25 B 3417/93

Leitsatz: 1. Wasserverbände haben einen gerichtlich durchsetzbaren Abwehranspruch gegen einen mit ihrer Auflösung verbundenen aufsichtsbehördlich veranlaßten rechtswidrigen Verbandszusammenschluß. 2. Zu den Voraussetzungen für den Zusammenschluß von Wasserverbänden. Die Beschwerde gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 17. Dezember 1993 wird auf Kosten der Antragstellerinnen zurückgewiesen. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,-- DM festgesetzt. Gründe: Die Beschwerde mit dem sinngemäßen Antrag, den angefochtenen Beschluß zu ändern und den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Vollzug des § 59 der Satzung des Deichverbandes (Amtsblatt für den Regierungsbezirk 1993, 294, ber. 1993, 315) bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache auszusetzen, hat keinen Erfolg. Anders als das Verwaltungsgericht hält der Senat den vorliegenden Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes allerdings für zulässig. Insbesondere ist die Antragsbefugnis der Antragstellerinnen entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO zu bejahen. Bei den Antragstellerinnen handelt es sich um sogenannte Altverbände, deren Fortbestand durch das Außerkrafttreten der Wasserverbandverordnung und das gleichzeitige =Inkrafttreten des Wasserverbandsgesetzes (WVG) zum 1. Mai 1991 nicht berührt wurde (§§ 78 Abs. 1, 79 Abs. 1 WVG). Auf derartige Altverbände finden grundsätzlich die Bestimmungen des WVG Anwendung, soweit sich nicht im einzelnen aus den in §§ 78, 79 WVG enthaltenen Übergangsbestimmungen Abweichendes ergibt. Auch den Altverbänden steht somit - ebenso wie früher schon « gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 WVVO - das Recht auf Selbstverwaltung zu (§ 1 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 WVG). Auch wenn letzteres nicht im Verfassungsrecht, sondern lediglich im einfachen Gesetzesrecht seine Grundlage findet, vgl. BVerwG, Urteil vom 27. August 1976 - 4 C 97.74 Buchholz 445.2 § 128 WVVO Nr.: Beschluß vom 6. Januar 1977 - 42. 155.76 -, aaO § 175 WVVO Nr. 1, so beschränkt es doch die Kompetenzen der Aufsichtsbehörde auf die im Gesetz normierten Eingriffsbefugnisse, wozu insbesondere die klassischen Maßnahmen der Rechtsaufsicht zählen, (§§ 72 Abs. 1 Satz 1, 74 ff WVG). Damit korrespondiert ein gerichtlich durchsetzbares Recht des Wasserverbandes, vor durch die gesetzlichen Voraussetzungen nicht gedeckten Eingriffen der Aufsichtsbehörde verschont zu bleiben. Dementsprechend ist die Klagebefugnis von Selbstverwaltungskörperschaften gegenüber aufsichtsbehördlichen Maßnahmen, die den vom Selbstverwaltungsrecht umfaßten Wirkungskreis betreffen, allgemein anerkannt. Vgl. Kopp, VwGO, 9. Aufl. 1992, § 42 Rdnr. 95 m.w.N.. Dies gilt auch und erst recht hinsichtlich der Umgestaltung oder Auflösung eines Wasserverbandes. Das zeigt einmal die inhaltliche Ausgestaltung der einschlägigen Bestimmungen (§§ 60 ff WVG), die entsprechende Maßnahmen der Aufsichtsbehörde nicht in deren Belieben stellen, sondern von der Einhaltung bestimmter formeller und materieller Voraussetzungen abhängig machen. Zum anderen bestünde die Gefahr, daß gerichtlicher Rechtschutz gegen Maßnahmen der Rechtsaufsicht leerliefe, wenn die aufsichtsbehördlich veranlaßte Umgestaltung oder Auflösung eines Wasserverbandes nicht ihrerseits der gerichtlichen Überprüfung unterläge. So war bereits unter der Geltung der - unverkennbar autoritäre Züge tragenden - Wasserverbandverordnung ein Klagerecht