4 M 26/21

Leitsatz: 1. Die Verpflichtung aus Art. VI.1 der Lissabon-Konvention, die in einer anderen Vertragspartei verliehenen Hochschulqualifikationen anzuerkennen, besteht nur, sofern nicht zwischen der vorgelegten Qualifikation und der Qualifikation, als die sie anerkannt werden soll, ein wesentlicher Unterschied nachgewiesen werden kann.(Rn.9) 2. Die Bewertungsvorschläge und Auskünfte der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen (ZAB) binden als „antizipiertes Sachverständigengutachten“ in dem Sinne, dass sich die Behörde oder das Gericht über sie nur hinwegsetzen können, wenn sie entweder als methodisch zweifelhaft oder sachlich überholt widerlegt werden oder aber wenn im jeweiligen Einzelfall Besonderheiten auftreten, die von ihnen erkennbar nicht bedacht worden sind.(Rn.11) Die nach § 146 Abs. 1 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet. 1. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Antragsteller zum Studium im 1. Fachsemester im Studiengang Medien- und Kommunikationswissenschaften und Politikwissenschaften zuzulassen, beginnend mit dem Wintersemester 2020/2021, abgelehnt. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Voraussetzungen für den Erlass der begehrten Regelungsanordnung, die mit der Verpflichtung zur Zulassung zum Studium zum Wintersemester 2020/21 auf die zumindest teilweise Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet sei, lägen nicht vor, weil der Antragsteller zwar einen Anordnungsgrund, aber keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht habe. Der vom Antragsteller an der Freien Waldorfschule in A-Stadt erworbene neuseeländische Abschluss „Steiner School Certificate (SSC“) begründe keinen Anspruch auf Zulassung zu dem angestrebten Studiengang. Der Antragsteller habe nicht nachgewiesen, dass er mit dem „SSC“ über einen ausländischen Bildungsnachweis verfüge, der im Herkunftsland des Zeugnisses den Hochschulzugang ermögliche und den Bewertungsvorschlägen der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen (ZAB) entspreche. Der neuseeländische Abschluss „SSC“ sei in der von der ZAB bereitgestellten Datenbank nicht verzeichnet. Die von der Antragsgegnerin bei der ZAB eingeholte Einzelfallprüfung (Gutachten vom 2. Oktober 2020) komme zu dem Ergebnis, dass der Antragsteller nicht über eine Qualifikation verfüge, mit der sich der direkte Hochschulzugang in Deutschland eröffnen könnte. Aufgrund dieser Bewertung des neuseeländischen Abschlusses des Antragstellers habe die Antragsgegnerin den Zulassungsantrag aller Wahrscheinlichkeit nach zu Recht abgelehnt. Auf die Lissaboner Anerkennungskonvention könne sich der Antragsteller nicht mit Erfolg berufen, da wesentliche Unterschiede zwischen dem neuseeländischen Abschluss „SSC“ und dem deutschen Abschluss „Allgemeine Hochschulreife“ bestünden. 2. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, bietet keinen Anlass, den angefochtenen Beschluss zu ändern. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund sind glaubhaft zu machen, § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2, § 294 Abs. 1 ZPO. Wird mit einer Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Hauptsache – wie hier – ganz oder teilweise vorweggenommen und dadurch in aller Regel ein faktisch endgültiger Zustand geschaffen, kann eine Regelung nur ergehen, wenn der Antragsteller in der Hauptsache zumindest überwiegende Erfolgsaussichten hat und schlechthin unzumutbaren, anders nicht abwendbaren Nachteilen ausgesetzt wäre, wenn er auf den rechtskräftigen Abschluss eines Klageverfahrens verwiesen werden müsste. Überwiegende Aussichten in der Hauptsache bestehen dann, wenn der geltend gemachte Anspruch mit hoher Wahrscheinlichkeit begründet ist und aller Voraussicht nach auch im Hauptsacheverfahren bestätigt werden wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 2013 – 10 C 9/12 –, juris, Rn. 22; Beschluss vom 26. November 2013 – 6 VR 3/13 –, juris, Rn. 7). Nach diesen Maßstäben kommt die vom Antragsteller auf der Grundlage seines neuseeländischen Bildungsabschlusses „SSC“ im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes begehrte Zulassung zum Studiengang Medien- und Kommunikationswissenschaften und Politikwissenschaften“ nicht in Betracht. Ihm steht kein entsprechender Anordnungsanspruch zu. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt nicht die Annahme, der Erfolg im Hauptsacheverfahren sei überwiegend wahrscheinlich. 3. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht zunächst darauf abgestellt, dass die Qualifikation für ein Studium an einer Universität gemäß § 27 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 HSG LSA i. V. m. § 1 Abs. 2 Satz 1 HSQ-VO durch die allgemeine Hochschulreife nachgewiesen wird, wobei Studienbewerber mit ausländischen Bildungsnachweisen – wie hier – gemäß § 5 HSQ-VO neben den erforderlichen Kenntnissen der deutschen Sprache nachweisen müssen, dass sie über einen Bildungsnachweis verfügen, der im Herkunftsland des Zeugnisses den Hochschulzugang ermöglicht und den Bewertungsvorschlägen der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen (ZAB) entspricht (vgl. VG Magdeburg, Urteil vom 26. September 2018 – 7 A 750/16 –, juris, Rn. 34). Soweit der Antragsteller demgegenüber die Regelungen des Übereinkommens über die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen Region vom 11. April 1997 (sog. Lissabon-Konvention, BGBl. 2007 II S. 712, 713) für unmittelbar anwendbar und vorrangig gegenüber den vorgenannten Bestimmungen ansieht, folgt daraus nicht der begehrte Zulassungsanspruch. Die Verpflichtung aus Art. VI.1 der Lissabon-Konvention, die in einer anderen Vertragspartei verliehenen Hochschulqualifikationen anzuerkennen, besteht nur, sofern nicht zwischen der vorgelegten Qualifikation und der Qualifikation, als die sie anerkannt werden soll, ein wesentlicher Unterschied nachgewiesen werden kann (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. September 2012 – OVG 10 M 33.11 –, juris, Rn. 7). Auf einen solchen wesentlichen Unterschied hat die Antragsgegnerin in ihrem Ablehnungsbescheid vom 10. November 2020, auf den der Beschluss des Verwaltungsgerichts zustimmend Bezug nimmt, der Sache nach abgestellt. 4. Sowohl die Antragsgegnerin als auch das Verwaltungsgericht haben sich zur Bewertung des vom Antragsteller erlangten neuseeländischen Bildungsabschlusses „SSC“ die Stellungnahme der ZAB vom 2. Oktober 2020 zu Eigen gemacht. Danach habe der Antragsteller einen neuseeländischen Sekundarabschluss nachgewiesen, der dort aufgrund des Nachweises über „University Entrance“ den Hochschulzugang ermögliche. Es handele sich bei dem SCC jedoch nicht um das reguläre Schulabschlusszeugnis „National Certificate of Educational Achievement“ (NCEA), weshalb eine Anwendung des – in der Datenbank der ZAB enthaltenen – Bewertungsvorschlags NZL-BV05 nicht möglich sei. Stattdessen sei zur Beurteilung des Abschlusses ein Vergleich mit der allgemeinen Hochschulreife auf Grundlage der „Vereinbarung zur Gestaltung der gymnasialen Oberstufe und der Abiturprüfung“ (Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 7.7.1972 i. d. F. vom 15.2.2018) unter Berücksichtigung der einzelnen Bildungsstandards bzw. einheitlichen Prüfungsanforderungen für die einzelnen Fächer vorgenommen worden. Dabei seien formale Aspekte („Unterricht und Fächerbreite“) und die „inhaltliche Vergleichbarkeit“ berücksichtigt worden. Als Ergebnis dieses Vergleichs hat die ZAB festgehalten, dass eine Qualifikation, mit der sich der direkte Hochschulzugang in Deutschland eröffnen könnte, beim Antragsteller nicht vorliege. Dass die Antragsgegnerin und das Verwaltungsgericht der Einschätzung der ZAB gefolgt sind, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Zwar sind die Bewertungsvorschläge und Auskünfte der ZAB – eine Abteilung des Sekretariats der Kultusministerkonferenz (KMK) – für Behörden und Gerichte nicht rechtlich bindend. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die Beurteilung der Gleichwertigkeit ausländischer Bildungsabschlüsse eine genaue Kenntnis sowohl des deutschen als auch des in Rede stehenden ausländischen Bildungswesens erfordert und damit in aller Regel im behördlichen wie im gerichtlichen Verfahren eine sachverständige Begutachtung voraussetzt. Diese Begutachtung wird in allgemeiner Form – und damit losgelöst vom jeweiligen Einzelfall – in den Bewertungsvorschlägen der ZAB vorweggenommen. Sie binden damit als „antizipiertes Sachverständigengutachten“ in dem Sinne, dass sich die Behörde oder das Gericht über sie nur hinwegsetzen können, wenn sie entweder als methodisch zweifelhaft oder sachlich überholt widerlegt werden oder aber wenn im jeweiligen Einzelfall Besonderheiten auftreten, die von ihnen erkennbar nicht bedacht worden sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13. Oktober 2000 – 9 S 2236/00 –, juris, Rn. 16; dem folgend OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. Februar 2010 – OVG 5 S 3.10 –, juris, Rn. 6; VG Magdeburg, Urteil vom 26. September 2018 – 7 A 750/16 –, juris, Rn. 35). Für einzelfallbezogene Auskünfte der ZAB – wie im vorliegenden Fall – kann nichts Anderes gelten. Anhaltspunkte, die es rechtfertigen könnten, von der vorliegenden Einschätzung der ZAB abzuweichen, lassen sich auch dem Beschwerdevorbringen nicht entnehmen. Auch unter Berücksichtigung der umfassenden Ausführungen des Beschwerdevorbringens zur Vergleichbarkeit der Bildungsabschlüsse „NCEA“ und „SSC“ hält die ZAB ausdrücklich an ihrer Auffassung fest, dass der Bewertungsvorschlag NZL-BV05 auf den „SSC“ nicht anzuwenden sei (Schreiben der ZAB vom 17. Februar 2021). Dass diese Einschätzung methodisch zweifelhaft oder zeitlich oder inhaltlich überholt sein könnte, zeigt das Beschwerdevorbringen nicht auf. Dies gilt auch, soweit das Beschwerdevorbringen der Einschätzung der ZAB entgegentritt, dass insbesondere die vom Antragsteller in den Fächern Mathematik und Englisch erbrachten Leistungen nicht den Anforderungen der allgemeinen Hochschulreife entsprächen. Soweit der Antragsteller hiergegen einwendet, von ihm in den Fächern Mathematik und Englisch auf Level 2 absolvierte Kurse entsprächen eigentlich dem Level 3 und hierfür Stellungnahmen seines früheren Mathematiklehrers und seiner früheren Englischlehrerin vorlegt bzw. in Aussicht stellt, hält die ZAB dem entgegen, dass diese Kurse von der neuseeländischen Seite formal dem Level 2 zugeordnet würden und die Beurteilungen durch Lehrkräfte in Deutschland insoweit irrelevant seien (Schreiben der ZAB vom 17. Februar 2021). Dies ist bei summarischer Prüfung nicht zu beanstanden. Auch der Einwand des Antragstellers, die gymnasiale Oberstufe würde gar keine „Level 2“ und „Level 3“ kennen, verfängt nicht, da es vorliegend um die Frage geht, ob die Anforderungen des neuseeländischen Bildungsabschlusses mit denen der allgemeinen Hochschulreife gleichzusetzen sind und hierfür die entsprechenden Leistungsanforderungen beider Bildungsabschlüsse – unabhängig von ihrer formalen Kennzeichnung und Zuordnung – miteinander verglichen werden müssen. Nach alldem ist nicht ersichtlich, dass die Einschätzung der ZAB methodisch fehlerhaft oder überholt sein könnte oder Besonderheiten des Einzelfalls missachtet und der Zulassungsanspruch des Antragstellers deshalb mit hoher Wahrscheinlichkeit besteht. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG, wobei der Auffangwert aufgrund der Vorwegnahme der Hauptsache nicht zu reduzieren ist. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).