12 A 2109/12

Die Berufung wird zurückgewiesen. Das klagende Land trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das klagende Land darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand: Das klagende Land wendet sich gegen Bestimmungen des Bundesverwaltungsamtes nach § 89d Abs. 3 SGB VIII und den zugrunde liegenden Verteilungsschlüssel. Diese Bestimmungen betreffen die Erstattungspflicht des klagenden Landes für Kosten der Jugendhilfe, die örtlichen Jugendhilfeträgern für Jugendhilfeleistungen an im Ausland geborene junge Menschen nach Maßgabe des § 89d Abs. 1 SGB VIII entstehen. Mit Schreiben vom 22. Dezember 2010 teilte die Staatssekretärin des klagenden Landes dem Bundesverwaltungsamt mit, in den vergangenen Jahren seien dem Land infolge von Fehlsteuerungen in zu geringem Umfang Fälle zur Kostenerstattung zugewiesen worden. 2007 seien dem T. 23 Fälle mit einem Volumen von 354.885,00 Euro, 2008 5 Fälle mit einem Volumen von 103.714,00 Euro und 2009 40 Fälle mit einem Volumen von 434.350,00 Euro zugewiesen worden. Nach dem Verteilungsschlüssel für Jugendhilfe 2010 habe sich die Unterbelastung des T. auf 4.320.668,00 Euro summiert, was 276 Fällen entspreche. Seit 2009 würden dem T. nun verstärkt Fälle zugewiesen, im Jahr 2010 seien es 175 Fälle mit einem Volumen von 600.000,00 Euro gewesen. Insgesamt würden durch die erhöhte Zuweisung 2010 Kosten von insgesamt 2.740.675,00 Euro anfallen. Das klagende Land habe sich in der Haushaltsplanung an den jeweiligen Ist-Werten der Vorjahre orientiert, könne sich als Haushaltsnotlagenland nicht auf eine deutlich über dem Königsteiner Schlüssel liegende Verteilungspraxis einstellen und diese erheblichen Mehrkosten in der mittelfristigen Finanzplanung nicht berücksichtigen. Die Verteilpraxis liege ausschließlich in der Verantwortungssphäre des Bundesverwaltungsamtes. Das klagende Land habe auf die korrekte Zuweisung nach den vereinbarten Grundsätzen vertrauen dürfen. Es werde gebeten, die Zuweisungen künftig mehr an dem Haushaltsvolumen auszurichten. Im Jahr 2011 solle auf die Zuweisung von Fällen verzichtet werden, weil zunächst der Rückstand aus dem Jahr 2010 ausgeglichen werden müsse. Das Bundesverwaltungsamt antwortete unter dem 11. Januar 2011 u. a., der gesetzlich vorgesehene Belastungsvergleich erfolge nach Abgleich der von allen überörtlichen Trägern der Jugendhilfe gemeldeten Ausgaben und unter Berücksichtigung der Kosten, die sich nach dem Einwohneranteil für den einzelnen überörtlichen Träger ergeben würden. Der aktuelle Verteilungsschlüssel werde auf der Grundlage der von jedem überörtlichen Träger der Jugendhilfe gemeldeten Ist-Ausgaben und Fälle bis Anfang Mai 2011 erstellt und bekannt gegeben. Für das T. könne nach Vergleich der gemeldeten Ist-Ausgaben und Soll-Werte ab 2006 festgestellt werden, dass die tatsächlich gemeldeten jährlichen Ausgaben zu keiner Zeit die nach der Einwohnerzahl ermittelte Soll-Belastung erreicht hätten. Da für andere überörtliche Träger der Jugendhilfe in unterschiedlichen Kalenderjahren erheblich höhere Unterbelastungen festgestellt worden seien, habe die jeweils festgestellte Unterbelastung des T. erst bedingt durch den höheren Antragseingang ab dem Jahr 2009 zu höheren Zuweisungen geführt. Im Jahr 2010 sei die Zahl der Bestimmungsverfügungen nochmals stark angestiegen und zwar auf das Niveau von 35 % über dem des Vorjahrs. Unter Berücksichtigung der Durchschnittskosten des Jahres 2009 habe das klagende Land im Haushaltsjahr 2010 2.740.675,00 Euro aufbringen müssen, tatsächlich habe es nach eigenen Angaben aber nur 1.384.619,00 Euro verausgabt. Zur Kostenentwicklung im Kalenderjahr 2010 könnten ohne Vorlage der Meldungen der überörtlichen Träger der Jugendhilfe für den Verteilungsschlüssel 2011 keine weiteren Einschätzungen abgegeben werden. Haushaltsansätze einzelner über-örtlicher Träger könnten nicht berücksichtigt werden, zumal dies nicht zu einem gerechten Kostenausgleich der überörtlichen Träger untereinander beitragen würde. Bei Antragseingang könne nicht abgeschätzt werden, welche Kosten zu welchem Zeitpunkt nach der Bestimmung für jeden einzelnen Fall tatsächlich anfielen und abgerechnet würden. Änderungsvorschläge zu dem Belastungsausgleich sollten zunächst mit dem zuständigen Bundesministerium erörtert werden. Andere Länder/überörtliche Träger wiesen wie das klagende Land ebenfalls Unterbelastungen auf, insbesondere auch in erheblichem Umfang die in Bayern zuständigen Bezirke als überörtliche Träger. Insgesamt gebe es 3.959 Betreuungsfälle, davon 3.687 innerhalb von Anstalten. Nach dem Verteilungsschlüssel 2010 mit 3.893 Betreuungsfällen und Durchschnittskosten von 15.661,25 Euro pro Fall habe das klagende Land eine Unterbelastung von 4.320.668,53 Euro und 276 Fällen aufgewiesen. Erhebliche Überbelastungen verzeichneten immer noch Baden-Würt-temberg (26.653.679,40 Euro und 1.702 Fälle), Westfalen-Lippe in Nordrhein-Westfalen (23.711.254,33 Euro und 1.514 Fälle) sowie Hessen (14.593.513,53 Euro bei 932 Fällen Überbelastung). Die anderen Träger, abgesehen von Rheinland-Pfalz, wiesen wie das klagende Land Unterbelastungen auf. Den Verteilungsschlüssel für Jugendhilfe 2008 erhielt das klagende Land mit Schriftsatz des Bundesverwaltungsamts vom 28. April 2008, den für 2009 unter dem 23. April 2009, den für 2010 unter dem 20. April 2010 zur Kenntnisnahme mit dem Hinweis auf Inkrafttreten jeweils zum 1. Mai der Jahre. Unter dem 5. Januar 2011 teilte das klagende Land dem Bundesverwaltungsamt Gesamtausgaben für Jugendhilfe nach § 89d Abs. 3 SGB VIII im Jahr 2010 von 1.003.455,35 Euro mit. Unter dem 10. Januar 2011 erhob es Widerspruch gegen 23 - im Einzelnen bezeichnete - Zuweisungsverfügungen aus dem Zeitraum vom 9. April 2010 bis zum 6. Dezember 2010. Zur Begründung führte es - zum Teil die Darstellung in dem Schreiben vom 22. Dezember 2010 wiederholend - aus, maßgeblich für die Verteilung sei die Belastung, die sich pro Einwohner im vorausgegangenen Haushaltsjahr durch Erstattung von Kosten nach § 89d sowie die nach § 6 Abs. 3 durch die überörtlichen Träger gewährten Leistungen an Deutsche im Ausland ergeben habe. Im jährlichen Belastungsvergleich werde das von jedem überörtlichen Träger der Jugendhilfe für das laufende Jahr zu erbringende Soll der Kostenerstattung entsprechend dem Verhältnis der Einwohnerzahl des Landes an der Gesamteinwohnerzahl im Bundesgebiet ermittelt. Eine Über- oder Unterbelastung ergebe sich für jedes Land aus dem Ergebnis des Vorjahres und dem aus der Einwohnerzahl sowie dem Vorjahres-Gesamt-Ist-Aufwand errechneten anteilmäßigen Sollaufwand des laufenden Jahres. Die ungleiche Verteilungspraxis des Bundesverwaltungsamtes habe bei den einzelnen Bundesländern in den vergangenen Jahren zu erheblichen Unter- bzw. Überbelastungen geführt. Die Unterbelastung des T. summiere sich laut Verteilungsschlüssel vom 20. April 2010 auf 4.320.668,00 Euro. Seit Ende 2009 würden dem Land daher vermehrt Fälle zugewiesen. Das sei in der Haushaltsplanung nicht darstellbar. Das Land genieße Vertrauensschutz, wenn es auch auf die Unterbelastung hingewiesen worden sei. Es müsse den Ländern möglich sein, sich rechtzeitig auf die Zuweisungspraxis des Bundesverwaltungsamts einstellen zu können, um dies in die Haushaltsplanung mit einfließen zu lassen. Die Unterbelastung der Vergangenheit könne nicht zu dem Ergebnis führen, dass das Land nun unter Verletzung der Vorschrift des § 89d Abs. 3 SGB VIII überbelastet werde. Der Wortlaut dieser Vorschrift beziehe sich eindeutig nur auf die Belastung, die sich im vergangenen Haushaltsjahr pro Einwohner ergeben habe. Damit könnten Ansprüche aus den Vorjahren nicht mehr eingefordert werden. Ein Ausgleich der Ungleichheiten der Vergangenheit könne, wenn überhaupt, nur im gegenseitigen Einvernehmen erfolgen, damit das einzelne Bundesland sich im Rahmen der Haushaltsplanung darauf einstellen könne. Nach alledem seien die Zuweisungsverfügungen aufzuheben. Unter dem 20. Januar 2011 legte das klagende Land zudem gegen 22 weitere - wieder im Einzelnen bezeichnete - Bestimmungsverfügungen aus dem Zeitraum vom 23. März 2010 bis zum 3. Januar 2011 mit der gleichen Begründung Widerspruch ein. Am 2. Februar 2011 nahm das Land den Widerspruch gegen eine dieser Bestimmungsverfügungen zurück. Das klagende Land hatte bereits mit Schreiben vom 27. Dezember 2010 und 26. Januar 2011 die Kostenübernahme gegenüber betroffenen Jugendämtern abgelehnt. In einem gemeinsam beim zuständigen Bundesministerium geführten Gespräch vom 9. März 2011 führten die Vertreter des klagenden Landes u.a. aus, aufgrund der Schuldenbremse müssten im Landeshaushalt 2010/2011 24 Mio. Euro eingespart werden. Das T. sollte bis zum Inkrafttreten des neuen Verteilungsschlüssels mehr nicht belastet werden. Im April 2011 erklärte das klagende Land sich bereit, die Erstattungsanträge der betroffenen Jugendämter unter dem Vorbehalt der Rückforderung zu begleichen. Mit Widerspruchsbescheid vom 21. April 2011 wies das Bundesverwaltungsamt den Widerspruch vom 10. Januar 2011 gegen die eingangs genannten 23 Bestimmungsverfügungen aus 2010 zurück. Die ursprünglich auch vorgesehene Anordnung der sofortigen Vollziehung entfiel aufgrund der gerade genannten Erklärung des klagenden Landes. Mit Widerspruchsbescheid vom gleichen Tag wies es auch den Widerspruch vom 20. Januar 2011 gegen die oben genannten weiteren 22 Bestimmungsverfügungen zurück. Die Rücknahme des Widerspruchs gegen die Bestimmungsverfügung vom 2. August 2010 war in der beigefügten Liste berücksichtigt. Zur Begründung führte es u. a. aus, nur die einzelnen 23 beziehungsweise 22 Bestimmungsverfügungen seien Verwaltungsakte im Sinne des § 31 SGB X. Zu den einzelnen Bestimmungsfällen fehle jegliche Widerspruchsbegründung. Bei den vom klagenden Land angegriffenen Verteilungsschlüsseln handele es sich dagegen nicht um Verwaltungsakte, womit die Zulässigkeit des Widerspruchs