2 LA 390/18

Leitsatz: Mit § 48 LHO (juris: HO SH 1992) hat der schleswig-holsteinische Gesetzgeber die Festlegung einer Altershöchstgrenze für die Einstellung in ein Beamten- oder Richterverhältnis in einer dem Gesetzes- und dem Parlamentsvorbehalt genügenden Weise selbst geregelt.(Rn.8) Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 12. Kammer, Einzelrichterin – vom 5. April 2018 wird abgelehnt. Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 55.611 EUR festgesetzt und für das erstinstanzliche Verfahren auf 51.998,04 EUR. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nicht begründet. Ihr Vorbringen, das den Prüfungsumfang für das Oberverwaltungsgericht bestimmt (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO), rechtfertigt die Zulassung der Berufung nicht. 1. Das Verwaltungsgericht hat die Klage, mit der die Klägerin, eine Lehrerin im Angestelltenverhältnis, ihre Übernahme in das Beamtenverhältnis begehrt, abgewiesen. Die Klägerin überschreite zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung die Einstellungshöchstaltersgrenze in § 48 der Landeshaushaltsordnung (LHO). Diese Höchstaltersgrenze sei rechtmäßig. Sie verstoße weder gegen Europarecht noch gegen Art. 33 Abs. 2 GG. Die Ausnahmevorschrift des § 48 Abs. 3 LHO begründe kein subjektives Recht eines Bewerbers auf ein öffentliches Amt. § 9 Abs. 1 des Gleichstellungsgesetzes (GStG) sei nicht anwendbar, weil die hier einschlägige Höchstaltersgrenze gesetzlich geregelt sei. 2. Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor bzw. wurde nicht ausreichend dargelegt (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO). Für das Vorliegen ernstlicher Zweifel ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats erforderlich, dass ein Erfolg des Rechtsmittels, dessen Zulassung begehrt wird, mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie dessen Misserfolg (vgl. Senatsbeschlüsse vom 14. Mai 1999 – 2 L 244/98 –, juris LS 3 und Rn. 21, und vom 30. Juli 2021 – 2 LA 15/19 –, juris Rn. 3). Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen jedoch nur, wenn einzelne tragende Rechtssätze oder erhebliche Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichts durch schlüssige Gegenargumente infrage gestellt werden. Schlüssige Gegenargumente liegen vor, wenn der Antragsteller substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019 – 1 BvR 587/17 –, juris Rn. 32; Kammerbeschluss vom 20. Dezember 2010 –1 BvR 2011/10 –, juris Rn. 19). Dabei kommt es grundsätzlich nicht auf einzelne Elemente der Urteilsbegründung an, sondern auf das Ergebnis der Entscheidung, also auf die Richtigkeit des Urteils nach dem Sachausspruch in der Urteilsformel (stRspr, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 9. Juni 2016 – 1 BvR 2453/12 –, juris Rn. 17; BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 – 7 AV 4.03 –, juris LS und Rn. 9; Senatsbeschlüsse vom 20. August 2018 - 2 LA 212/17 –, juris Rn. 2, und vom 30. Juli 2021 – 2 LA 15/19 –, juris Rn. 3; OVG Berlin, Beschluss vom 30. November 2020 – OVG 11 N 63.19 –, juris Rn. 5). a) Soweit die Klägerin zunächst geltend macht, dass das Verwaltungsgericht als entscheidungserheblichen Zeitpunkt nicht den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, sondern den der Antragstellung hätte zugrunde legen müssen, sind ernstliche Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit nicht dargelegt. Die 1967 geborene Klägerin hatte auch zum Zeitpunkt der Antragstellung am 23. September 2014 bereits das 45. Lebensjahr