4 B 520/17

Leitsatz: 1. Eine mehrtägige internationale Leitmesse kann Anlass für die Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen in der Innenstadt einer Großstadt sein. 2. Die prägende Wirkung einer mehrtägigen internationalen Leitmesse für den öffent-lichen Charakter des Tages lässt sich nicht allein aufgrund einer schematischen Ge-genüberstellung der an dem jeweiligen Sonntag zu erwartenden Zahl der Messebe-sucher einerseits und der allein wegen der Öffnung der Verkaufsstellen zu erwarten-den Zahl der Ladenbesucher andererseits beurteilen. Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Ablehnung ihres Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 2.5.2017 wird zurückgewiesen. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 EUR festgesetzt. Die Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den sinngemäßen Antrag, durch einstweilige Anordnung vorläufig bis zu einer Entscheidung über den Feststellungsantrag der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren 3 K 6903/17 (VG Düsseldorf) festzustellen, dass die Geschäfte in den Stadtteilen Stadtmitte, Altstadt und Carlstadt der Antragsgegnerin auf Grund der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen in der Landeshauptstadt Düsseldorf – Ausnahmen vom Ladenschluss – im Jahre 2017 vom 15.2.2017 nicht am 7.5.2017 („aus Anlass der Messe Interpack“) geöffnet haben dürfen, abgelehnt. Die umstrittene Rechtsverordnung, deren Rechtmäßigkeit als Vorfrage im Rahmen eines Feststellungsbegehrens gegenüber dem Normgeber geklärt werden könne, erweise sich hinsichtlich der innerstädtischen Ladenöffnung in Düsseldorf am 7.5.2017 im Verfahren auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes als rechtmäßig. Sie sei von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW gedeckt. Der danach notwendige Anlassbezug der sonntäglichen Ladenöffnung sei auch unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlich verbürgten Sonn- und Feiertagsschutzes gegeben. Der Rat der Antragsgegnerin habe eine belastbare und nachvollziehbare Prognose darüber angestellt, dass die als Anlass gewählte Messe „Interpack“ so attraktiv sein würde, dass sie und nicht die Ladenöffnung in den betroffenen Stadtteilen den hauptsächlichen Grund für den Aufenthalt von Besuchern bieten würde. Diese Einschätzung wird durch das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, im Ergebnis nicht erschüttert. Das Verwaltungsgericht hat den in § 6 Abs. 1 LÖG NRW vorausgesetzten Anlassbezug einer Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen in Übereistimmung mit der Rechtsprechung des Senats ausgelegt. Danach hat der Landesgesetzgeber den bereits in der bundesrechtlichen Vorgängerregelung des § 14 LadSchlG vorausgesetzten Anlassbezug ausdrücklich deshalb aufgegriffen, um dem verfassungsrechtlich verbürgten Sonn- und Feiertagsschutz und den Erwägungen des Bundesverfassungsgerichtes in seinem Urteil vom 1.12.2009 – 1 BvR 2857 u. a. – (BVerfGE 125, 39) Rechnung zu tragen. Vgl. hierzu und zum Folgenden OVG NRW, Beschlüsse vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 33 ff., und vom 15.8.2016 – 4 B 887/16 –, juris, Rn. 31 ff., jeweils m. w. N. Zur Wahrung des verfassungsrechtlich geschützten Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes haben Sonn- und Feiertage regelhaft erkennbar Tage der Arbeitsruhe zu sein. Eine Ladenöffnung ist wegen der durch sie ausgelösten, für jedermann wahrnehmbaren Geschäftigkeit, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird, geeignet, den Charakter des Tages in besonderer Weise werktäglich zu prägen. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potenzieller Kunden. Eine auf Sachgründe von lediglich eingeschränktem Gewicht gestützte sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot ist nur dann ausnahmsweise hinnehmbar, wenn sie von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist. Vgl. BVerfG, Urteil vom 1.12.2009 – 1 BvR 2857 u. a. –, BVerfGE 125, 39 = juris, Rn. 150 ff., 157 f.; BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 22. Zu dem in § 14 LadSchlG vorausgesetzten Anlassbezug hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass eine einschränkende Auslegung erforderlich ist, um dem verfassungsrechtlich geforderten Regel-Ausnahme-Verhältnis zu entsprechen. Die auch von § 6 Abs. 1 LÖG NRW geforderte Tatbestandsvoraussetzung „aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ ist danach mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung so zu verstehen, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. Findet ein Markt erstmals statt, wird die Prognose notwendig pauschaler ausfallen müssen. Insoweit könnten unter anderem Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben. Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 23 ff. Die von der Gemeinde anzustellende Prognose unterliegt nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle; insbesondere darf das Gericht keine eigene Prognose vornehmen. Es hat jedoch zu prüfen, ob die bei Erlass der Rechtsverordnung über die Freigabe der Ladenöffnung vorgenommene Prognose schlüssig und vertretbar ist. Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 36; OVG NRW, Beschluss vom 15.8.2016 – 4 B 887/16 –, juris, Rn. 46. Ausgehend hiervon hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht angenommen, die vom 4. bis 10.5.2017 stattfindende Messe „Interpack“ bilde einen hinreichenden Anlass für die Freigabe der Ladenöffnung am Sonntag, dem 7.5.2017, in den Stadtteilen Stadtmitte, Altstadt und Carlstadt – dem Innenstadtbereich der Antragsgegnerin – von 13:00 bis 18:00 Uhr. Die Einschätzung des Rates der Antragsgegnerin, die Messe „Interpack“ stehe gegenüber einer Öffnung der Verkaufsstellen in der Innenstadt im Vordergrund, weshalb die im engen räumlichen Bezug stehende Ladenöffnung als bloßer Annex zur Messe erscheine, ist schlüssig und vertretbar. Das verfassungsrechtlich geforderte Regel-Ausnahme-Verhältnis für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen, dem 6 Abs. 1 LÖG NRW Rechnung tragen will, bleibt mithin gewahrt. Ausweislich der Begründung der Beschlussvorlage, die der streitigen Rechtsverordnung zugrunde liegt, ist die „Interpack“ die weltweit bedeutendste Leitmesse der Verpackungsindustrie, erstreckt sich über sämtliche Messehallen und zieht 150.000 Besucher aus aller Welt an. Darüber hinaus kommen, wie es in der Beschlussvorlage weiter heißt, viele Aussteller, deren Mitarbeiter sowie weitere auf der Messe tätige Personen in die Stadt. Dies stellt auch die Antragstellerin nicht durchgreifend in Frage. Die herausragende, den öffentlichen Charakter der Messetage in besonderer Weise prägende Bedeutung der „Interpack“ zeigt sich auch darin, dass sie, gemessen an historischen Besucherzahlen, die fünftgrößte, bezogen auf die jeweiligen Ausstellungsflächen sogar die zweitgrößte Messeveranstaltung (163.405 m²) auf dem Gebiet der Antragsgegnerin, einer Stadt mit ca. 635.000 Einwohnern, ist. Vgl. Wikipedia, Liste der größten deutschen Messeveranstaltungen (abgerufen am 4.5.2017); zur Einwohnerzahl vgl. https://www.duesseldorf.de/statistik-und-wahlen/statistik-und-stadtforschung/duesseldorf-in-zahlen.html (abgerufen am 4.5.2017). Vor diesem Hintergrund durfte die Antragsgegnerin auch unter