gegen eine aufsichtsbehördlich "verfügte Auflösung anerkannt. Vgl. OVG NW , Urteil vom 9. Dezember 1965 – 7 A 851/63 -, OVGE 22, 52, 53; Rapsch, Wasserverbandverordnung, § 177 Rdnr. 20. Es besteht kein Anlaß, nach Inkrafttreten des WVG eine abweichende Auffassung zu vertreten. Vorläufiger Rechtsschutz scheidet im vorliegenden Fall auch nicht in der Erwägung aus, eine Klage zur Hauptsache sei unzulässig. Zwar dürfte die bisherige Formulierung der Klageanträge gemäß Schriftsatz vom 26. November 1993 im Verfahren 8 K 10667/93 VG Düsseldorf kaum damit in Einklang stehen, daß Nordrhein-Westfalen von der Ermächtigung zur gerichtlichen Normenkontrolle in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO im Hinblick auf ..Satzungen der hier in Rede stehenden Art keinen Gebrauch gemacht hat. Davon bleibt jedoch die Zulässigkeit einer anderen Klageart, welche, ohne die Rechtswirkungen des § 47 Abs. 6 Satz 2 Halbs. 2 VwGO herbeizuführen, mit der Inzidenter Prüfung der fraglichen Satzung verbunden ist, unberührt. Vgl. Kopp aa0 § 47 Rdnr. 8 m.w.N.. Hier wäre etwa, an eine Klage auf Feststellung zu denken, daß die Antragstellerinnen auch nach dem 1. Januar 1994 fortbestehen. Das Feststellungsinteresse wäre 'damit zu begründen, daß der Antragsgegner - im Einklang mit dem Wortlaut der von ihm erlassenen Satzung - den gegenteiligen Standpunkt vertritt. Hingegen dürfte das Feststellungsinteresse nicht mit der Begründung verneint werden können, die Antragstellerinnen gölten mit dem Inkrafttreten, der Satzung des Deichverbandes zum 1. Januar 1994 gemäß § 60 Abs. 3 Halbs. 2 WVG als aufgelöst. Denn die letztgenannte Bestimmung setzt ersichtlich die Rechtswirksamkeit des fraglichen Zusammenschlusses voraus. Ob dies der Fall ist, ist aber gerade Gegenstand des Rechtsstreites zur Hauptsache. Der Antrag ist indes nicht begründet. Die Antragstellerinnen haben einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO iVm §§ 294 Abs. 1, 920 Abs. 2 ZPO). Es ist bei der mit den Erkenntnismitteln des Eilverfahrens nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Tatsachengrundlagen und der rechtlichen Bewertung nicht überwiegend wahrscheinlich, daß die Auflösung der Antragstellerinnen mit den maßgeblichen gesetzlichen Bestimmungen nicht in Einklang steht. Die angegriffene Maßnahme ist nicht an § 62 Abs. 2 - WVG zu messen. § 62 WVG ist nämlich nur im Falle der ersatzlosen 'Auf-, lösung eines Wasserverbandes' anzuwenden. Ist hingegen die Auflösung nur Begleiterscheinung eines Zusammenschlusses, so unterfällt sie dem Regelungsbereich des § 60 WVG (vgl. insbesondere dessen Abs. 3 Halbs. 2). Für den vorliegenden Fall des aufsichtsbehördlich veranlaßten' Zusammenschlusses sind Rechtsgrundlagen §§ 59 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1, 60 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 2, Abs. 2 WVG. Die darin enthaltenen maßgeblichen formellen und materiellen, Anforderungen dürften erfüllt sein. Es begegnet zunächst keinen Bedenken, daß die Auflösung der Antragstellerinnen in Form einer Satzungsbestimmung erfolgt ist. Die Gründung eines neuen Verbandes, durch die der Zusammenschluß hier gemäß § 60 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 WVG erfolgt ist, ist - wie auch sonst im Falle der Errichtung eines Verbandes mit dem Erlaß einer Satzung verbunden, durch die die Rechtsverhältnisse des Verbandes und die Rechtsbeziehungen zu den Verbandsmitgliedern geregelt werden (§§ 6, 7 Abs. 1 und 3, 14 Abs. 2 WVG). Nichts anderes gilt, wenn der Verband von Amts wegen durch die Aufsichtsbehörde errichtet wird (vgl. §§ 7 Abs. 3, 11 Abs. 2 Satz 2, 16 Abs. 1 WVG). Es liegt daher nahe, die mit dem Zusammenschluß einhergehende Auflösung von Verbänden (vgl. § 60 Abs. 3 Halbs. 