vollendet. § 48 LHO, nach dem Einstellungen von Beamtinnen und Beamten der Einwilligung des Finanzministeriums bedürfen, wenn die Person zum Zeitpunkt der Einstellung oder Versetzung das 45. Lebensjahr vollendet hat, war also schon zu diesem Zeitpunkt anwendbar. b) Soweit nach Auffassung der Klägerin § 48 LHO nicht dem Parlamentsvorbehalt genügt, begründet dies keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsrechtlichen Urteils. Die Vorschrift genügt dieser formellen Anforderung. Es wäre zwar mit dem Grundgesetz unvereinbar, wenn eine für die Grundrechte aus Art. 33 Abs. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG derart wesentliche Regelung wie eine allgemeine Einstellungshöchstaltersgrenze durch eine Rechtsverordnung getroffen würde. Eine solche Entscheidung muss vielmehr der Gesetzgeber selbst (durch Parlamentsgesetz) treffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 – 2 BvR 1322/12 u. a. –, juris Rn. 52 ff.; BVerwG, Urteil vom 2. September 2018 – 2 A 9.17 –, juris Rn. 33). In Schleswig-Holstein ist die Einstellungshöchstaltersgrenze jedoch gesetzlich geregelt, und zwar in § 48 Abs. 1 LHO. Danach bedürfen Einstellung und Versetzung von Beamtinnen und Beamten sowie Richterinnen und Richtern in den Landesdienst der Einwilligung des Finanzministeriums, wenn die Person zum Zeitpunkt der Einstellung oder Versetzung das 45. Lebensjahr, bei Hochschullehrerinnen und Hochschullehrern das 52. Lebensjahr vollendet hat. Nach § 48 Abs. 2 LHO ist eine solche Einwilligung nicht erforderlich, soweit es sich um einen landesinternen Dienstherrenwechsel handelt und die Person nicht älter als 55 Jahre ist (Nr. 1), es sich um einen landesinternen Wechsel zwischen Richter- und Beamtenverhältnis handelt (Nr. 2) oder die Person unter bestimmten Umständen auf eigenen Antrag aus einem früheren Beamten- oder Richterverhältnis beim Land auf eigenen Antrag entlassen wurde, um die Kindesbetreuung in häuslicher Gemeinschaft fortsetzen zu können, wenn sie im Anschluss hieran vor Vollendung des 55. Lebensjahres erneut in das Beamten- bzw. Richterverhältnis berufen wird. Die Einwilligung des Finanzministeriums nach § 48 Abs. 1 LHO darf nach § 48 Abs. 3 LHO nur erteilt werden, wenn ein außerordentlicher Mangel an geeigneten jüngeren Bewerberinnen oder Bewerbern besteht und die Übernahme unter Berücksichtigung aller Umstände, insbesondere auch der entstehenden Versorgungslasten, offensichtlich einen erheblichen Vorteil für das Land bedeutet, oder die Ablehnung zu einer erheblichen Schädigung der Landesinteressen führen könnte. Diese Regelung der Altershöchstgrenze und der Ausnahmen davon genügt den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts. Denn die Landeshaushaltsordnung Schleswig-Holstein ist – anders als die Laufbahnverordnung Nordrhein-Westfalen, zu der der von der Klägerin angeführte Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 21. April 2015 (– 2 BvR 1322/12 u. a. –, a. a. O.) ergangen ist – ein Parlamentsgesetz (vgl. GVOBl. 1971 Nr. 9, S. 162: „Der Landtag hat das folgende Gesetz beschlossen:“). Sie wurde zuletzt geändert durch Art. 1 Nr. 7 des Haushaltsbegleitgesetzes 2014 (GVOBl. 