Berücksichtigung der Relation der zu erwartenden Besucherströme aufgrund (allein) der Messe „Interpack“ einerseits und aufgrund (allein) der Ladenöffnung andererseits von einer prägenden Wirkung der Messe für den öffentlichen Charakter des Sonntags ausgehen. Nicht zu beanstanden und von der Beschwerde auch nicht angegriffen ist es, dass sich die Antragsgegnerin hinsichtlich des wegen der sonntäglichen Ladenöffnung zu erwartenden Besucheraufkommens an den in der Beschlussvorlage zitierten Erhebungen des Retail Services Marktreport 2015/16 von Engel&Völkers Commercial orientiert hat. Danach beläuft sich die Anzahl der Passanten in den drei zentralen innerstädtischen Einkaufsbereichen, bezogen auf fünf Stunden, auf insgesamt 46.000 unter der Woche und 85.000 an Samstagen. Ohne Erfolg wendet die Antragstellerin ein, dem habe nicht die in der Beschlussvorlage allein genannte, auf die Gesamtdauer der „Interpack“ bezogene Messebesucherzahl von 150.000 gegenübergestellt werden dürfen, sondern nur die – geringere – Besucherzahl am verkaufsoffenen Sonntag; diese habe die Antragsgegenerin nicht abgeschätzt, weshalb ihre Prognose fehlerhaft sei. Dieser Einwand greift selbst dann nicht durch, wenn die der Beschlussfassung des Rates der Antragsgegnerin zugrunde liegende, im Rahmen des Normsetzungsverfahrens eingeholte Einschätzung der IHK Düsseldorf nicht tragfähig sein sollte, wonach die Messebesucher „in aller Regel entweder über den gesamten Zeitraum der nur alle drei Jahre stattfindenden Messe in Düsseldorf [bleiben] oder … erfahrungsgemäß das Wochenende in ihren Messebesuch [integrieren]“. Denn auch unter Zugrundelegung der – von der Antragsgegnerin zwischenzeitlich mitgeteilten – tagesbezogenen historischen Besucherzahlen der vorangegangenen „Interpack 2014“ wäre die Einschätzung einer prägenden Wirkung der Messe im Ergebnis gerechtfertigt. Am 11.5.2014, dem Messesonntag, wurden 19.013 Besucher und 30.935 Aussteller verzeichnet. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sind im vorliegenden Zusammenhang nicht nur Besucher, sondern auch Aussteller zu berücksichtigen. Denn auch sie halten sich gerade wegen der Messe in der Stadt auf und tragen so zu der spezifischen Prägkraft der Veranstaltung bei. Zu diesem Kreis von ca. 50.000 Personen kommt, darauf weist die Antragsgegnerin zu Recht hin, erfahrungsgemäß noch eine mit realistischem Aufwand nicht näher bestimmbare Zahl von Begleitpersonen hinzu, die Messebesucher gerade am Wochenende zu einer solchen Veranstaltung mitbringen. Darüber hinaus ist auch mit Personen zu rechnen, die sich im Nachgang zu einem Messebesuch an den Vortagen oder aber im Vorfeld eines geplanten Messebesuchs an den Folgetagen noch bzw. schon am Sonntag in der Messestadt aufhalten. Gerade solche auch aus weiter Entfernung angereiste Übernachtungsgäste halten sich ebenfalls „aus Anlass“ der Messe in Düsseldorf auf, selbst wenn sie eine sonntägliche Ladenöffnung in Anspruch nehmen würden. Denn internationales Messepublikum würde allein wegen der sonntäglichen Ladenöffnung nicht nach Düsseldorf kommen. Danach ist am Sonntag einerseits damit zu rechnen, dass die Messe „Interpack“ jedenfalls deutlich über 50.000 Personen anzieht. Auf der anderen Seite ist bei den der Prognose der Antragstellerin zugrunde liegenden Personenzahlen in den innerstädtischen Einkaufsbereichen zu berücksichtigen, dass es sich dabei um Passanten, nicht um Kunden handelt. Auch wenn also für das voraussichtlich allein durch eine Ladenöffnung am Sonntag verursachte Besucheraufkommen der Samstagswert von 85.000 zugrunde gelegt wird, ist davon jedenfalls noch ein – im Lauf des Verfahrens