2 WVG) in der Satzung des neugegründeten Verbandes zu regeln. Den in § 59 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, 60 Abs. 2 WVG aufgestellten formellen Anforderungen ist ebenfalls genügt. Nach den vorgenannten Bestimmungen setzt der aufsichtsbehördliche Zusammenschluß voraus, daß die beteiligten Verbände der Forderung der Aufsichtsbehörde nach einem Zusammenschluß innerhalb einer von dieser gesetzten bestimmten Frist nicht nachgekommen sind. Das Schreiben des Antragsgegners vom 18. Juni 1993, mit welchem die Antragstellerinnen sowie die sonst beteiligten Verbände unter Hinweis auf § 59 WVG um Stellungnahme. bis zum 31. Juli 1993 gebeten wurden, ist als "Forderung" im Sinne von § 59 Abs. 2 Satz 1 WVG zu verstehen. Dagegen spricht nicht, daß der Antragsgegner im gleichen Schreiben der Absicht Ausdruck verliehen hat, die Satzung des neuen Deichverbandes zum 1. Januar 1994 in Kraft zu setzen. Diese Ankündigung spiegelte lediglich die Erwartung wider, daß mit einem freiwilligen, das Einvernehmen aller beteiligten Verbände voraussetzenden Zusammenschluß, wie in § 60 Abs. 1 WVG als Regel vorgesehen, nach den Erfahrungen der Vergangenheit realistischerweise nicht mehr zu rechnen war. Daß den beteiligten Verbänden zugleich Gelegenheit gegeben wurde, sich zum Satzungsentwurf auch im Detail zu äußern, ist vor diesem Hintergrund erklärlich und rechtfertigt keine andere Deutung. Das Schreiben vom 18. Juni 1993 brachte jedenfalls unmißverständlich zum Ausdruck, daß den betroffenen Verbänden letztmalig die Möglichkeit eröffnet wurde, den Zusammenschluß zur Vermeidung eines sonst zu erwartenden dahingehenden Vorgehens der Aufsichtsbehörde zuzustimmen. So haben es auch die Antragstellerinnen verstanden (vgl. das Schreiben der Antragstellerin zu 1. vom 28. Juli 1993, das Schreiben der Antragstellerin zu 2. vom 17. August. 1993, das Schreiben der Antragstellerin zu 3. vom 23. Juli 1993 sowie das Schreiben der Antragstellerin zu 4. vom 28. Juli 1993; die Antragstellerin zu 5. hatte sich im Schreiben vom 13. Mai 1993 in Beantwortung des Schreibens des Antragsgegners vom 24. März 1993 bereits in gleicher Weise geäußert). Die in § 60 Abs. 1 Satz 1 WVG normierten materiellen Voraussetzungen dürften ebenfalls vorliegen. Nach der vorgenannten Vorschrift kommt der Zusammenschluß von Verbänden unter anderen dann in Betracht, wenn Verbandsaufgaben durch einen Verband nicht mehr zweckmäßig erfüllt werden können. Der Tatbestand. dieser Vorschrift ist nach ihrem Sinn und Zweck auch gegeben, wenn die Aufgaben im fraglichen Verbandsgebiet durch die vom in Aussicht genommenen Zusammenschluß betroffenen Verbände nicht mehr zweckmäßig erfüllt werden können. Ob der in diesem Zusammenhang maßgebliche unbestimmte Rechtsbegriff der "Zweckmäßigkeit" dem Beklagten nicht ohnehin eine gerichtlich nur beschränkt überprüfbare Einschätzungsprärogative zuweist, bedarf hier keiner Entscheidung. Auch bei einer uneingeschränkten gerichtlichen Überprüfbarkeit wäre der Begriff jedenfalls weit auszulegen. Das gilt zum einen mit Rücksicht darauf, daß die - als Körperschaften des öffentlichen Rechts errichteten Wasserverbände (§ 1 . Abs. 1 WVG) ausschließlich öffentliche Aufgaben 'der Daseinsvorsorge wahrnehmen und deswegen nicht grundrechtsfähig