grundsätzlich zu bezweifeln sei. Bei der rein mathematischen Erstellung der Verteilungsschlüssel würden die den einzelnen überörtlichen Trägern der Jugendhilfe im vorangegangenen Jahr entstandenen Gesamtkosten zueinander ins Verhältnis gesetzt. Hierdurch würden als Grundlage für die Kostenbestimmungen Über- und Unterbelastungen ausgewiesen. Die Anrechnung der zu leistenden Kosten aufgrund der Bestimmung für das laufende Jahr erfolge über den Verteilungsschlüssel des nächsten Jahres. Das Bundesverwaltungsamt treffe insoweit keine Regelung, sondern stelle lediglich die entstandenen Kosten rein mathematisch gegenüber. Selbst wenn man die Verteilungsschlüssel als Verwaltungsakte qualifiziere, seien die Widersprüche unbegründet. Zu Recht seien nur die im vorangegangenen Jahr tatsächlich entstandenen Kosten bei der Erstellung des Verteilungsschlüssels berücksichtigt worden. Der Ausgleich der in der Vergangenheit liegenden unterschiedlichen Belastungen sei nicht durch „einseitige“ Zuweisungsakte hergestellt worden. Es treffe auch nicht zu, dass die Belastung deutlich über dem Königsteiner Schlüssel liege. Danach sei dem klagenden Land ein Anteil von 1.23601 % zugewiesen. Das Bundesverwaltungsamt sei demgegenüber von dem Prozentanteil der saarländischen Bevölkerung an der bundesdeutschen Bevölkerung ausgegangen, der bei 1,26 % liege. Gehe man von dem Königsteiner Schlüssel aus, betrage die Unterlast des klagenden Landes 274,95 Fälle, also nur einen Fall weniger. Das klagende Land habe sich aufgrund der ihm zur Verfügung stehenden Verteilungsschlüssel auch auf kommende Bestimmungen einstellen können. Sein Wunsch auf Beachtung der Haushaltsbelange der einzelnen Bundesländer könne nicht beachtet werden. Dies würde zu komplizierten, intransparenten und schwerfälligen Nachberechnungen führen, den Zustand der Rechtssicherheit verhindern und dem Gesetzestext zuwiderlaufen. Seit 2006 hätten die tatsächlich gemeldeten Belastungen des klagenden Landes zu keiner Zeit die aus der Einwohnerzahl ermittelten Soll-Belastungen erreicht. Da für andere Träger die Unterlast noch höher gewesen sei, habe erst der erhöhte Verfahrenseingang 2009 zu höheren Zuweisungen an das T. geführt. 2010 sei die Anzahl der Bestimmungsanträge der Jugendämter um 39,9 % angestiegen (von 2.364 auf 3.308). Andere überörtliche Träger seien ebenfalls von diesen exorbitanten Steigerungen betroffen. Spalte 6 b der Verteilungsschlüssels beziffere zu Recht die Gesamtausgaben des Vorjahres einschließlich des Jahres davor, weil eine andere Praxis - wie der von dem klagenden Land geforderte Verzicht auf die Berücksichtigung der Vorjahre - zu gravierenden Ungerechtigkeiten führen würde: Bei einer errechneten Überbelastung würden entsprechend weniger Fälle zugewiesen; entsprechend verminderten sich die Ausgaben. Gegenüber der Sollbelastung könne dies zu einer Unterbelastung führen, so dass wieder mehr Fälle zugewiesen würden. Deshalb werde der Betrag der errechneten Unterbelastung von den Ist-Ausgaben abgezogen; umgekehrt werde bei der Überbelastung verfahren. Zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung im Entwurf des Monats Februar 2011 hatte das Bundesverwaltungsamt zusätzlich u.a. ausgeführt, diese liege im öffentlichen und fiskalischen Interesse zur Ermöglichung einer geordneten Haushaltswirtschaft der beteiligten Jugendämter. Die betroffenen Jugendämter könnten ihre Aufgaben zum Wohle der eingereisten jungen Menschen nur realisieren, wenn sie ihre Kosten zeitnah von dem zur Kostenerstattung bestimmten überörtlichen Jugendhilfeträger erstattet bekämen. Das klagende Land gefährde mit seiner Verweigerung der Kostenerstattung die praktische Durchführung des Auftrags der Jugendämter. Das klagende Land entlaste seinen Haushalt zu Lasten der Haushalte der betroffenen Jugendämter. Eine Nachahmung durch andere überörtliche Träger der Jugendhilfe würde den Belastungsvergleich im Sinne des § 89d Abs. 3 SGB VIII insgesamt gefährden und damit auch weiter Teile der Aufgabenerledigung der Jugendämter. Das T. hat am 26. Mai 2011 zunächst mit den folgenden Anträgen Klage erhoben: „1. 23 in der Zeit vom 9. April 2010 bis 6. Dezember 2010 erlassene namentlich bezeichnete Bestimmungsverfügungen der Beklagten in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. April 2010 (siehe nachfolgende Auflistung 1) sowie 21 in der Zeit vom 23. März 2010 bis 3. Januar 2011 erlassene namentlich bezeichnete Bestimmungsverfügungen der Beklagten in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. April 2011 (siehe nachfolgende Auflistung 2) insoweit aufzuheben, wie mit den Bestimmungsverfügungen über die Vorschrift des § 89d Abs. 3 SGB VIII hinaus Zuweisungen von Erstattungsfällen vorgenommen worden sind; 2. festzustellen, dass das Bundesverwaltungsamt der Beklagten nicht berechtigt ist, den Ausgleich der Unterbelastung eines Jahres im Sinne von § 89d Abs. 3 SGB VIII später als im unmittelbar darauffolgenden Jahr vorzunehmen. Wird eine Unterbelastung nicht im darauffolgenden Jahr ausgeglichen, kann ein Ausgleich in späteren Jahren nicht mehr stattfinden.“ Zur Begründung der Klage hat das Land sein bisheriges Vorbringen wiederholt und vertieft. Es hat vorgetragen, die Bestimmungsverfügungen seien Verwaltungsakte im Sinne von § 31 SGB X. Die Beklagte weiche in dem praktizierten Verteilungsverfahren von den ausdrücklichen Vorgaben des § 89d Abs. 3 SGB VIII ab. Wegen seines grundlegenden Fehlverständnisses sei das Verteilungsverfahren gesetzeswidrig. Dies folge bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift. Danach werde das erstattungspflichtige Land auf der Grundlage eines Belastungsvergleichs bestimmt. Allein maßgeblich sei die Belastung, die sich pro Einwohner im vergangenen Haushaltsjahr durch - 1. - die Erstattung von Kosten nach dieser Vorschrift und - 2. - die Gewährung von Leistungen für Deutsche im Ausland durch die überörtlichen Träger im Bereich des jeweiligen Landes nach Maßgabe von § 6 Abs. 3, 85 Abs. 2 Nr. 9 ergeben hat. Die Formulierung der bis zum 30. Juni 1998 geltenden Vorgängerregelung des § 89d Abs. 2 Satz 2 SGB VIII habe gelautet, dass das Bundesverwaltungsamt bei der Erstellung des jährlichen Verteilungsschlüssels „die Einwohnerzahl und die Belastungen, die sich im vorangegangenen Haushaltsjahr nach den Absätzen 1 und 2 und nach §§ 6, 88 Abs. 1 ergeben haben, zu berücksichtigen“ hat. § 108 SGB XII, dem die Vorgängerfassung des § 89d Abs. 2 Satz 2 SGB VIII a.F. entsprochen habe, sei weniger strikt formuliert. Der neue Wortlaut des § 89d Abs. 3 SGB VIII n.F. erheische eine umso striktere Beachtung. Dies folge aus dem Gebot der systematischen Auslegung, die das Gesamtregelungssystem des Sozialgesetzbuchs in den Blick nehme. Auch die historische Interpretation erfordere eine buchstabengetreue Interpretation des § 89d Abs. 3 SGB VIII. Die Gesetzesbegründung, dass § 89d Abs. 3 SGB VIII den Regelungsinhalt von Absatz 2 der Vorgängervorschrift übernehme, habe in einem ganz allgemeinen Sinn gemeint gewesen sein können und habe sich ersichtlich nicht auf die Details des Regelungsinhalts bezogen. So sei der abstrakte Verweis auf die Schiedsstelle gestrichen worden. Zudem habe nur der Kreis der Belastungsfälle wie bisher bestimmt werden sollen, zu den zeitlichen Grenzen der einzubeziehenden Fälle werde nichts gesagt. Nach der gesetzlichen Regelung maßgeblich sei „die Belastung, die sich pro Einwohner im vergangenen Haushaltsjahr ... durch die Erstattung von Kosten nach dieser Vorschrift ... ergeben hat.“ Maßgebend seien also allein die Belastungen auf Grund der im vergangenen Haushaltsjahr zahlungswirksam gewordenen Erstattungen und Leistungen, nicht unter anderem die tatsächlichen Fallzuweisungen des vergangenen Haushaltsjahrs und die aus diesen im Laufe der Jahre resultierenden Kosten oder gar die Gesamtheit der Fallzuweisungen der Vergangenheit und die hieraus insgesamt resultierenden Erstattungslasten. Sinn und Zweck der Regelung sei es, einen einfachen, transparenten, zügigen und gerechten Kostenausgleich zwischen den überörtlichen Trägern und damit alsbald einen Zustand der Rechtssicherheit zu schaffen. Auch deshalb seien die tatsächlichen Belastungen des vorangegangenen Haushaltsjahres gegenüberzustellen. Ausschließlich das Ergebnis des Vergleichs der Belastung im vorausgegangenen Haushaltsjahr sei entscheidend. Sobald dieser Maßstab überschritten werde, sei das Ergebnis nicht mehr vom Gesetz gedeckt. Das Bundesverwaltungsamt verteile aber abweichend. Es habe die Unter- bzw. Überbelastung über die Jahre hin anwachsen lassen und es sei der Auffassung, die über viele Jahre hin aufgelaufene Unterbelastung nachträglich durch Fallzuweisungen ausgleichen zu können. In der Spalte 11 der tabellarischen Darstellung der jährlichen Verteilungsschlüssel werde die in Fallzahlen umgerechnete summierte finanzielle Unter- oder Überbelastung unbestimmt vieler zurückliegender Jahre wiedergegeben. Maßstab für die Zuweisung seien aber nach dem Gesetzeswortlaut gerade nicht die Ergebnisse der Belastungsvergleiche weiter zurückliegender Jahre. Wolle man das anders sehen, bleibe völlig unklar, welche der früheren Belastungsvergleiche in die Berechnung noch einzustellen seien. Die Höhe der Kostenerstattungen, denen ein Land in einem bestimmten Haushaltsjahr ausgesetzt wäre, wäre völlig unbestimmt. Das verstoße gegen den Grundsatz der gesetzlichen Bestimmtheit. Es sei dann auch kein einfaches, transparentes, zügiges und gerechtes Verfahren des Kostenausgleichs, wie angestrebt. Mit dem Argument fehlender Praktikabilität des gesetzlichen Verteilungsverfahrens lasse sich die Praxis des Bundesverwaltungsamts nicht begründen. Bei zeitnahem Ausgleich wären die Diskrepanzen gar nicht erst entstanden. Es sei eine an Durchschnittskosten der Fälle orientierte pauschale Kostenabschätzung vorzunehmen, um die Über-und Unterbelastung des Vorjahres im aktuellen Jahr auszugleichen. Dass kein vollständiger