bzw. ein Teilabbruch des Dachtragwerks. Nach den am 06.10.2011 getroffenen Feststellungen waren ungeachtet des zuvor ausgesprochenen Baustopps die Innenwände im 1. Obergeschoss des Gebäudes 1 zum Teil entfernt und ein Ständerwerk (tragendes Bauwerksteil) errichtet und am Gebäude 4 ein neues Dachtragewerk hergestellt worden. Es liegt jedenfalls nicht fern, dass solche Veränderungen der Bausubstanz möglicherweise eine statische Nachberechnung erfordern. Ob das Dachtragwerk und die neuen Geschossdecken – wie die Antragstellerin einwendet – auch in statischer Hinsicht in „gleicher Art und Güte“ wieder hergestellt werden, lässt sich ohne nähere Prüfung aussagekräftiger Bauvorlagen nicht feststellen. Dies gilt insbesondere auch deshalb, weil zumindest teilweise tragende Bauteile ausgetauscht wurden. Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17.01.1986 (4 C 80.82 – BVerwGE 72, 362), welches sich – im Rahmen eines auf Erteilung einer Baugenehmigung gerichteten Verfahrens – mit dem sog. erweiterten Bestandsschutz befasst. Davon zu trennen ist die Frage, ob ein Vorhaben noch als baugenehmigungsfreie Instandhaltungsmaßnahme im Sinne von § 60 Abs. 4 BauO LSA anzusehen ist, die einer bauaufsichtlichen Kontrolle in einem Baugenehmigungsverfahren nicht bedarf. In Bezug auf das Gebäude 2 dürfte sich eine Baugenehmigungspflicht (auch) daraus ergeben, dass dieses als Werkstatt genutzt werden soll, wofür nach bisherigem Sach- und Streitstand keine Baugenehmigung erteilt worden war. Der Umstand, dass verschiedene von der Antragstellerin ausgeführte und noch beabsichtigte Baumaßnahmen jeweils für sich betrachtet baugenehmigungsfrei sind, wie etwa die Aufarbeitung und das Ersetzen von Fenstern und Türen, vermag nichts daran zu ändern, dass die Antragstellerin nach Lage der Dinge im Sinne von § 78 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauO LSA ein Vorhaben entgegen § 71 Abs. 6 BauO LSA ohne die erforderliche Baugenehmigung begonnen hat. Die Frage der Baugenehmigungspflicht ist nach dem Gesamtvorhaben zu beurteilen. Es ist nicht zulässig, ein einheitliches Vorhaben in mehrere Baugeschehen aufzuteilen, diese jeweils nach ihrer Genehmigungsfreiheit oder Genehmigungspflicht zu beurteilen, um einzelne Abschnitte des Baugeschehens als genehmigungsfrei zu beurteilen. Maßgebend ist das Vorhaben insgesamt (OVG MV, Beschl. v. 15.01.2009 – 3 L 124/08 – Juris, m.w.N.), hier also die Sanierung der sechs Gebäude bzw. deren „Bauwerkshülle“, die – jedenfalls auch – baugenehmigungspflichtige Maßnahmen umfassen dürfte. Der Zusammenhang einzelner – für sich betrachtet verfahrensfreier – Maßnahmen mit der Ausführung des Gesamtvorhabens bleibt bestehen, bis das Gesamtvorhaben abschließend fertig gestellt ist (vgl. BayVGH, Urt. v. 18.05.2001 – 2 B 00.1347 –, Juris). 3. Die Tatsache, dass die Antragstellerin über sanierungsrechtliche und denkmalrechtliche Genehmigungen zur Sanierung der Gebäude verfügt, lässt die Baugenehmigungspflicht unberührt. Soweit § 145 Abs. 1 Satz 2 BauGB bestimmt, dass die sanierungsrechtliche Genehmigung im Fall der Erforderlichkeit einer baurechtlichen Genehmigung oder Zulassung durch die Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde erteilt wird, folgt daraus entgegen der Auffassung der Antragstellerin gerade nicht, dass es einer baurechtlichen Genehmigung nicht mehr bedürfte. Dies bedeutet vielmehr, dass in den Fällen, in denen – anders als hier – die für die Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung zuständige Gemeinde nicht zugleich Baugenehmigungsbehörde ist, die Baugenehmigung im Einvernehmen mit der Gemeinde erteilt wird. Der Umstand, dass bereits eine sanierungsrechtliche Genehmigung vorliegt, hat aber nicht zur Folge, dass eine bestehende Baugenehmigungspflicht entfiele. Die Antragstellerin ist in den ihr erteilten sanierungsrechtlichen Genehmigungen im Übrigen darauf hingewiesen worden, dass der Bescheid nicht zur Durchführung von genehmigungs- bzw. anzeigepflichtigen Baumaßnahmen im Sinne der BauO LSA berechtige. 