2013 Nr. 17, S. 494), mit dem der Gesetzgeber eine höhere Einstellungshöchstaltersgrenze für Hochschullehrerinnen und -lehrer eingeführt hat, diese aber für andere Beamtengruppen für nicht erforderlich erachtet hat (vgl. dazu die Gesetzesbegründung LT-Drs. 18/942, S. 9). Neu angefügt wurde des Weiteren in § 48 Abs. 2 LHO eine Nummer 4, mit der die Höchstaltersgrenze der Vollendung des 55. Lebensjahres bei Dienstherrenwechsel und einer Teilung der Versorgungslasten nach den Regelungen des Versorgungslastenteilungsstaatsvertrags vorgesehen worden ist. Insoweit zeigt insbesondere auch der hierzu in der Gesetzesbegründung (a. a. O. S. 10) enthaltene Verweis auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 14. Dezember 2011 – 2 A 326/10 –, dass sich der Gesetzgeber der Bedeutung der gesetzlichen Regelung einer Altersgrenze in Anbetracht verfassungs- und europarechtlicher Regelungen bewusst war und – so die Gesetzesbegründung – „angesichts der mit 45 Jahren in Schleswig-Holstein recht hoch bemessenen regulären Altersgrenze [...] keine Notwendigkeit für weitergehende Ausnahmen im Rahmen des § 48 LHO gesehen“ hat. Woraus sich das von der Klägerin behauptete Erfordernis ergeben soll, die Regelung einer Höchstaltersgrenze im Landesbeamtengesetz und nicht in der Landeshaushaltsordnung zu regeln, hat sie nicht dargelegt. Das von ihr angeführte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Oktober 2016 befasst sich lediglich mit der nordrhein-westfälischen Einstellungshöchstaltersgrenze, die dort tatsächlich im Landesbeamtengesetz geregelt ist. Aus dem Urteil ergibt sich jedoch nicht, dass das (jeweilige) Landesbeamtengesetz der einzig zulässige Regelungsstandort für eine Einstellungshöchstaltersgrenze wäre, sondern nur, dass dem Gesetzesvorbehalt genügt sein muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2016 – 2 C 11.15 –, juris Rn. 17). Deshalb hat das Bundesverwaltungsgericht auch bei der Regelung des § 48 BHO 2017, also der Regelung der Einstellungshöchstaltersgrenze für Bundesbeamte in der Bundeshaushaltsordnung, nicht beanstandet, dass diese Regelung nicht im Bundesbeamtengesetz erfolgt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 2018 – 2 A 9.17 –, juris LS 1 und Rn. 33 ff.). Ein solches Gebot folgt auch nicht aus dem Senatsbeschluss vom 27. Juli 2016 (–2 MB 11/16 –, juris). Dort hat der Senat entschieden, dass die §§ 85 bis 92 LBG den Umgang mit Personalakten der Landesbeamten spezialgesetzlich abschließend regeln; § 17 LDSG sei daneben nicht ergänzend heranzuziehen (juris LS und Rn. 19 ff.). Das ist mit der vorliegenden Konstellation nicht vergleichbar. Das Beamtenstatusgesetz und das Landesbeamtengesetz enthalten keine Regelungen zum Einstellungshöchstalter, die die Anwendung von § 48 LHO ausschließen würden. In Schleswig-Holstein ist § 48 LHO vielmehr selbst die abschließende spezialgesetzliche Regelung. c) Daraus, dass die Landeshaushaltsordnung ein Parlamentsgesetz ist, folgt auch, dass § 9 GStG keine Anwendung finden kann. § 48 Abs. 1 LHO enthält eine „unmittelbar durch Gesetz bestimmt[e]“ Altersgrenze im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1 GStG. d) Soweit die Klägerin geltend macht, dass die in § 48 Abs. 1 LHO festgelegte Altersgrenze „willkürlich und allein fiskalischen Gesichtspunkten geschuldet“ sei und gegen Europarecht bzw. Verfassungsrecht verstoße, ergeben sich daraus keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts. Dem Gesetzgeber ist bei der Einführung und Ausgestaltung von Einstellungshöchstaltersgrenzen für Beamte ein Gestaltungsspielraum einzuräumen. Eine verfassungsrechtlich vorgegebene, konkret bezifferbare Einstellungshöchstaltersgrenze existiert nicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 – 2 BvR 1322/12 u. a. –, juris Rn. 90). Es ist daher nicht ausgeschlossen, ein Lebensalter als Höchstaltersgrenze festzulegen, das