Ausgleich erreicht werden könne, werde vom Gesetz hingenommen. Über eine Zeitspanne von mehreren Jahren würde sich eine annähernd gleiche Verteilung der Kosten unter den Ländern erreichen lassen. Sei der Anstieg der Fallzahlen in einem Jahr so hoch, dass Fälle nach der Zuweisung auf die bisher unterbelasteten Länder noch nicht verteilt seien, müssten diese verbliebenen Fälle entsprechend des Einwohneranteils der einzelnen Länder auf alle Länder verteilt werden. Selbst wenn eine Kumulierung der Unterbelastung über mehrere Jahre im Ergebnis nicht zu einer größeren Inanspruchnahme des jeweiligen Landes führe wie die Ausgleichung direkt im Folgejahr, sei zu beachten, dass § 89d Abs. 3 SGB VIII nicht lediglich eine rechnerische Feststellung und Dokumentation zum Zweck des Ausgleichs in der Zukunft verlange. Vielmehr verlange die Vorschrift, dass bezogen auf bestimmte im Ausland geborene Personen auf der Grundlage des Belastungsvergleichs für das vorangegangene Haushaltsjahr im aktuellen Haushaltsjahr das erstattungspflichtige Land bestimmt werde. Es seien also keine abstrakten Belastungsvolumina, sondern ganz bestimmte namentlich zu bezeichnende Erstattungsfälle zwingend in dem Folgejahr des Haushaltsjahrs mit der Feststellung der Unterbelastung zuzuweisen. Ein Rückgriff ad infinitum sei nicht zulässig. Die Vorschrift schreibe einen periodischen, zeitnahen Ausgleich von Unter- wie auch Überbelastungen auch deshalb vor, um eine kontinuierliche Belastung der Länder zu erreichen und diese nicht zu überfordern. Der zeitliche Rahmen diene auch der Rechtssicherheit und Planbarkeit der betroffenen Landeshaushalte. Nur bei diesem Verständnis der Vorschrift erübrige sich auch eine Regelung von Ausschluss- und Verjährungsfristen für die Zuweisung von Erstattungsfällen, an denen es ja fehle. Ein beliebiger Rückgriff widerspreche auch dem in § 111 SGB X zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken. Die Vorschrift schließe eine Erstattung aus, wenn der Erstattungsberechtigte ihn nicht innerhalb von zwölf Monaten geltend mache. Darin komme der Grundsatz der zügigen Abwicklung von Erstattungen als tragendes Strukturprinzip des Gesetzes zum Ausdruck. Dieses beherrsche auch das Verhältnis von Bund (Bundesverwaltungsamt) und überörtlichem Träger der Jugendhilfe. Die erforderliche zügige Abwicklung entspreche auch dem Umstand, dass es sich um einen „Sonderlastenausgleich“ handele. Auch im bundesstaatlichen Finanzausgleich erfolge eine zeitnahe Festsetzung der Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeträge. Gerügt werde zudem, dass die Zuweisungszeiträume am 1. Mai eines jeden Jahres begännen und am 30. April des Folgejahres endeten. § 89d Abs. 3 SGB VIII schreibe eine Periodisierung nach Haushaltsjahren vor. Welchen Ländern in welchem Umfang in der Vergangenheit vorrangig Fälle zugewiesen worden seien, sei nicht ersichtlich und gehe auch nicht aus der Klageerwiderung hervor. Wegen Intransparenz des Verteilungsverfahrens entziehe es sich seiner Kenntnis, ob das Verfahren im Übrigen den gesetzlichen Anforderungen genüge. Da das Bundesverwaltungsamt bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 89d Abs. 3 SGB VIII verkannt und nicht beachtet habe, habe es weder einen Beurteilungsspielraum rechtmäßig handhaben noch einen etwaigen Ermessensspielraum des Gesetzes entsprechend ausfüllen können. Die angegriffenen Zuweisungen ließen sich also nicht auf § 89d Abs. 3 SGB VIII stützen, da der angewendete Verteilungsschlüssel dem nicht entspreche. Fallzuweisungen im Haushaltsjahr 2010 hätten nur nach den für das Haushaltsjahr 2009 ermittelten unterdurchschnittlichen Belastungen des klagenden Landes durchgeführt werden dürfen. Im Jahr 2011 dürfe der Ausgleich nur nach den für das Jahr 2010 ermittelten unterdurchschnittlichen Belastungen vorgenommen werden. Zur Zeit der Widersprüche vom 10. und 20. Januar 2011 gegen die streitigen Zuweisungsverfügungen sei mit den bis dahin erfolgten Fallzuweisungen die Unterbelastung des T. aus dem Jahr 2009 bereits ausgeglichen gewesen. Die angegriffenen Zuweisungsverfügungen seien also aufzuheben. Im Jahr 2010 ergebe sich für das T. keine Unterlast von 4.320.668,53 Euro, wie im Verteilungsschlüssel für Jugendhilfe 2010 aufgeführt, sondern nur von 273.852,16 Euro (768.212,34 Euro Soll-Aufwand abzüglich 494.360,18 Euro Ist-Aufwand). Gehe man von Durchschnittskosten von 19.464,60 Euro je Fall aus dem Verteilungsschlüssel 2011 für das Jahr 2010 aus, hätten dem klagenden Land im ungünstigsten Fall nur 14,06 Erstattungsfälle zum Ausgleich der Unterbelastung des Jahres 2009 zugewiesen werden dürfen. Denkbar sei sogar auch, dass das Bundesverwaltungsamt zunächst nur von dem Ist-Aufwand 2009 in Höhe von 494.360,18 Euro habe ausgehen dürfen, da die Zahl der Erstattungsfälle im Jahr 2010 ja auch habe sinken können. Ein Ausgleich der Unterbelastung hätte dann sogar erst im Jahr 2011 erfolgen können. Dies habe das Gericht zu prüfen. Nach dem Verteilungsschlüssel Jugendhilfe 2011 habe die Soll-Belastung des klagenden Landes bei 1.026.271,28 Euro gelegen. Rechne man die Unterlast des Vorjahres von 273.852,16 Euro hinzu, komme man zu einem Gesamtsoll-Aufwand von 1.300.123,44 Euro. Bei Durchschnittskosten von 19.464,60 Euro dieses Verteilungsschlüssels ergäbe sich eine Zahl von 66,79 Fallzuweisungen. Tatsächlich habe die Zuweisung an das klagende Land 2010 91 Fälle (ohne die Fälle, in denen Widerspruch eingelegt worden sei) betragen. Infolge der Differenz von Soll- und Istbelastung (1.003.455,35 / 1.300.123,44) von 296.668,09 Euro bei 19.464,60 Euro hätten dem Land 2010 höchstens noch 15 Fälle zusätzlich zugewiesen werden können. Die gesetzeswidrige Zuweisungspraxis des Bundes begründe eine Haftung des Bundes nach Art. 104a Abs. 5 GG. Die Voraussetzungen einer prozessualen Verwirkung als Ausfluss des Grundsatzes von Treu und Glauben lägen nicht vor. Der Nichterlass entsprechender belastender Bestimmungsverfügungen habe keine eigenen Rechte des klagenden Landes verletzt, es habe also seinerzeit an einer Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gefehlt. Die geringen Inanspruchnahmen der Vergangenheit seien (jedenfalls im praktizierten Maße) materiell gerechtfertigt gewesen. Da es weder Veranlassung noch Möglichkeit gehabt habe, mit Aussicht auf Erfolg Klage zu erheben, habe das Bundesverwaltungsamt früher nicht mit Klageerhebung rechnen können und das Ausbleiben von Klagen nicht als Absehen von einer zumutbaren Rechtsverfolgung werten sowie sich darauf einstellen können. Es müsse bei dem vielfältigen jährlichen Erlass von Bestimmungsverfügungen auch ständig gewärtigen, dass diese Verfügungen von den jeweils Betroffenen mit Rechtsmittel angegriffen werden. Der Grundsatz von Treu und Glauben stehe den Anfechtungsanträgen daher insgesamt nicht entgegen. Umgekehrt habe das Bundesverwaltungsamt durch die jahrelange moderate Zuweisungspraxis ein Vertrauen des klagenden Landes in die Fortsetzung dieser Praxis veranlasst, dass darauf seine Haushaltsplanung ausgerichtet habe. Das klagende Land habe umgekehrt keine Vertrauensgrundlage der Beklagten dahin geschaffen, dass es das Verteilungsverfahren billige. Voraussetzungen der ausnahmsweisen Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes hätten nicht vorgelegen. Es gebe keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz dahin, dass derjenige, der eine Zeit lang die Vorteile eines Verteilungssystems genossen habe, sich auf Dauer daran festhalten lassen müsse. Es liege deshalb auch kein widersprüchliches und damit treuwidriges Verhalten infolge früherer Vorteilsziehung vor. Ebensowenig liege ein Verstoß gegen das Gebot der Bundestreue vor. Dieser Grundsatz zwinge das klagende Land nicht, auf die rechtswidrige Zuweisungspraxis des Bundesverwaltungsamt Rücksicht zu nehmen. Der Bund habe es an einer gesetzmäßigen Kompetenz- und Rechtsausübung fehlen lassen. Daran ändere sich nichts dadurch, dass im Fall des Obsiegens andere überörtliche Träger benachteiligt würden, indem ein Teil ihrer in der Vergangenheit entstandenen Überbelastungen unausgeglichen bliebe. Diese könnten gemäß Art. 104a Abs. 5 GG einen Haftungsanspruch gegenüber dem Bund geltend machen. Auch die Feststellungsklage sei zulässig. Das klagende Land habe ein Feststellungsinteresse, da ihm die verspätete Geltendmachung von Unterbelastungen unkalkulierbare, von § 89d Abs. 3 SGB VIII nicht gedeckte Belastungen auferlege und eine geordnete Haushaltsplanung verhindere. Es werde um das Bestehen eines Rechtsverhältnisses gestritten, nicht um eine abstrakte Rechtsfrage. Die Subsidiaritätsklausel stehe nicht entgegen, da zwar die Möglichkeit bestehe, einzelne Zuweisungen anzugreifen. Davon mache es ja auch Gebrauch. Mit dem obsiegenden Urteil werde aber jeweils nur die Fehlerhaftigkeit des einzelnen Verwaltungsakts festgestellt, wobei die Fehlerhaftigkeit des Verteilungsverfahrens nur Vorfrage und nicht Streitgegenstand im Sinne von § 121 VwGO sei. Demgegenüber binde das auf die Feststellungsklage ergehende Urteil alle Beteiligten umfassend und für alle künftigen Einzelfälle. Das klagende Land hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht beantragt, die mit Widerspruch vom 10. Januar 2011 angegriffenen 23 Bestimmungsverfügungen vom 9. April bis 6. Dezember 2010 sowie 19 der mit Widerspruch vom 20. Januar 2011 angegriffenen Bestimmungsverfügungen vom 23. März 2010 bis 23. Dezember 2010 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 21. April 2011 aufzuheben; festzustellen, dass das Bundesverwaltungsamt der Beklagten nicht berechtigt war, mit dem Verteilungsschlüssel 2010, auf dem die das klagende Land betreffenden Bestimmungen des Jahres 2010 beruhen, den Ausgleich der Unterbelastung eines Jahres im Sinne von § 89d Abs. 3 SGB VIII später als im unmittelbar darauffolgenden Jahr vorzunehmen und Unterbelastungen aus Vorjahren zu berücksichtigen. Die Klage gegen zwei mit Widerspruch vom 20. Januar 2011 angegriffene Bestimmungsverfügungen vom 3. Januar 2011 hat es zurückgenommen. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat die Verteilungsschlüssel 2008 bis 2012 vorgelegt und das Verteilungsverfahren erläutert. Im Übrigen hat sie vorgetragen, die Klage sei schon (teilweise) unzulässig, jedenfalls unbegründet. Mit dem ursprünglich angekündigten Antrag zu 1. sei die Klage unzuläsig gewesen und zwar schon deshalb, weil dieser dem gesetzlichen Bestimmtheitserfordernis nicht genüge. Der Antrag müsse den erhobenen Anspruch konkret bezeichnen, dadurch den Rahmen der gerichtlichen Entscheidungsbefugnis abstecken, Inhalt und Umfang der materiellen Rechtskraft der begehrten Entscheidung erkennnen lassen, das Risiko eines Unterliegens des Klägers nicht durch Ungenauigkeiten auf den Beklagten abwälzen und schließlich eine Zwangsvollstreckung aus dem Urteil ohne eine Fortsetzung des Streits im Zwangsvollstreckungsverfahren erwarten lassen. Keine der Anforderungen erfülle der Antrag zu 1. Das klagende Land gehe selbst von der Rechtmäßigkeit eines Teils der Zuweisungen aus. Es könne es aber nicht dem Gericht überlassen zu entscheiden, welche Bescheide angefochten sein sollten. Vielmehr hätte es eine Auswahl zwischen den Bescheiden unter dem Aspekt treffen können, in welcher Höhe seiner Ansicht nach (Unter-)Belastungen im Vorjahr die Zuweisung rechtfertigten. Das klagende Land greife keinen der Bescheide in der Gestalt des Widerspruchsbescheides konkret an, so dass sämtliche Bescheide inzwischen Bestandskraft erlangt hätten. Eine Tenorierung des Antrags wäre im Übrigen nicht vollstreckbar. Die Klage zu 1. sei jedenfalls unbegründet. Das Verteilungsverfahren entspreche den gesetzlichen Vorgaben des § 89d Abs. 3 SGB VIII. Das Gesetz verlange eine ausgeglichene Kostenverteilung. Auch die Beklagte sei der Meinung, dass die Belastungen des letzten Haushaltsjahres betrachtet werden müssten, und zwar einmal im Jahr. Berücksichtigt werden müsse aber die gesamte Belastung, nicht nur, wie das klagende Land meine, ein künstlich abgetrennter Teil in Form der in einem Haushaltsjahr aufgebrachten Kosten. § 89d Abs. 3 SGB VIII gebe den Gestaltungsrahmen vor, innerhalb dessen dem Bundesverwaltungsamt ein Ermessen zustehe. Der Ermessensspielraum sei in rechtmäßiger Weise erkannt und ausgefüllt worden. Das Verfahren beruhe auf einer Abwägung, die die Ziele des Gesetzes und die Interessen der Länder berücksichtige. Sie verweise auf die Parallelvorschrift des § 108 SGB XII. Danach gehe das Bundesverwaltungsamt vor. Es nehme jährlich einen differenzierten Belastungsvergleich bezogen auf das vergangene Haushaltsjahr vor und lege dessen Ergebnisse den Bestimmungen zugrunde. Es blende nur die Über- und Unterbelastungen nicht aus, die sich bis dahin angesammelt hätten. Die Auffassung des klagenden Landes finde schon keine Stütze im Wortlaut des § 89d Abs. 3 SGB VIII. Die Norm verlange zwar positiv die Berücksichtigung der Vorjahresbelastung, spreche aber keine Beschränkung aus. Ein „Jährlichkeits-prinzip“ finde sich weder in der zitierten Kommentierung noch Rechtsprechung. Auch die Entstehungsgeschichte der Norm führe zu keiner anderen Lesart. Der von dem klagenden Land vorgetragene wesentliche Unterschied in der Formulierung der aktuellen („die Belastungen sind maßgeblich“) gegenüber der Vorgängernorm („hat die Belastungen zu berücksichtigen“) bestehe nicht. Der Gesetzgeber habe sich erkennbar an § 108 BSHG (jetzt § 108 Abs. 1 Satz 2 SGB XII) orientiert. Dort sei ebenfalls von „hat zu berücksichtigen“ die Rede. § 89d Abs. 3 SGB VIII sei im Jahr 1998 neu gefasst worden. Ein Wille des Gesetzgebers, auch eine inhaltliche Änderung hinsichtlich des Belastungsvergleichs vorzunehmen, geschweige denn, die Vorjahresbelastung als alleinige Größe zu statuieren, sei allerdings nach der Gesetzesbegründung nicht erkennbar. Sinn und Zweck der Vorschrift sprächen für die Mitberücksichtigung der Belastungen früherer Jahre. Die Vorstellung des klagenden Landes sei dagegen mit Sinn und Zweck der Regelung unvereinbar. Die in den Verteilungsschlüsseln genannten „früheren Belastungen“ seien Belastungen, deren Ursprung zwar zurückliege, die aber weiter aktuell bestünden und konsequent fortgeschrieben würden. Die faktischen Abläufe (Dauer der jeweiligen Hilfemaßnahme und Zeit bis zur Geltendmachung des Erstattungsanspruchs durch den örtlichen Träger) stünden von vornherein einem Ausgleich innerhalb bestimmter Zeitgrenzen entgegen. Die Gesetzesbegründung spreche allein von den „Belastungen des einzelnen Landes“; dem entspreche die Vorgehensweise des Bundesverwaltungsamts. Entgegen dem klägerischen Vortrag sei es nicht möglich, jedes Jahr die Über- und Unterbelastungen des Vorjahres auszugleichen. Viele Länder wiesen Unterbelastungen aus. Zunächst würden Fälle dem Land mit der höchsten Unterbelastung zugewiesen. Es sei dabei möglich, dass in dem jeweiligen Jahr „zu wenig“ neue Fälle entstünden, so dass mit diesen nicht sämtliche Unterbelastungen aller Länder ausgeglichen werden könnten. Da die Einrichtungen die Kosten für die zur Erstattung zugewiesenen Hilfeempfänger erst später den erstattungspflichtigen überörtlichen Trägern mitteilten, sei im Zeitpunkt der Zuweisung weder klar, in welcher Höhe die Kosten des zugewiesenen Falles letztendlich zu Buche schlagen würden noch wann der Träger seinen Kostenerstattungsanspruch geltend mache. Insbesondere erstere könnten infolge des individuellen Bedarfs sehr stark variieren. Leistungen würden häufig über Jahre erbracht. Die Fallzuweisungen seien also zu trennen von den tatsächlichen Belastungen. Die Belastungen spiegelten sich erst später - zum Teil erst nach Jahren - wider. Ein finanzieller Ausgleich der Über- und Unterbelastung finde daher nicht innerhalb eines Jahres statt. Der Verteilungsschlüssel stelle sicher, dass die Über- und Unterbelastungen des vergangenen Jahres nicht übergangen, sondern in der Fortschreibung berücksichtigt würden. Betrachtet werde aber hinsichtlich der Belastung tatsächlich das vergangene Haushaltsjahr. Bei dem Verfahren, das das klagende Land anstrebe, hinge die zukünftige Belastung allein davon ab, welche Einrichtung zufällig welche Ansprüche geltend gemacht habe. Innerhalb eines Jahres ließe sich der Ausgleich zudem nur herbeiführen, wenn sich rein zufällig Unter- und Überbelastungen so entsprächen, dass sie die Fälle exakt verteilen ließen. Zufälligkeiten des Verfahrens führten dazu, dass langjährig unterbelastete Länder wegen einjähriger hoher Kosten keine neuen Zuweisungen erhielten, während über lange Jahre überbelastete Länder bei einjährig geringerer Kostenlast weitere Zuweisungen bekämen. Bei dem vom klagenden Land gewünschten Verfahren würden vor allem die bisher schon überbelasteten Länder benachteiligt. Das vom klagenden Land, das den Aspekt der Zügigkeit überbetone, gewünschte Verfahren widerspreche dem Ziel des Gesetzes, einen gerechten Ausgleich herbeizuführen. Die Ermittlung der für den Verteilungsschlüssel bedeutsamen Zahlen des vergangenen Haushaltsjahrs finde nach Ablauf des Kalenderjahres statt und bedinge einen gewissen Aufwand, der erst zum 30. April des Jahres abgeschlossen sei. Es liege kein Widerspruch zum in § 89d Abs. 3 SGB VIII genannten Haushaltsjahr vor, wenn der Verteilungsschlüssel zum 1. Mai festgelegt werde. Wegen der Zunahme der Kostenerstattungsfälle um ca. 40 % hätten im Jahr 2010 insgesamt mehr Zuweisungen an die Träger vorgenommen werden müssen. An das klagende Land seien 179 Zuweisungen erfolgt. Zu diesen gehörten auch die 44 klageweise angegriffenen Bestimmungen. Die Steigerung habe gegenüber dem Vorjahr 61 Fälle und ca. 50 % betragen. Dies sei bei einem Fallzahlanstieg von 40 % nicht in überhöhtem Maße unproportional. Das Verfahren sei größtmöglich transparent und bilde jährlich ab, welches Land in welchem Umfang Über- und Unterbelastungen aufweise. Wieviele Fälle dann den unterbelasteten Ländern im Folgejahr zugewiesen würden, hänge von den Entwicklungen des Folgejahres ab. Das Bundesverwaltungsamt nehme keinen Kostenausgleich vor, sondern schaffe mit den Zuweisungen die Voraussetzungen für einen Ausgleich. § 89d Abs. 3 SGB VIII gebe kein subjektives Recht auf Vollzug des Kostenausgleichs innerhalb eines bestimmten Zeitraums. Das klagende Land habe in den vergangenen Jahren einen Zinsvorteil gehabt, da ihm nach seinem Vortrag in den vergangenen Jahren wesentlich mehr Fälle hätten zugewiesen werden sollen. Das klagende Land verstoße zudem gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Die Einrede sei rechtshindernd bzw. -vernichtend. Jahrelang sei das klagende Land untätig geblieben und habe keine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des Verteilungsverfahrens geäußert. Es setze sich nun zu dem durch stillschweigende Billigung entstandenen Vertrauenstatbestand in Widerspruch. Es wende sich gegen ein System, aus dem es jahrelang erhebliche Vorteile gezogen habe. Maßgeblich für die Zeit der Prüfung und Beanstandung durch das Land sei nicht erst die Konkretisierung einer eigenen Belastung gewesen, sondern die Erkennbarkeit der rechtlichen Folgen der Maßnahme. Nach Schaffung des Verteil-systems seien die potentiellen Belastungen für das klagende Land erkennbar gewesen. Ihm seien seit Jahren immer wieder Fälle zugewiesen worden, so dass eine Beschwer und eine Klagemöglichkeit bestanden habe. Auch eine geringfügige Inanspruchnahme begründe eine Beschwer. Die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten spiele ebenfalls hinein. Dies werde immer dann relevant, wenn Bund und Länder losgelöst von der Kompetenzzuweisung von einer Aufgabe tangiert würden. Eine solche Aufgabe sei das Verteilungsverfahren nach § 89d SGB VIII. Bei der Inanspruchnahme seiner Rechte müsse jedes Land die gebotene Rücksicht auf die Interessen der anderen Länder und des Bundes nehmen; es könne nicht auf Durchsetzung rechtlich