sind. Vgl. zur grundsätzlichen Verneinung der Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts: BVerfG, Beschluß vom 8. Juli 1982 2 BvR-1187/80, BVerfGE 61, 82, 101 ff . ; Beschluß vom 31. Oktober 1984 1 BvR 35/82 u.a., BVerfGE 68, 193, 206 ff; Beschluß vom 14. April 1987 – 1 BvR 775/84 -, BVerfGE 75, 192, 196 f; Beschluß vom 16. Mai 1989 - 1 BvR 705/88 -, NJW 1990, 1783. Denn bei Fehlen verfassungsrechtlich geschützter Rechtspositionen, ist eine an Grundrechten auszurichtende einschränkende Interpretation von Eingriffsvoraussetzungen nicht erforderlich; eine, ausschließlich am Funktionsinteresse orientierte Auslegung ist deshalb unbedenklich. Zum andern handelt es sich bei dem Zusammenschluß von Verbänden um einen weniger gravierenden Eingriff in die Verbandsautonomie als bei der Auflösung im Sinne von § 62 WVG. Denn während im letzteren Fall die Erfüllung von Verbandsaufgaben ersatzlos entfällt, wird diese im Falle des Zusammenschlusses ungeachtet veränderter Verbandsstrukturen fortgesetzt, wobei die Verbandsverfassung auch im Großverband die Beteiligung aller Verbandsmitglieder sicherstellt (vgl. '§§ 46 ff. WVG und §§ 9 ff. der. Satzung des Deichverbandes ). Zum dritten schließlich deutet der Gesetzgeber in § 79 Abs. 3 'WVG an, daß' er die im Rahmen der § 60 ff. WVG anzunehmende – einfachgesetzliche - Bestandsgarantie bei Altverbänden innerhalb der Übergangszeit von 5 Jahren als weniger gewichtig wertet. Aus alledem läßt sich folgern, daß von einem Zusammenschluß nicht immer schon dann abzusehen ist, wenn bei Aufrechterhaltung der alten Verbandsstrukturen eine Aufgabenerfüllung überhaupt noch möglich ist. Für die Bejahung des Kriteriums der Zweckmäßigkeit genügt vielmehr jeder sachliche Grund, der bei prognostischer Betrachtungsweise eine bessere Aufgabenerfüllung nach dem Zusammenschluß verspricht. Dies kann nach dem vorliegenden Akteninhalt in zweifacher Hin-sicht angenommen werden. Die Struktur des neugegründeten Deichverbandes hat den Vorteil größerer Übersichtlichkeit für sich. Ihm gehören ausschließlich dingliche Verbandsmitglieder an (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 WVG iVm § 5 der Satzung), und er erlaubt eine einheitliche Aufgabenerfüllung im Verbandsgebiet (§§ 2, 4 der Satzung). Demgegenüber bestand der, alte Deichverband als sogenannter Oberverband aus 20 Deichschauen, 3 Wasser- und Bodenverbänden sowie 8 Gemeinden und 2 Kreisen. Eine derartige Verbandsstruktur bringt selbst bei einem Ausscheiden der beteiligten Gebietskörperschaften das Problem mit-sich, die Aufgaben des Oberverbandes von denjenigen der Unterverbände abzugrenzen. Zwar mögen sich für eine Aufgabentrennung abstrakt gesehen hinreichende satzungsrechtliche Formulierungen finden lassen. Damit wird aber, nicht zugleich vermieden, daß es in der Praxis immer wieder zu Abgrenzungsschwierigkeiten kommt. Dies wird an dem Vorschlag sinnfällig, den der Oberdeichinspektor im gemeinsamen Gespräch mit den Deichschauen und vom 25. Februar 1992 unterbreitet hat und auf den die Antragstellerinnen in der Klagebegründung gesondert, hingewiesen haben. Die vorgeschlagene Abgrenzung - Zuständigkeit des Deichverbandes für Deichbau und -sanierung, Zuständigkeit der Deichschauen für Deichunterhaltung und -verteidigung - erscheint zwar zunächst eindeutig. Wo Unterhaltung aufhört und Sanierung anfängt, dürfte indes häufig nicht einfach festzustellen sein; der Hinweis auf § 31 WHG dürfte insoweit kaum weiterhelfen. Zudem würde es sich häufig als