niedriger liegt als dasjenige, das sich aus dem Ruhestandsalter abzüglich der zur Erdienung einer Mindestversorgung erforderlichen Dienstzeit ergibt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Februar 2019 – 2 BvR 2781/17 –, juris Rn. 22; BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2016 – 2 C 11.15 –⁠, juris Rn. 18; VGH München, Beschluss vom 2. März 2020 – 3 ZB 19.1090 –, juris Rn. 8). Davon ausgehend hat das Bundesverfassungsgericht die in Nordrhein-Westfalen geltende, niedrigere Höchstaltersgrenze von 42 Jahren nicht beanstandet (BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Februar 2019 – 2 BvR 2781/17 –, juris Rn. 19 ff.; s. a. BVerwG, Urteil vom 20. September 2018 – 2 A 9.17 –, juris Rn. 36 ff. ; OVG Hamburg, Urteil vom 26. August 2021 – 5 Bf 186/19 –, juris Rn. 92 ff. ; OVG Bremen, Urteil vom 24. November 2021 – 2 LC 324/20 –, juris LS 1 und Rn. 29 ff. und 45 ; OVG Bautzen, Urteil vom 18. Mai 2021 – 2 A 65/21 –, juris Rn. 32 f. ; VGH München, Beschluss vom 2. März 2020 – 3 ZB 19.1090 –, juris Rn. 10 ff. ; OVG Münster, Beschluss vom 7. Januar 2019 – 6 A 566/18 –⁠, juris Rn. 10 ff.). Aus dem Vortrag der Klägerin ergeben sich im Hinblick darauf keine schlüssigen Argumente, warum die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die in § 48 LHO festgelegte Höchstaltersgrenze von 45 Jahren rechtmäßig ist, nicht zutrifft. Diese soll nach dem Willen des Gesetzgebers ein ausgewogenes Verhältnis zwischen aktiver Dienstzeit und sich daraus ergebender Versorgungsdauer sicherstellen (vgl. LT-Drs. 17/41, S. 2). Dabei handelt es sich um ein legitimes (fiskalisches) Interesse, das im Lebenszeitprinzip und im Alimentationsprinzip des Art. 33 Abs. 5 GG eine verfassungsrechtliche Grundlage hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 – 2 BvR 1322/12 u. a. –, juris Rn. 80; BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2016 – 2 C 11.15 –, juris Rn. 18). Auch die Annahme des schleswig-holsteinischen Gesetzgebers, dass angesichts „der mit 45 Jahren in Schleswig-Holstein recht hoch bemessenen regulären Altersgrenze für die Übernahme in das Beamtenverhältnis […] keine Notwendigkeit für weitergehende Ausnahmen“ neben der für Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer und den in § 48 Abs. 2 LHO enthaltenen bestehe (vgl. LT-Drs. 18/942, S. 10), hat die Klägerin nicht substantiiert in Frage gestellt. Europarechtlich erkennen Art. 6 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Buchst. b der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (ABl. L 303 S. 16) und der zu deren Umsetzung ergangene § 10 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 3 AGG die Notwendigkeit einer angemessenen Beschäftigungszeit vor dem Ruhestand als zulässige unterschiedliche Behandlung wegen des Alters an (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2016 – 2 C 11.15 –, juris Rn. 22 m. w. N.). e) Soweit die Klägerin schließlich rügt, das Verwaltungsgericht habe keine umfassende Einzelfallbetrachtung im Rahmen der Ausnahmeregelung des § 48 Abs. 3 LHO vorgenommen, setzt sie sich nicht mit der Argumentation des Verwaltungsgerichts auseinander, dass § 48 Abs. 3 LHO dem jeweiligen Bewerber kein subjektives Recht einräumt (zum vergleichbaren § 48 Abs. 1 Nr. 2 BHO in der Fassung vom 14. August 2017 vgl. BVerwG, Urteil vom 20. September 2018 – 2 A 9.17 –, juris Rn. 31, 39: „eine[…] eng gefasste[…], allein an den Interessen des Dienstherrn orientierte[…] Ausnahmeregelung“, „Fälle eines objektiven dienstlichen Interesses“; s. a. BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2016 – 2 C 11.15 –, juris Rn. 26 f.). Das wäre jedoch Voraussetzung dafür, dass sich die Klägerin überhaupt auf diese Vorschrift berufen und Umstände ihres Einzelfalls, etwa ihre Kindererziehungszeiten und dass sie „Mangelfächer“ unterrichtet, geltend machen könnte. 3. Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) wurde ebenfalls nicht ausreichend dargelegt (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO). Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn eine Rechts- oder Tatsachenfrage für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblich, bislang höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht geklärt und über den zu entscheidenden Einzelfall hinaus bedeutsam ist; die Frage muss ferner im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts einer berufungsgerichtlichen Klärung zugänglich sein und dieser Klärung auch bedürfen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. August 2021 – 4 B 5.21 –, juris Rn. 3; Senatsbeschluss vom 5. März 2021 – 2 LA 214/17 –, juris Rn. 7). Davon ausgehend ergibt sich aus dem Vortrag der Klägerin keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache. Die Frage, ob „etwas so Wesentliches wie die Höchstaltersgrenze außerhalb dafür vorgesehener Normen unter schlichten Haushaltserwägungen geregelt“ werden darf bzw. ob die Festlegung einer Altersgrenze eine spezialgesetzliche Regelung im Beamtenrecht erfordert und nicht allein fiskalischen Gesichtspunkten geschuldet sein darf, stellt sich bereits nicht, da die Höchstaltersgrenze mit § 48 LHO durch ein Parlamentsgesetz geregelt ist. Die Frage ist zudem in dem sich aus den Ausführungen unter 2. b) und d) ergebenden Sinne bereits höchstrichterlich geklärt. Dort ist unter anderem dargelegt, dass es keiner Regelung im Beamtenrecht bedarf und dass die fiskalischen Gesichtspunkte ihrerseits verfassungsrechtlich in Art. 33 Abs. 5 GG verankert sind. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Streitwert bemisst sich aufgrund § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 GKG, § 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 i. V. m. Satz 2 und Satz 3 GKG nach den fiktiv an die Antragstellerin für das angestrebte Amt (hier: A 13) in der zum Zeitpunkt der instanzbegründenden Antragstellung (hier: 16. Mai 2018) maßgeblichen Erfahrungsstufe (hier: Stufe 8) zu zahlenden Jahresbezüge (4.634,25 EUR x 12 = 55.611 EUR). Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht beantragt, über ihren Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis einen neuen Bescheid ohne Berücksichtigung einer Altersgrenze, hilfsweise unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen. Dieser Antrag war ausdrücklich auf die „Ernennung zur Beamtin auf Lebenszeit“ gerichtet (Bl. 58 R der Gerichtsakte). Für eine Berechnung des Streitwerts anhand des Endgrundgehalts gibt es keine Grundlage mehr (vgl. Senatsbeschluss vom 17. Oktober 2019 – 2 O 5/19 –, juris Rn. 4 ff.). Der erstinstanzliche Streitwert wird dementsprechend gemäß § 63 Abs. 3 Nr. 2 GKG geändert, wobei insoweit die zugrunde zu legenden, fiktiv an die Antragstellerin für das angestrebte Amt (hier: A 13) in der zum Zeitpunkt der instanzbegründenden Antragstellung (hier: 13. Dezember 2016) maßgeblichen Erfahrungsstufe (hier: Stufe 7) zu zahlenden Jahresbezüge 51.998,04 EUR (4.333,17 EUR x 12) betrugen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO). Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).