eingeräumter Positionen dringen, die elementare Interessen eines anderen Landes schwerwiegend beeinträchtigten. In den Fällen, in denen das Gesetz eine Verständigung zwischen Bund und Ländern fordere, sei eine gesteigerte Mitwirkungspflicht aller Beteiligten begründet. Es bestehe die Pflicht, auf das gesamte Finanzgefüge von Bund und Ländern Rücksicht zu nehmen. Das klagende Land habe Zweifel an dem System daher rechtzeitig geltend machen müssen. Wenn die Klage durchgriffe, würden Überbelastungen anderer Träger nicht ausgeglichen, in den streitigen Fällen erhielten die betroffenen örtlichen Träger keine Kostenerstattung, was für diese existenzbedrohend sein könne. Die Pflicht zu kooperativem Verhalten wirke auch im Verhältnis der verschiedenen überörtlichen Träger zum Bundesverwaltungsamt. Hätten die anderen Träger daran Zweifel gehabt, dass das klagende Land sich nun nicht an dem Ausgleich beteiligen wolle, hätten diese in der Vergangenheit ihre Überlasten nicht hingenommen. Dies sei im Vertrauen auf den späteren Ausgleich geschehen. Das klagende Land habe kein Vertrauen auf geringe Inanspruchnahme bilden können. Vielmehr habe es aufgrund der geringen Fallzuweisungen der Vergangenheit mit einer stärkeren Inanspruchnahme bei höherem Fallaufkommen rechnen müssen. Gerade deshalb habe es Anlass gehabt, das Verfahren zu beanstanden, wenn es dieses für rechtswidrig gehalten habe. Der Feststellungsantrag sei bereits unzulässig, weil es der Überprüfung neben der Überprüfung der mit der Klage angegriffenen Verwaltungsakte nicht mehr bedürfe. Mit dem angekündigten ursprünglichen Feststellungsantrag habe das klagende Land die Feststellung einer bestimmten Gesetzesauslegung begehrt, was ebenfalls anerkanntermaßen unzulässig sei. Der Antrag habe eine abstrakte rechtliche Behauptung aufgestellt, die der Feststellung losgelöst vom Einzelfall nicht zugänglich sei. Jedenfalls sei die Klage wegen des zuvor Gesagten ebenfalls unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren eingestellt, soweit das klagende Land die Klage zurückgenommen hat, und die Klage im Übrigen mit dem angefochtenen Urteil unter Zulassung der Berufung abgewiesen. Es hat im Wesentlichen ausgeführt: Die Anfechtungsklage sei nicht statthaft. Der Verteilungsschlüssel sei kein Verwaltungsakt und auch nicht in die Überprüfung einzubeziehen, wenn man die Bestimmung des Bundesverwaltungsamtes nach § 89d Abs. 3 Satz 1 SGB VIII im Übrigen als Verwaltungsakt ansehe. Die übergeordnete gesetzliche Zielsetzung würde konterkartiert, wenn nur einzelne Länder in Einzelfällen die Bestimmungen angriffen, diese ansonsten aber als Verwaltungsakte bestandskräftig werden würden. Der beabsichtigte bundesweite gerechte Ausgleich könnte dann nicht mehr oder nur noch durch weit zurückreichende Rücknahme der bisherigen Bestimmungen nach § 44 SGB X und Rückabwicklung bisheriger Erstattungen gelingen und für eine Vielzahl örtlicher Jugendhilfeträger stünde das erstattungspflichtige Land gerade nicht zügig fest. Statthaft und auch im Übrigen zulässig sei hingegen die Feststellungsklage, die jedoch nicht begründet sei. Es sei nicht davon auszugehen, dass der Verteilungsschlüssel des Bundesverwaltungsamtes mit den bisher berücksichtigten Berechnungselementen gegen § 89d Abs. 3 SGB VIII verstoße. Der in Satz 2 im Zusammenhang mit dem „vergangenen Haushaltsjahr“ verwendete Begriff „maßgeblich“ sei nicht gleichzusetzen mit „zwingend und allgemeingültig“. Dafür spreche auch die Gesetzeshistorie. Denn der Verteilungsschlüssel sei schon vor der Gesetzesänderung in 1998 so gebildet worden, wie er nun von Klägerseite angegriffen werde, und der Gesetzgeber habe den Belastungsvergleich ausweislich der Begründung zu dieser Änderung „wie bisher“ fortführen wollen. Sinn und Zweck des Gesetzes sprächen auch für einen Beurteilungsspielraum des Bundesverwaltungsamtes; die Verteilungsentscheidung habe eine politische Dimension. Das Bundesverwaltungsamt habe wohl auch die gesetzlichen Grenzen dieses Spielraums eingehalten und sich nicht von sachfremden Erwägungen leiten lassen, was aber letztlich offen bleiben könne. Denn die Klage habe jedenfalls deshalb keinen Erfolg, weil das klagende Land treuwidrig handele. Es habe über lange Zeit von den verschiedenen, auch politischen Möglichkeiten, sich gegen den Verteilungsschlüssel zu wenden, keinen Gebrauch gemacht, so dass sowohl das Bundesverwaltungsamt auch die anderen involvierten Bundesländer nicht mit Einwänden gegen diesen Schlüssel hätten rechnen müssen. Das Land habe die langjährige Praxis erst angegriffen, nachdem es jahrelang von der - seiner Meinung nach - zu geringen Zuweisung von Erstattungsfällen zu Lasten anderer Länder profitiert habe. Deren entstandene Überbelastungen würden mit einem ausgleichslosen Wechsel zu dem von Klägerseite favorisierten Verfahren zementiert. Soweit das klagende Land auf eine Haftung der Beklagten nach Art. 104a Abs. 5 GG verweise, müsse ihm - wenn überhaupt ein Schaden entstanden wäre - die Schadensminderungspflicht entgegen gehalten werden, die es erforderlich gemacht hätte, unverzüglich nach Zugang der Verteilungsschlüssel Einwände zu erheben. Zur Begründung ihrer am 7. September 2012 eingelegten Berufung trägt das klagende Land auch unter Bezugnahme auf sein erstinstanzliches Vorbringen vor: Unzutreffend sei das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass mit der Klage allein der Verteilungsschlüssel angegriffen werde. Tatsächlich richte sich die Klage gegen einzelne benannte Bestimmungsverfügungen des Bundesverwaltungsamtes. Diese Bestimmungsverfügungen seien - was weiter ausgeführt wird - Verwaltungsakte, so dass die Anfechtungsklage statthaft sei. Der Klageantrag sei hinreichend bestimmt. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Interpretation des Klageantrags widerspreche nicht dem Wortlaut und beinhalte auch keine Klageerweiterung. Die Klage sei auch begründet, weil sich die angegriffenen Verfügungen nicht auf § 89d Abs. 3 SGB VIII stützen ließen. Denn diese Vorschrift gestatte nur, die Unterbelastung des Vorjahres durch eine erhöhte Zuweisung von Erstattungsfällen auszugleichen, nicht aber die kumulierte Unterbelastung mehrerer vorangegangener Jahre. Dieser gesetzliche Rahmen werde durch die angefochtenen Bestimmungsverfügungen gesprengt. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 89d Abs. 3 Satz 2 SGB VIII, der durch Auslegung nicht überwunden werden könne, komme es ausschließlich auf die Belastung im vorausgegangenen Haushaltsjahr an; die Ergebnisse weiter zurückliegender Jahre seien für den Belastungsvergleich demgegenüber nicht von Bedeutung. Bei anderer Sichtweise bleibe auch unklar, wie weit zurückgegriffen werden könne. Je mehr Vorjahre einbezogen würden, umso weiter werde der durch § 89d Abs. 3 Satz 2 SGB VIII vorgegebene Maßstab verlassen. Dabei gehe die rechtsstaatlich gebotene Gesetzesbestimmtheit verloren. Die Vorschrift des § 108 Abs. 1 SGB XII, die insoweit der früheren Fassung des § 89d Abs. 2 Satz 2 SGB VIII entsprochen habe, sei demgegenüber weniger strikt formuliert. Soweit in der Gesetzesbegründung zu der in 1998 in Kraft getretenen Änderung des § 89d SGB VIII davon die Rede sei, dass der Regelungsinhalt der Vorgängervorschrift übernommen werde, sei das nur in einem ganz allgemeinen Sinne gemeint gewesen und habe sich ersichtlich nicht auf Details bezogen. Die weitere vom Verwaltungsgericht aufgegriffene Formulierung „wie bisher“ habe sich nur auf den Kreis der erfassten Belastungsfälle bezogen, nicht aber auf die zeitlichen Grenzen der in die Vergleichsbetrachtung einzubeziehenden Fälle. § 89d Abs. 3 SGB VIII beziehe sich nicht auf abstrakte Belastungsvolumina, sondern auf ganz bestimmte, namentlich zu bezeichnende Erstattungsfälle. Hiernach sei es unzulässig, eine Unterbelastung über mehrere Jahre zu kumulieren und erst nach Jahren auszugleichen. Im Interesse der Rechtssicherheit und Planbarkeit der Landeshaushalte setze die Vorschrift einen strikten zeitlichen Rahmen. Ausschluss- und Verjährungsfristen, derer es ansonsten bedürfte, sehe sie gerade nicht vor. Ein beliebiger Rückgriff auf frühere Unterbelastungen widerspreche auch dem in § 111 SGB X zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken einer zügigen Abwicklung von Erstattungen. Nur die vom klagenden Land vertretene Interpretation des § 89 Abs. 3 Satz 2 SGB VIII entspreche dem Sinn und Zweck der Vorschrift, der darin liege, einen einfachen, transparenten, zügigen und gerechten Kostenausgleich zwischen den überörtlichen Trägern der Jugendhilfe zu schaffen. Die Praxis des Bundesverwaltungsamtes führe zu einem sich über Jahre aufbauenden „Stau“ von Unter- und Überbelastungen, dessen Abbau zeitlich höchst ungewiss sei. Dieses Verfahren sei kompliziert, schwerfällig, intransparent und verhindere Rechtssicherheit. Richtigerweise sei im Rahmen des nach § 89d Abs. 3 SGB VIII anzustellenden Vergleichs nur auf die im vorangegangenen Haushaltsjahr tatsächlich entstandenen, d. h. kassenwirksam gewordenen Kosten abzustellen. „Schwebende“ bzw. „fiktive“ Kosten dürften demgegenüber nicht zugrundegelegt werden. Die Auffassung des klagenden Landes stelle nicht in Abrede, dass Zuweisung und Erstattung deutlich auseinanderfallen könnten, löse das Problem aber durch ein konsequentes Abstellen auf die Maßgeblichkeit der tatsächlichen, kassenwirksamen Kosten des vorangegangenen Haushaltsjahres. Allzu große Belastungsdiskrepanzen zwischen den Ländern könnten hierbei gar nicht erst entstehen. Den Fallzuweisungen des aktuellen Jahres hafte unter dem Gesichtspunkt der Kostenträchtigkeit eine gewisse Vorläufigkeit an. Die definitive Berücksichtigung der durch solche Zuweisungen entstehenden Kosten ergebe sich erst im Folgejahr bzw. in den folgenden Jahren. Der jährliche Ausgleich der jeweiligen Ungleichbelastungen des Vorjahres sorge aber im Laufe der Jahre für eine annähernd gleiche Verteilung der tatsächlichen