von der Antragsgegnerin aufgrund einer Studie mit 36,3 % angesetzter – Abschlag für solche „reinen“ Passanten vorzunehmen, die kein Ladengeschäft aufsuchen. Eine schematische Gegenüberstellung der danach jeweils ungefähr zu erwartenden absoluten Besucherzahlen am Sonntag ist unter den vorliegenden Umständen zur Beurteilung der prägende Wirkung der Messe einerseits oder der Ladenöffnung andererseits allein nicht hinreichend aussagekräftig. Zum einen halten sich Messebesucher erfahrungsgemäß über einen ganz erheblichen, zusammenhängenden Teil des Tages gleichzeitig in der Stadt auf, während die Aufenthaltsdauer der Kunden des Einzelhandels und sonstiger Passanten innerstädtischen Fußgängerzonen typischerweise vielfach kürzer ist. Eine bestimmte Zahl an Messebesuchern prägt den öffentlichen Charakter des Tages deshalb stärker als die gleiche Anzahl Passanten, die über einen Zeitraum von mehreren Stunden an bestimmten Erfassungspunkten von Einkaufsstraßen gezählt werden. Zum anderen gewinnt die Messe ihre spezifische Prägkraft auch daraus, dass es sich bei ihr um ein über eine ganze Woche hinweg andauerndes außergewöhnliches Ereignis handelt, das eine – auch im Verhältnis zur Einwohnerzahl der Stadt – ganz erhebliche Menge auswärtiger Besucher anlockt, die in der Stadt Quartier beziehen sowie Restaurants und Geschäfte aufsuchen. Auch diese besondere „Messe-Atmosphäre“, die durch zahlreiche Übernachtungsgäste und die vollständige Auslastung der innerstädtischen Hotelbetten gekennzeichnet ist, trägt zu dem verfassungsrechtlich gebotenen Ausnahmecharakter der Ladenöffnung am Messesonntag bei. In diesen Punkten unterscheidet sich die „Interpack“ insbesondere von punktuellen, auf den jeweiligen Sonntag begrenzten Verkaufsveranstaltungen. Schließlich sichert vorliegend der von der Antragsgegnerin erstellte und ihrer Entscheidung zu Grunde gelegte Kriterienkatalog den Ausnahmecharakter der Sonntagsöffnung zusätzlich ab. Er stellt sicher, dass sich der Rat bei seiner Entscheidung des Ausnahmecharakters bewusst ist. Jedenfalls die auch für Düsseldorfer Verhältnisse besonders besucherstarke Leitmesse „Interpack“ führt auch zu einer eine Ausnahme rechtfertigenden örtlichen Prägung durch die anlassgebende Veranstaltung. Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin das Fehlen eines hinreichenden räumlichen Bezugs der Ladenöffnung in der Innenstadt zu dem etwa 6,5 km entfernten Messegelände. Insoweit ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass eine internationale Fachmesse wie die „Interpack“ angesichts der innerstädtischen Hotelbelegung sowie der schnellen öffentlichen Verkehrsverbindungen zum Messegelände in ihrer prägenden Wirkung auf die Innenstadt auszustrahlen vermöge. Messehallen und Düsseldorfer City seien aufgrund der spezifischen örtlichen Verhältnisse sozusagen zu einer Einheit verklammert. Diese Einschätzung wird durch das Beschwerdevorbringen nicht durchgreifend in Frage gestellt. Die Antragsgegnerin hat die ursprünglich für das gesamte Stadtgebiet beantragte Freigabe der Ladenöffnung auf die zentralen Innenstadtbereiche beschränkt. Dass die öffentliche Wirkung der Messe in diese Bereiche ausstrahlt, weil dort eine Vielzahl der gerade von Messebesuchern und Ausstellern genutzten Hotels und Restaurants gelegen sind, und öffentliche Verkehrsverbindungen eine schnelle wechselseitige Erreichbarkeit ermöglichen, liegt nahe. Das deckt sich auch mit der Einschätzung der IHK Düsseldorf in ihrer im Normsetzungsverfahren abgegebenen Stellungnahme. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 52 Abs. 1 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).