4. Soweit die Antragstellerin geltend macht, die Antragsgegnerin habe die Baueinstellungsverfügung mit Bescheid vom 18.10.2011 dergestalt eingeschränkt, dass ihr im Hinblick auf den notwendigen Schutz der Gebäude vor Witterungseinflüssen und anderen Schädigungen die Durchführung bestimmter Baumaßnahmen an den Gebäuden 1 und 4 gestattet wird, vermag sie damit die Rechtmäßigkeit des Baustopps im Übrigen nicht in Frage zu stellen. 5. Ebenso wenig greift der Einwand der Antragstellerin, die Voraussetzungen für die Erteilung einer Baugenehmigung lägen vor, zumal sie nunmehr vollständige Bauvorlagen eingereicht habe. Für den Erlass einer Baueinstellungsverfügung genügt regelmäßig die formelle Rechtswidrigkeit eines baugenehmigungspflichtigen Vorhabens; nur wenn sich die Genehmigungsfähigkeit geradezu aufdrängt, kann sich die Behörde wegen des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben auf die fehlende Genehmigung nicht berufen (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Beschl. v. 08.02.2006, a.a.O.). Eine solche offensichtliche Genehmigungsfähigkeit liegt hier aber nicht vor, da sich insbesondere die Standsicherheit der Gebäude ohne nähere Prüfung aussagekräftiger Unterlagen zu den neu hergestellten Tragwerken nicht zuverlässig beurteilen lässt. Zwar muss die Bauaufsichtsbehörde, wenn sie bei nicht abschließend geklärter Genehmigungspflicht einer Baumaßnahme aus präventiven Gründen eine Baueinstellung verfügt, die ordnungsrechtliche Maßnahme unter Kontrolle halten und in eine erneute Prüfung der Baueinstellungsverfügung eintreten, wenn der Bauherr einen Bauantrag gestellt und Unterlagen eingereicht hat, die diese Prüfung ermöglichen (vgl. ThürOVG, Beschl. v. 29.11.1999, a.a.O.). Es lässt sich aber nicht feststellen, dass die Antragsgegnerin dieser Verpflichtung nicht nachgekommen wäre. Nachdem die Antragstellerin am 22.08.2011 einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung zur „Dachinstandsetzung – Sicherungsmaßnahmen (Gebälk und Dachhaut)“ für die Gebäude 1 bis 5 sowie eine statische Berechnung des Herrn Dipl.-Ing. G. für das Gebäude 1 bei der Antragsgegnerin eingereicht hatte, wies die Antragsgegnerin die Antragstellerin und den beauftragten Statiker mit Schreiben jeweils vom 06.09.2011 darauf hin, dass diese Unterlagen unvollständig seien, weil Grundrisse und Schnitte einschließlich Vermaßung mit der Kennzeichnung der neuen Bauteile sowie weitere Statikunterlagen fehlten. Am 19.09.2011 hat die Antragstellerin diesen Bauantrag jedoch zurückgenommen, weil eine Baugenehmigung aus ihrer Sicht nicht erforderlich sei. Inzwischen hat sie zwar neue Bauanträge für die Gebäude 1, 3 bis 5 und 6 bei der Antragsgegnerin eingereicht. Nach den Angaben der Antragstellerin ist dies im Zeitraum vom 17.10. bis 19.10.2011 und damit erst nach Ergehen der erstinstanzlichen Entscheidung vom 10.10.2011 erfolgt. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats (vgl. Beschl. v. 02.12.2004 – 2 M 589/04 –, Juris) kann jedoch die Beschwerde mit neuem Vorbringen insoweit nicht geführt werden kann, als damit eine Änderung der Sach-, Rechts- oder Verfahrenslage dargetan wird; neue Umstände sind beim vorläufigen Rechtsschutz im Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO oder im Änderungsverfahren zu Beschlüssen nach § 123 Abs. 1 VwGO einzubringen. Eine Ausnahme kommt nur dann in Betracht, wenn neuer Vortrag Bisheriges, vom Verwaltungsgericht bereits Behandeltes nur ergänzt oder erläutert, wenn ein Obsiegen des Beschwerdeführers offensichtlich ist, so dass er aus prozessökonomischen Gründen nicht auf das besondere Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO verwiesen werden sollte (Beschl. d. Senats v. 02.12.2004, a.a.O.) oder wenn der Eintritt nicht oder nur schwer wieder rückgängig zu machender Folgen noch vor Ergehen einer Entscheidung im Abänderungsverfahren droht (vgl. Beschl. d. Senats v. 25.08.2006 – 2 M 228/06 –, Juris, zur Abschiebung). Das Vorliegen eines solchen Ausnahmefalles ist hier nicht ersichtlich. Unabhängig davon muss der Antragsgegnerin ein angemessener Zeitraum für die Prüfung der Bauanträge zugestanden werden. Für ihren Vortrag, die Anträge seien nur halbherzig bearbeitet worden, hat die Antragstellerin keine konkreten Anhaltspunkte dargelegt. 6. Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin, die Antragsgegnerin habe sie nicht rechtzeitig und in ausreichendem Maß über die Genehmigungspflicht aufgeklärt, obwohl ein Bauwilliger keine detaillierten Kenntnisse über das komplizierte Verhältnis zwischen Baurecht und Fachrecht haben könne. Wie oben bereits dargelegt, wurde die Antragstellerin in den ihr erteilten sanierungsrechtlichen Genehmigungen darauf hingewiesen, dass der Bescheid nicht zur Durchführung von genehmigungs- bzw. anzeigepflichtigen Baumaßnahmen im Sinne der BauO LSA berechtige. Es obliegt grundsätzlich dem Bauherrn, im Zweifelsfall bei der Bauaufsichtsbehörde nachzufragen, ob die von ihm konkret beabsichtigten Baumaßnahmen baugenehmigungspflichtig sind. Die Antragstellerin trägt zwar vor, sie habe sich von der Antragsgegnerin beraten lassen, um festzustellen, welche behördlichen Genehmigungen für die Sanierung der Gebäude erforderlich seien, und habe klargestellt, dass es zunächst allein um die Sanierung der Bauwerkshülle gehe, sei aber insbesondere von der Bauaufsichtsbehörde nicht auf eine Baugenehmigungspflicht hingewiesen worden. Es bleibt jedoch offen, ob bei diesen Gesprächen die Errichtung von neuen Dachtragewerken und Geschossdecken die Rede war. Selbst wenn der Antragsgegnerin ein Versäumnis bei der ihr obliegenden Beratungspflicht vorzuwerfen sein sollte, hätte dies nicht zur Folge, dass die Baueinstellungsverfügung ermessenfehlerhaft und damit rechtswidrig ist. Eine Verletzung der Beratungspflicht könnte lediglich einen Schadensersatzanspruch wegen Amtspflichtverletzung auslösen (vgl. hierzu Finkelnburg/Ortloff, Öffentliches Baurecht, Bd. II, 5. Aufl., S. 176 f.; Geiger, in: Simon, BayBauO, Art. 69, RdNr. 22c). Sie ändert aber nichts an der grundsätzlichen Pflicht der Bauaufsichtsbehörde darauf zu achten, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden (vgl. Beschl. d. Senats v. 26.05.2009 – 2 L 164/08 –, ZfBR 2009, 594). 7. Die Baueinstellungsverfügung erweist sich auch nicht deshalb als ermessensfehlerhaft, weil zu befürchten ist, dass die denkmalgeschützten Gebäude durch den Baustopp (weiteren) Schaden nehmen. Der mögliche Eintritt solcher Schäden kann den Erlass einer Baueinstellungsverfügung grundsätzlich nicht hindern, da sie in der Regel durch geeignete Sicherungsmaßnahmen – wie etwa provisorische Abdeckungen – vermieden werden können (vgl. BayVGH, Beschl. v. 18.02.2000 – 2 ZS 00.371 –, Juris). Bloße Baustellensicherungsarbeiten werden – so sie denn erforderlich sind – von einer Baueinstellungsverfügung regelmäßig nicht erfasst und müssen mithin nicht eigens gestattet werden (vgl. Jäde, in: Jäde/Dirnberger, Bauordnungsrecht Sachsen-Anhalt, § 79 Rn. 21; SächsOVG, Beschl. v. 18.08.2009 – 1 B 409/09 –, Juris). Soweit sich herausstellt, dass weitergehende Sicherungsmaßnahmen erforderlich sind, mit denen gegen die Baueinstellungsverfügung verstoßen werden müsste, ist die Bauaufsichtsbehörde gehalten, diese zu gestatten (vgl. BayVGH, Beschl. v. 18.02.2000, a.a.O.; Beschl. d. Senats v. 17.10.2011 – 2 M 156/11 –). Dem entsprechend hat die Antragsgegnerin der Antragstellerin auf deren Verlangen gestattet, beim Haus 4 drei noch fehlende Bahnen Dachpappe bis zur Traufe zu verlegen, um Schäden durch Feuchtigkeit zu vermeiden, und im Anschluss daran weiteren Baumaßnahmen an den Gebäuden 1 und 4 insbesondere zum Schutz vor Witterungseinflüssen (z. B. Montage der Regenrinnen und Regenkanäle) zugestimmt. II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 52 Abs. 1 und 2 GKG.