Kosten unter den Ländern. Das verbleibende Risiko, dass Überbelastungen eines Landes einmal nicht ausgeglichen werden könnten, treffe alle Länder gleichermaßen. Die Behauptung der Beklagten, anhand des vom Bundesverwaltungsamt praktizierten Belastungsvergleichs sei absehbar, welchen Ländern zuerst Fälle zugewiesen würden, treffe gerade nicht zu. Denn das Bundesverwaltungsamt habe eine Unter- oder Überbelastung in der Regel über Jahre anwachsen lassen und so die (Gesamt-)Unterbelastung des klagenden Landes gesteigert. Gleichzeitig seien Ländern mit bestehender Überbelastung weiterhin Erstattungsfälle zugewiesen worden. Die Maßstäbe für eine vorrangige Zuweisung von Fällen in der Vergangenheit seien nicht erkennbar. Ein Beurteilungsspielraum komme dem Bundesverwaltungsamt bei der Anwendung des § 89d Abs. 3 SGB VIII nicht zu. Die gesetzlich eindeutig vorgesehene Maßgeblichkeit der Unter- oder Überbelastung im vergangenen Haushaltsjahr dürfe nicht durch eigene diffuse Gerechtigkeitsvorstellungen des Gesetzanwenders ersetzt werden. Soweit Fallgruppen für anerkannte Beurteilungsermächtigungen gebildet worden seien, sei keine hiervon einschlägig, insbesondere auch nicht der vom Verwaltungsgericht angesprochene Bereich der „prognostischen Einschätzungen mit politischem Einschlag“. Das Bundesverwaltungsamt sei kein politisches Organ. Die Annahme einer politischen Dimension der Verteilungsentscheidung finde im Gesetz keine Grundlage. Die Rolle des Bundesverwaltungsamtes sei die einer Clearingstelle, eines ehrlichen Maklers zwischen den Ländern; sein Handeln sei strikt gesetzesgebunden, seine Aufgabe lediglich staatsnotarieller Natur. Maßgabe für seine Entscheidungen seien die eindeutigen gesetzlichen Voraussetzungen. Dem Bundesverwaltungsamt einen exekutivischen Gestaltungsspielraum zuzuerkennen hieße, ein Eindringen des Bundes in die Kompetenz der Länder zuzulassen. Die Verfügungen seien nach alledem auch deshalb rechtswidrig, weil nicht nachvollziehbar sei, auf welcher Grundlage das Bundesverwaltungsamt das klagende Land als Kostenträger ausgewählt habe. Das Verfahren sei völlig intransparent. Es treffe nicht zu, dass die Klage die Rechtsposition des klagenden Landes nicht verbessern könne, weil die getroffenen Zuweisungen jedenfalls der Billigkeit entsprächen. Auf diffuse Billigkeitserwägungen komme es nicht an. Bei Aufhebung rechtswidriger Zuständigkeitsbestimmungen ergebe sich eine Kostentragungspflicht der Beklagten aus Art. 104a Abs. 5 GG. Einer Aufhebung nicht angegriffener und damit bestandskräftig gewordener Bestimmungen stehe der Vertrauensschutz der begünstigten überörtlichen Träger gemäß dem Rechtsgedanken des § 48 Abs. 2 VwVfG entgegen. Zu Unrecht berufe sich die Beklagte nun auf eine Bestandskraft des Verteilungsschlüssels; dieser sei kein Verwaltungsakt, weil es an einer Regelung mit Außenwirkung fehle (wird weiter ausgeführt). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handele das klagende Land nicht treuwidrig. Die Voraussetzungen für eine Verwirkung des Klagerechts seien nicht gegeben. Das klagende Land habe in der Vergangenheit keine Veranlassung für die Erhebung von Anfechtungsklagen oder eine sonstige „Gegenwehr gehabt“ und die Beklagte habe sich nicht dergestalt auf ein Verhalten des Landes einstellen können, dass eine begründete Klage mit unzumutbaren Nachteilen verbunden gewesen wäre (wird weiter ausgeführt). Die Feststellungsklage sei gleichermaßen zulässig, wovon auch das Verwaltungsgericht ausgegangen sei. Die Beklagte gehe zu Unrecht von einer Klageänderung aus, weil der in der mündlichen Verhandlung gestellte Antrag entscheidend sei, der auf einer Auslegung gemäß § 88 VwGO beruhe. Ein Feststellungsinteresse bestehe mit Blick auf die Fortschreibung des Verteilungsschlüssels in den Folgejahren. Angesichts der mit der Feststellung herbeizuführenden abschließenden Klärung liege keine Subsidiarität nach § 43 Abs. 2 VwGO vor. Die Feststellungsklage sei auch begründet, wie sich der Argumentation zur Anfechtungsklage entnehmen lasse (wird weiter ausgeführt). Das klagende Land beantragt, das angefochtene Urteil abzuändern und 1. die mit Widerspruch vom 10. Januar 2011 angegriffenen 23 Bestimmungsverfügungen vom 9. April bis 6. Dezember 2010 sowie 19 der mit Widerspruch vom 20. Januar 2011 angegriffenen Bestimmungsverfügungen vom 23. März 2010 bis 23. Dezember 2010 (wie jeweils im Schriftsatz vom 4. Oktober 2012, S. 2. f., aufgelistet) in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 21. April 2011 aufzuheben; 2. festzustellen, dass das Bundesverwaltungsamt der Beklagten nicht berechtigt war, mit dem Verteilungsschlüssel 2010, auf dem die das klagende Land betreffenden Bestimmungen des Jahres 2010 beruhen, den Ausgleich der Unterbelastung eines Jahres im Sinne von § 89d Abs. 3 SGB VIII später als im unmittelbar darauffolgenden Jahr vorzunehmen und Unterbelastungen aus Vorjahren zu berücksichtigen. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht mit der Begründung abgewiesen, das klagende Land verhalte sich treuwidrig, indem es jahrelang von einem Verteilungssystem profitiert habe, ohne auf dessen angebliche Rechtswidrigkeit hinzuweisen, um es dann in dem Jahr anzugreifen, in dem es erstmals zu Belastungen führe. Die Klage sei aber auch unzulässig gewesen. Der Hauptantrag sei unbestimmt gewesen; er habe sich nicht innerhalb der Klagefrist gegen eine bestimmte Verfügung gerichtet. Das klagende Land habe es der Rechtsauffassung des Gerichts überlassen, welche und wie viele Bescheide letztlich angegriffen werden sollten. Die einschränkende Formulierung habe das Land erst auf Hinweis des Verwaltungsgerichts aufgegeben. Das stelle sich der Sache nach nicht mehr als Auslegung des ursprünglichen Klagebegehrens, sondern vielmehr als Klageerweiterung nach Ablauf der Klagefrist dar. Die mit dem Hilfsantrag verfolgte Feststellungsklage sei ebenfalls unzulässig gewesen. Ursprünglich sei die Feststellung einer abstrakten Rechtsfrage beantragt worden, was nicht zulässig sei. Die spätere Antragsfassung ziele auf ein aliud. Es handele sich um eine Klageänderung, der die Beklagte nicht zugestimmt habe und die auch nicht sachdienlich gewesen sei. Außerdem sei die Leistungsklage vorrangig gewesen. Die Klage sei überdies unbegründet. Gehe man davon aus, dass es sich bei der Bestimmungsverfügung nicht um einen Verwaltungsakt handele, sei die Anfechtungsklage unzulässig. Anderenfalls sei die Anfechtungsklage zwar zulässig, aber schon deshalb unbegründet, weil die Entscheidung über den zugrundeliegenden Verteilungsschlüssel bestandskräftig sei. Denn der Verteilungsschlüssel sei seinerseits (ebenfalls) ein Verwaltungsakt, auch wenn das Bundesverwaltungsamt ursprünglich von anderem ausgegangen sei (wird ausgeführt). Die Bestimmungsverfügungen seien auch materiell rechtmäßig. Es sei keineswegs zwingend, den Wortlaut des § 89d Abs. 3 Satz 2 SGB VIII im Sinne der Auffassung der Klägerseite zu verstehen. Entscheidend sei, was der Begriff „maßgeblich“ im Kontext der Norm vernünftigerweise bedeute. Die Gesamtbelastung der einzelnen überörtlichen Träger ergebe sich nicht nur aus den zufällig im Vorjahr von den örtlichen Trägern geltend gemachten Erstattungsforderungen, sondern aus der Gesamtheit der Belastungen aus noch vorliegenden Betreuungsfällen, aufgelaufenen Kosten und tatsächlichen Zahlungen. All dies werde zutreffend in den Belastungsvergleich eingestellt. Die Entstehungsgeschichte der Norm führe nicht zu einer anderen Lesart. Ein wesentlicher Unterschied in den jeweiligen Formulierungen des aktuellen § 89d Abs. 3 Satz 2 SGB VIII einerseits und dessen Vorgängervorschrift andererseits sei nicht zu erkennen. Eine inhaltliche Änderung habe der Gesetzgeber mit der Neufassung gerade nicht vornehmen wollen. Das vom Bundesverwaltungsamt praktizierte Verfahren gewährleiste die Erreichung des mit § 89d Abs. 3 SGB VIII verfolgten Zwecks. Diesem Zweck widerspräche es, seinerzeit pflichtgemäß zugrundegelegte Vorjahreskosten später wieder zu tilgen, obwohl die Belastung weiter besteht. Die Dauer einer Hilfemaßnahme und die Zeit bis zur Geltendmachung von Erstattungsansprüchen durch den örtlichen Träger stünden einem Ausgleich innerhalb strikter Zeitgrenzen von vornherein entgegen. Zuweisung und Erstattung fielen zeitlich oft deutlich auseinander. Das Verfahren des Bundesverwaltungsamt sei in größtmöglicher Weise transparent, weil es jährlich abbilde, welches Land in welchem Umfang Unter- oder Überbelastungen aufweise. Anhand dieses Belastungsvergleichs sei absehbar, welchen Ländern zuerst Fälle zugewiesen würden. Der Umfang hänge von den Entwicklungen des Folgejahres ab. Bei der Zuweisung eines einzelnen Falles in den Zuständigkeitsbereich eines überörtlichen Trägers sei noch völlig unklar, ob aus dem Fallüberhaupt Erstattungsansprüche resultieren würden, wie lange der Fall laufen würde, wie hoch die Kosten sein würden und wann diese geltend gemacht würden. Stellte man lediglich auf die kassenwirksamen Ausgaben des Vorjahres ab, könnte ein überörtlicher Träger völlig unangemessen belastet werden, wenn dieser im Folgejahr anteilig stark zu belasten wäre und zufällig eine hohe Zahl von Fällen zugewiesen bekäme, die zudem noch besonders kostenintensiv seien. Davon abgesehen sei ein unterstellter Anspruch des klagenden Landes auf Aufhebung der angefochtenen Bestimmungsverfügungen oder auf Feststellung, dass diese den gesetzlichen Vorgaben widersprächen, aber auch verwirkt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt habe (wird weiter ausgeführt). Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e : Die Berufung des klagenden Landes hat weder mit dem Anfechtungs- noch mit dem Feststellungsbegehren Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage, soweit das Verfahren nicht wegen der teilweisen Klagerücknahme einzustellen war, jedenfalls im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Es mag dahinstehen, ob die Anfechtungsklage gegen die im Antrag zu 1. im Einzelnen bezeichneten Bestimmungsverfügungen des Bundesverwaltungsamtes überhaupt statthaft ist, zur Frage der Verwaltungsaktqualität der Bestimmungsverfügung nur: OVG NRW, Urteil vom 27. August 1998 - 16 A 3477/97 -, NWVBl 199, 144, juris (bejahend); BVerwG, Urteil vom 24. Juni 1999 - 5 C 24.98 -, BVerwGE 109, 155, juris (offen lassend, allerdings noch vor dem Hintergrund einer früheren Fassung des § 89d Abs. 3 SGB VIII), wofür indessen viel spricht. Die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage unterstellt, hat der Senat auch nicht zu entscheiden, ob zu deren Unzulässigkeit führt, dass das klagende Land mit seiner Klageschrift vom 25. Mai 2011 wohl nicht in einer den Anforderungen aus § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO genügenden Weise bezeichnet hat, welche konkreten Bestimmungsverfügungen angefochten sein sollen, weil es - wie die Beklagte zu Recht einwendet - dem Gericht überlassen bleiben sollte, diejenigen Bestimmungsverfügung zu identifizieren, mit denen „über die Vorschrift des § 89d Abs. 3 SGB VIII hinaus Zuweisungen von Erstattungsfällen vorgenommen worden sind“. Die Anfechtungsklage ist jedenfalls unbegründet, weil die angegriffenen Bestimmungsverfügungen des Bundesverwaltungsamtes, wenn es sich um Verwaltungsakte handelt, rechtmäßig sind und das klagende Land nicht in seinen Rechten verletzen (vgl. § 113 Abs. 1 VwGO). § 89d SGB VIII regelt, unter welchen Voraussetzungen ein örtlicher Träger Kostenerstattung bei Gewährung von Jugendhilfe an aus dem Ausland eingereiste Personen verlangen kann und welches Land in solchen Fällen erstattungspflichtig ist. Ist die Person im Ausland geboren, so wird das erstattungspflichtige Land gemäß Absatz 3 Satz 1 auf der Grundlage eines Belastungsvergleichs vom Bundesverwaltungsamt bestimmt. Nach Absatz 3 Satz 2 ist die Belastung maßgeblich, die sich pro Einwohner im vergangenen Haushaltsjahr 1. durch die Erstattung von Kosten nach dieser Vorschrift und 2. die Gewährung von Leistungen für Deutsche im Ausland durch die überörtlichen Träger im Bereich des jeweiligen Landes nach Maßgabe von § 6 Abs. 3, § 85 Abs. 2 Nr. 9 SGB VIII ergeben hat. Die hier streitgegenständlichen Bestimmungsverfügungen stehen im Einklang mit § 89d Abs. 3 SGB VIII. Das Bundesverwaltungsamt hat das erstattungspflichtige Land auf der Grundlage eines Belastungsvergleichs bestimmt. Dieser Belastungsvergleich erfüllte auch die materiell-rechtlichen Anforderungen, die sich aus § 89d Abs. 3 Satz 2 SGB VIII ergeben. Namentlich durfte das Bundesverwaltungsamt bei der Erstellung des den Bestimmungsverfügungen zugrunde liegenden Verteilungsschlüssels den aus Vorjahren entstandenen Saldo in die Berechnung einstellen, wie in langjähriger Praxis gehandhabt. Diese Vorgehensweise hielt sich im Rahmen des Beurteilungsspielraums, der dem Bundesverwaltungsamt bei der Ausgestaltung des Belastungsvergleichs zukommt. Ob einer hoheitlich tätigen Stelle im Rahmen der Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs eine Beurteilungsermächtigung eingeräumt ist mit der Folge, dass die Entscheidungen dieser Stelle gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sind, richtet sich nach dem im Einzelfall maßgeblichen materiellen Recht und ist, wenn eine ausdrückliche gesetzliche Aussage dazu fehlt, durch Auslegung entsprechend dem Sinn und Zweck der jeweiligen Vorschrift und unter Berücksichtigung der Eigenart der einschlägigen Verwaltungsmaterie zu ermitteln. Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. November 1985 - 5 C 29.82 -, BVerwGE 72, 195, juris, m. w. N. Angesichts der Maßgeblichkeit des materiellen Rechts für das Vorliegen einer Beurteilungsermächtigung kommt es nicht zwingend darauf an, ob sich der in Rede stehende Sachverhalt in eine der Fallgruppen exekutivischer Beurteilungsspielräume einordnen lässt, die namentlich im Prüfungsrecht, für dienstliche Beurteilungen im Rahmen des Beamtenrechts, für Entscheidungen wertender Art durch weisungsfreie und mit Sachverständigen und/oder Interessenvertretern besetzte Ausschüsse sowie für Einschätzungen prognostischen Charakters anerkannt worden sind. Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 1993 - 11 C 12.92 -, BVerwGE 92, 340, juris, m. w. N.; kritisch zu einer Festlegung auf solche Fallgruppen auch Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 316; Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand März 2014, § 114 Rn. 57. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verbindet sich mit der Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG die grundsätzliche Verpflichtung der Gerichte, angefochtene Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig und uneingeschränkt nachzuprüfen. Beruht die angefochtene Entscheidung auf der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe, so ist deren verbindliche Konkretisierung Sache der Gerichte. Ausnahmen hiervon, in denen der Verwaltung Beurteilungsspielräume und damit von Gerichten nicht oder nur eingeschränkt überprüfbare Letztentscheidungsbefugnisse eingeräumt sind, dürfen der vollziehenden Gewalt nur aufgrund eines Gesetzes eingeräumt werden. Ob ein Spielraum besteht, muss sich ausdrücklich aus dem Gesetz ergeben oder durch Auslegung hinreichend deutlich zu ermitteln sein. Wegen der mit ihm verbundenen Freistellung der Rechtsanwendung von gerichtlicher Kontrolle bedarf es stets eines hinreichend gewichtigen, am Grundsatz eines wirksamen Rechtsschutzes ausgerichteten Sachgrundes. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 3 B 29.13 -, juris, und Urteil vom 23. November 2011 - 6 C 11.10 -, NVwZ 2012, 1047, juris, jeweils m. H. a. BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 -, BVerfGE 129, 1, juris. Dem § 89d Abs. 3 SGB VIII ist durch Auslegung hinreichend eindeutig zu entnehmen, dass es dem Bundesverwaltungsamt überlassen sein sollte, zur Erreichung des mit der Vorschrift verfolgten Zwecks, einen gerechten Kostenausgleich auf der Ebene der überörtlichen Jugendhilfeträger zu gewährleisten, vgl. hierzu VG Köln, Urteil vom 26. November 2002 - 5 K 2800/00 -, juris, über das im Gesetz genannte Kriterium der im vergangenen Haushaltsjahr entstandenen Belastungen hinaus gegebenenfalls auch zeitlich weiter zurückgreifende Faktoren in den Belastungsvergleich einzubeziehen. Für ein solches Verständnis der Norm spricht deren Entstehungsgeschichte. § 89d SGB VIII ist der sozialhilferechtlichen Regelung des § 108 BSHG (jetzt § 108 SGB XII) nachgebildet. Wie schon das frühere Jugendwohlfahrtsgesetz (vgl. § 83 Abs. 1 JWG) sah auch das an seine Stelle tretende Gesetz zur Neuordnung des Kinder- und Jugendhilferechts (Kinder- und Jugendhilfegesetz - KJHG) vom 26. Juni 1990 (BGBl. I S. 1163) für den hier in Rede stehenden Bereich der Erstattung von Jugendhilfekosten für aus dem Ausland eingereiste Hilfeempfänger eine entsprechende Anwendung von § 108 BSHG vor (vgl. § 97 Abs. 4 Satz 2 KJHG). Mit der Schaffung einer eigenständigen jugendhilferechtlichen Regelung in § 89d SGB VIII durch das Erste Gesetz zur Änderung des Achten Buches Sozialgesetzbuch vom 16. Februar 1993 (BGBl. I S. 239) ergab sich nichts substantiell Neues, da die seinerzeit einschlägige Regelung des § 89d Abs. 2 SGB VIII dem § 108 Abs. 2 BSHG entsprach (vgl. hierzu auch BT-Drs. 12/2866, S. 24 f., und 12/3711, S. 23). Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber das im Sozialhilferecht bereits angelegte und entwickelte Grundkonzept eines gerecht auszugestaltenden Belastungsausgleichs auch für den Bereich der jugendhilferechtlichen Kostenerstattung übernehmen und fortführen wollte. Diesem Konzept war ein - selbstverständlich zweckgebunden auszufüllender - Freiraum zur verfahrensmäßigen Ausgestaltung des Ausgleichs immanent. Denn § 108 Abs. 1 Satz 2 BSHG sah - wie spiegelbildlich zunächst auch § 89d Abs. 2 Satz 2 SGB VIII - vor, dass das Bundesverwaltungsamt als seinerzeit noch zur Entscheidung berufene „Schiedsstelle“ die Einwohnerzahl und die im vorangegangenen Haushaltsjahr entstandenen Belastungen lediglich „zu berücksichtigen“ hat. Allein damit war ein vollständiges Entscheidungsprogramm gerade nicht vorgegeben. Insbesondere blieb offen, ob neben den ausdrücklich genannten Kriterien weitere Umstände - wie etwa die unterschiedliche Finanzkraft und -ausstattung der betroffenen Länder - in die Entscheidung einzubeziehen waren. So zutreffend: Mergler/Zink, Handbuch der Grundsicherung und Sozialhilfe, Stand August 2004, § 108 BSHG Rn. 23. Zur Offenheit der gesetzlichen Vorgaben vgl. auch Böttiger, in: jurisPK-SGB XII, 2. Auflage 2014, § 108 Rn. 89. Das Fehlen hinreichend bestimmter materieller Entscheidungsvorgaben ist als Hinweis auf das Vorliegen eines Beurteilungsspielraums zu werten. Vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, a. a. O., § 114 Rn. 315, 310, m. w. N.; zur Rechtsprechung vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40, juris; BVerwG, Urteil vom 23. Juni 1993 - 11 C 12.92 -, BVerwGE 92, 340, juris. Hinzu tritt hier der Aspekt der verfahrensrechtlichen Verantwortungszuweisung. Vgl. dazu Wolff, in Sodan/Ziekow, a. a. O., § 114 Rn. 328. Mit der Einführung des Bundessozialhilfegesetzes wurde die Bestimmung des zur Kostenerstattung verpflichteten überörtlichen Trägers einer Schiedsstelle übertragen, die durch Verwaltungsvereinbarung der Länder gebildet werden sollte (vgl. § 101 Abs. 2 S. 1 u. 3 BSHG a. F.). Damit verband sich die Vorstellung, dass die Schiedsstelle „das Vertrauen der Länder und der überörtlichen Träger der Sozialhilfe genießt“ (vgl. BT-Drs. 3/1799, S. 59). Die Erwartung einer solchen Vertrauensstellung gründete offenkundig auf der Annahme, die Schiedsstelle werde - ihrer Funktion entsprechend - überparteilich und im wohlverstandenen Interesse aller Beteiligten mit der Ziel der Streitvermeidung und -schlichtung agieren. Damit korrespondierend ist dem deutschen Recht nicht fremd, dass mit der Einrichtung eines Schiedsverfahrens eine reduzierte Justiziabilität der Verfahrensentscheidung einhergeht (vgl. etwa §§ 1025 ff., insbes. 