zweckmäßig erweisen, daß sich die Deichschauen der vorhandenen und sonst nicht hinreichend ausgelasteten personellen und sächlichen Mittel des Deichverbandes bedienen; dies erfordert eine Kostenerstattung. Schließlich ist wasserrechtlich die Deichunterhaltung eine originäre Aufgabe desjenigen, der den Deich errichtet hat (§ 108 Abs. 2 Satz 1 LWG); eine Aufspaltung der Zuständigkeiten bedarf daher einer dahingehenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung (§ 109 LWG). Alldies wird mit der Errichtung eines Einheitsverbandes entbehrlich; er ist für alle in Betracht kommenden Aufgaben zuständig (vgl. § 2 Abs. 1 der Satzung des Deichverbandes. Auch der Gesichtspunkt der Beitragsgerechtigkeit ist geeignet, den Verbandszusammenschluß im Sinne von § 60 Abs. 1 Satz 1 WVG zu rechtfertigen. Bei Aufrechterhaltung der bisherigen Verbandsstrukturen ist - es mit Rücksicht auf den Grundsatz der Verbandsautonomie keineswegs ausgeschlossen, daß die einzelnen Deichschauen Beiträge in unterschiedlicher Höhe bzw. nach unterschiedlichen Maßstäben erheben. Insoweit eröffnet § 30 Abs. 2 Alternative 2 WVG den Verbänden einen weiten, lediglich durch den Gleichheitssatz (Artikel 3 Abs. 1 GG) beschränkten Spielraum. Zwar sind daraus resultierende Ungleichbehandlungen, der Beitragspflichtigen in verschiedenen Verbandsgebieten unter rechtlichen Gesichtspunkten hinzunehmen. Gleichwohl erscheint es wünschenswert, daß Beiträge, die der Finanzierung spezieller öffentlicher Aufgaben in einem Gebiet der hier in Rede stehenden Größenordnung (268 qkm) dienen, nach einheitlichen Kriterien erhoben werden (vgl. §§ 42 ff. der Satzung des Deichverbandes ). Der Hinweis darauf, daß es unterschiedliche Abgabensätze in benachbarten Gemeinden gebe, geht fehl, weil Gebietskörperschaften mit umfassenden Zuständigkeiten nicht mit Körperschaften vergleichbar sind, deren Wirkungskreis auf die Wahrnehmung spezieller fachlicher Aufgaben begrenzt ist. Eine Fortsetzung der Arbeitsteilung zwischen Oberverband und Unterverbänden - wie von den Antragstellerinnen begehrt - würde im übrigen auch und gerade bei Ausscheiden der Gebietskörperschaften eine exakte Abrechnung der von beiden Organisationsebenen jeweils erfüllten Aufgaben zu Lasten der betroffenen Grundstückseigentümer, die für die Finanzierung letztlich einstehen sollen, erfordern. Dies ist rechtlich möglich, aber zweifelsohne komplizierter als die Beitragserhebung in einem Einheitsverband, vor allem wenn er wie der Deichverband ausschließlich dingliche Mitglieder hat. Ob die mit der Mitgliedschaft der Gemeinden im alten Oberverband verbundenen Beitragsprobleme den Verbandszusammenschluß ebenfalls zu rechtfertigen vermögen oder ob dies mit Blick auf die Regelung in § 24 WVG ausscheidet, kann hier ebenso unentschieden bleiben wie die Frage, ob der Zusammenschluß noch aus anderen Gründen als zweckmäßig zu betrachten ist. Aus dem Tatbestandsmerkmal des "öffentlichen Interesses" in . der über § 60 Abs. 2 WVG entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 59 . Abs. 1 WVG ist nichts Zusätzliches herzuleiten. Denn dieses ist im Falle des Verbandszusammenschlusses jedenfalls nicht enger zu sehen als die tatbestandlichen Alternativen des 60 Abs. 1 Satz 1 WVG, von denen hier - wie dargelegt - jedenfalls eine vorliegen dürfte. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung aus § 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 GKG. Dieser Beschluß ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG unanfechtbar.