1059 ZPO). Die für die Annahme eines Beurteilungsspielraums notwendige (hinreichend gewichtige) sachliche Rechtfertigung ergibt sich nach alledem sowohl aus der Offenheit der gesetzlichen Vorgaben als auch aus Vertrauensstellung des Entscheidungsträgers. Ein ausreichender Rechtsschutz ist gewahrt, da die konkrete Ausgestaltung des Spielraums daran zu messen bleibt, ob sie dem Leitbild eines gerechten Belastungsausgleichs entspricht; hierauf wird im Folgenden noch einzugehen sein. Es deutet nichts darauf hin, dass sich die hinter dem Gesetz stehende Konzeption dadurch geändert haben sollte, dass später das Bundesverwaltungsamt zur Schiedsstelle bestimmt wurde, verbunden mit der Möglichkeit einer abweichenden Bestimmung durch Verwaltungsvereinbarung der Länder (vgl. § 108 Abs. 2 BSHG). Der Umstand, dass eine solche Vereinbarung nie zustande kam, lässt im Übrigen darauf schließen, dass das Bundesverwaltungsamt seiner Funktion als Schiedsstelle auch nach Auffassung der Länder gerecht wurde. Ist mithin davon auszugehen, dass der Gesetzgeber des Bundessozialhilfegesetzes zunächst der Schiedsstelle und dann ausdrücklich dem Bundesverwaltungsamt einen Spielraum zur eigenverantwortlichen Abrundung des Entscheidungsprogramms zuweisen wollte und diese Vorstellung in das Kinder- und Jugendhilferecht übernommen wurde, trat auch keine Zäsur dadurch ein, dass § 89d SGB VIII mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Elften Buches Sozialgesetzbuch (SGB XI) und anderer Gesetze vom 29. Mai 1998 (BGBl. I S. 1188) u. a. dahingehend neu gefasst wurde, dass die im vorangegangenen Haushaltsjahr entstandene Belastung nicht mehr „zu berücksichtigen“ ist, wie bis dahin geregelt, sondern nunmehr als für den Belastungsvergleich „maßgeblich“ qualifiziert worden ist (vgl. Absatz 3 Satz 2). Zwar ist der Klägerseite zuzugeben, dass die neue Formulierung auf eine stärkere Entscheidungserheblichkeit des genannten Kriteriums hindeuten könnte. Dass eine solche Akzentuierung aber gerade nicht beabsichtigt war, ergibt sich klar aus zu den zur Neufassung verlautbarten Motiven, die einem Verständnis der „Maßgeblichkeit“ als zwingende Alleinerheblichkeit diametral entgegenstehen. Denn die Gesetzesbegründung verweist explizit darauf, dass die neue Vorschrift „den Regelungsinhalt von Absatz 2 der alten Fassung übernimmt“ (BT-Drs. 13/10330, S. 20). Die Eindeutigkeit dieser Aussage lässt sich nicht dadurch aufweichen, dass sie nur in einem „ganz allgemeinen Sinne gemeint“ gewesen sei und sich nicht auf „Details“ bezogen habe, wie es das klagende Land vorträgt. Die Übernahme des „Regelungsinhalts“ ist ersichtlich zunächst einmal umfassend zu verstehen und wird nur insoweit eingeschränkt, als Abweichungen von diesem Grundsatz ausdrücklich zu ersehen sind. Dass der aus § 108 BSHG übernommene abstrakte Verweis auf die Schiedsstelle gestrichen wurde, stellte die beabsichtigte Fortführung des Regelungsgehalts gewiss nicht in Frage. Hierbei handelte es sich gerade nicht um eine „substantielle Änderung“, wie das klagende Land meint; offenkundig ging es nur darum, die Konsequenz daraus zu ziehen, dass die gesetzliche Ermächtigung zu einer Verwaltungsvereinbarung der Länder über Jahrzehnte hin nicht ausgenutzt worden war und sich daher als obsolet erwiesen hatte (vgl. erneut BT-Drs. 13/10330, S. 20). Die Klägerseite vermag auch die weiteren Ausführungen in der Gesetzesbegründung dazu, dass die Belastungen des einzelnen Landes aus den Erstattungsfällen nach § 89d „wie bisher“ in den Belastungsvergleich einbezogen werden (ebd.), nicht dadurch kleinzureden, dass damit lediglich der „Kreis der erfassten Belastungsfälle“ bestimmt worden sei. Denn die angesprochenen Belastungen definieren sich nicht nur durch den zahlenmäßigen Umfang der einbezogenen Fälle, sondern auch durch deren jeweilige zeitliche Dimension; der Begriff der „Belastung“ hat für sich gesehen keinen Zeitbezug. Angesichts der dargelegten Offenheit der bis zur Neuregelung geltenden Rechtslage kommt es auch nicht unbedingt darauf an, ob mit der genannten Formulierung eine „Aussage zu den zeitlichen Grenzen der in die Vergleichsbetrachtung einzubeziehenden Fälle getroffen“ werden sollte, wie das klagende Land einwendet. Entscheidend ist vielmehr, ob überhaupt eine Abkehr von den bestehenden gesetzlichen Leitlinien vollzogen werden sollte. Davon ist aber nach den vorstehenden Ausführungen nicht auszugehen. Auch der Wortsinn des Begriffs „maßgeblich“ steht - als absolute Auslegungsgrenze - der Annahme einer Beurteilungsspielraums des Bundesverwaltungsamtes nicht entgegen. Das klagende Land versucht, den Bedeutungsgehalt des Wortes einzuengen, indem es diejenigen im Sprachgebrauch etablierten Varianten ignoriert, die nicht zu seinem zielorientierten Begriffsverständnis passen. So werden etwa im Digitalen Wörterbuch der Deutschen Sprache als Synonyme nicht nur die in der Berufungsbegründung benannten Wörter „ausschlaggebend, entscheidend, grundlegend“ aufgeführt, sondern etwa auch die deutlich schwächeren Alternativen „ins Gewicht fallend“, „relevant“ oder „von Bedeutung“ (www.dwds.de/?qu=maßgeblich). Als gleichermaßen selektiv erweist sich das Berufen des klagenden Landes auf Duden online. Dort werden etwa neben den klägerseits allein herangezogenen Bedeutungen bzw. Synonymen auch die Begriffe „in bedeutendem Maße“, „gewichtig“ und „relevant“ benannt (www.duden.de/suchen/dudenonline/maßgeblich; gleich oder ähnlich auch: wortschatz.uni-leipzig.de/cgi-bin/wort_www.exe?site=1&Wort=ma%DFgeblich; de.wiktionary.org/wiki/maßgeblich). Angesichts dieser ebenfalls in Betracht zu ziehenden Ausprägungen lässt sich nicht sagen, die Verwendung des Begriffs „maßgeblich“ in § 89d Abs. 3 Satz 2 SGB VIII schließe von vornherein aus, neben dem ausdrücklich aufgeführten Kriterium der im vergangenen Haushaltsjahr angefallenen Belastungen weitere Umstände in den Belastungsvergleich einzustellen. Von der nach alledem gegebenen Beurteilungsermächtigung hat das Bundesverwaltungsamt in rechtlich nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht. Die Ausübung eines Beurteilungsspielraums wird herkömmlich darauf überprüft, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemeingültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. November 2011 - 6 C 11.10 -, NVwZ 2012, 1047, juris, m. w. N. Die Gestaltung des Belastungsausgleichs durch das Bundesverwaltungsamt entsprach diesen Anforderungen. Namentlich lag seinem Vorgehen ein zutreffendes Gesetzesverständnis zugrunde. Dass das Bundesverwaltungsamt mit seiner Praxis das dem Begriff des „Ausgleichs“ immanente Gerechtigkeitsziel verfolgte, steht außer Frage und wird durch das Vorbringen des klagenden Landes nicht ernsthaft in Zweifel gezogen. Zwar mag es denkbare Alternativen bei der Ausgestaltung des Belastungsausgleichs geben, mit denen ebenfalls ein im Wertungsrahmen der Gerechtigkeit gehaltenes Ergebnis erzielt werden könnte; das liegt indes in der Natur eines solchen Spielraums und vermag daher durchgreifende rechtliche Bedenken gegen die hier in Rede stehende Handhabung nicht zu begründen. Die Praxis des Bundesverwaltungsamtes erscheint auch nicht deshalb „ungerecht“, weil es bei einzelnen Ländern nicht in jedem Jahr gelingt, angefallenen Über- und Unterbelastungen sogleich entgegenzuwirken, so dass sich ein positiver oder negativer Saldo über mehrere Jahre hin vergrößern kann. Dieser Effekt ist durch nicht steuerbare Schwankungen im jährlichen Fallaufkommen bedingt, die etwa dazu führen können, dass - wie die Beklagte nachvollziehbar erläutert hat - ein Land trotz seiner Unterbelastung nur wenige Fälle zugewiesen bekommt, weil andere, stärker unterbelastete Länder zunächst vorrangig zu „bedienen“ sind. Dieses Vorgehen ändert indes nichts daran, dass ein gerechter Ausgleich erfolgt, sobald es das Fallaufkommen ermöglicht. Von einer Verschiebung des Ausgleichs „ad infinitum“ kann insofern keine Rede sein. Dass die Unwägbarkeiten bei der Einschätzung anstehender Erstattungslasten systembedingt so gravierend sind, dass sie eine vorausschauende Haushaltsplanung schlechterdings unmöglich machen, hat das klagende Land nicht darzulegen vermocht. Die Berücksichtigung des Belastungssaldos aus den Vorjahren widerspricht auch nicht der in § 89d Abs. 3 Satz 2 SGB VIII vorgesehenen Maßgeblichkeit der im vergangenen Haushaltsjahr angefallenen Belastung, da dieser Begriff - wie dargelegt - auch im Sinne einer bloßen „Gewichtigkeit“ oder „Relevanz“ gedeutet werden kann. Diesem Verständnis entspricht die Verwaltungspraxis des Bundesverwaltungsamtes. Denn die Vorjahresbelastung bleibt hiernach Ausgangspunkt der Berechnung des Verteilungsschlüssels. Die weitere Berücksichtigung des Saldos aus den Vorjahren steht nicht - wie das klagende Land meint - in Widerspruch zu dem in § 111 SGB X zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken einer zeitnahen Abwicklung von Erstattungsansprüchen. Das ist schon deshalb auszuschließen, weil die Vorschrift allein das Verhältnis zwischen Erstattungsberechtigtem und Erstattungsverpflichtetem (hier also zwischen örtlichem und überörtlichem Jugendhilfeträger) betrifft, das indes durch die beanstandete Verwaltungspraxis nicht tangiert wird. Auch im Übrigen fehlt es an jeglichen Anhaltspunkten für eine rechtsfehlerhafte Ausnutzung des Beurteilungsspielraums. Die weiter erhobene Feststellungsklage ist - unbeschadet der Frage ihre Zulässigkeit - ebenso jedenfalls unbegründet. Dass das Bundesverwaltungsamt berechtigt war, bei der Erstellung des Verteilungsschlüssels für das Jahr 2010 Unterbelastungen aus Vorjahren zu berücksichtigen, ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen zur Anfechtungsklage. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.