4 B 524/18

Leitsatz: Einzelfall, in dem nicht auf Grund einer vertretbaren Prognose angenommen worden war, dass die sonntägliche Ladenöffnung im Bereich der gesamten Innenstadt einer deutschen Großstadt (hier: Essen) durch einen räumlich begrenzten Frühlingsmarkt gerechtfertigt werden kann. Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 13.4.2018 wird zurückgewiesen. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 EUR festgesetzt. Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag als zulässig angesehen. Bezogen auf die Begründetheit hat es angenommen, die von der Antragsgegnerin geplante Ladenöffnung sei nicht auf das Umfeld der allein anlassgebenden Veranstaltung „Essener Frühlingsmarkt“ begrenzt. Der Bezug der freigegebenen Verkaufsstellenöffnung zum Marktgeschehen und damit einhergehend ihr Ausnahmecharakter für die Öffentlichkeit sei nicht erkennbar. Die Ladenöffnung stelle sich bereits bei räumlicher Betrachtung gerade nicht bloß als Annex zur anlassgebenden Veranstaltung dar. Eine prägende Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung sei auch nicht aufgrund besonderer Einzelfallumstände trotz der fehlenden räumlichen Begrenzung der Ladenöffnung auf das Marktumfeld gegeben. Das komme namentlich bei einer für das städtische Leben herausragenden Veranstaltung in Betracht, etwa solchen über die Stadtgrenzen hinaus bedeutsamen Ereignissen, die regelmäßig auch ohne begleitende Ladenöffnung stattfänden und viele Besucher anzögen, wie dies etwa bei besucherstarken Publikumsmessen oder besonders attraktiven Weihnachtsmärkten der Fall sei. Eine derartige Großveranstaltung mit erheblichen Besucherzahlen stelle der Essener Frühlingsmarkt, der aus ca. 30 Ständen aus dem Bereich Kunst und Handwerk sowie einem Angebot an Speisen und Getränken bestehe, evident nicht dar. Auch die auf Passantenfrequenzen und Haushaltsbefragungen gestützten Prognosen der Antragsgegnerin gäben nichts dafür her, dass die Veranstaltung im gesamten Bereich der Ladenöffnung eine prägende Wirkung entfalte. Vielmehr sei aufgrund der Ausdehnung der Verkaufsöffnung auf die gesamte Innenstadt und der damit verbundenen völligen Auflösung des räumlichen Bezugs zum Frühlingsmarkt auf dem Willy-Brandt-Platz offensichtlich, dass die werktägliche Prägung der Ladenöffnung dominiere. Die Passantenfrequenzzählung der Antragsgegnerin sei im Übrigen für die Ermittlung der durch die Verkaufsöffnung ausgelösten Besucherströme nicht aussagekräftig, weil sie ausschließlich auf dem Willy-Brandt-Platz erfolgt sei und Angaben zu den die Ladenöffnung betreffenden Bereichen, namentlich unter Einschluss der hoch frequentierten Bereiche Kettwiger Straße, Limbecker Straße und Einkaufszentrum „Limbecker Platz“ nicht enthalte. Diese Einschätzung wird durch das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nicht erschüttert. Insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die angegriffenen Bestimmungen der umstrittenen Rechtsverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein. Hierfür reicht ihr Vortrag aus, dass diese Bestimmungen mit der Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 1 LÖG NRW nicht vereinbar sind. Es ist nicht erforderlich, dass die Antragstellerin an den streitgegenständlichen Sonntagen eigene Veranstaltungen plant. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, NWVBl. 2016, 513 = juris, Rn. 15 ff., insb. Rn. 19, und vom 15.8.2016 – 4 B 887/16 –, juris, Rn. 8 ff.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 17.5.2017 – 8 CN 1.16 –, NVwZ 2017, 1713 = juris, Rn. 10 f. Die Antragsgegnerin hat nicht schlüssig und vertretbar angenommen, dass das potentielle Besucherinteresse am Essener Frühlingsmarkt auf dem Willy-Brand-Platz in seiner öffentlichen Wirkung gegenüber der Ladenöffnung in der gesamten Essener Innenstadt überwiege. Es fehlt an jeglicher nachvollziehbaren Abschätzung, die die Annahme eines gegenüber der Ladenöffnung überwiegenden veranstaltungsbedingten Besucherinteresses auch deutlich jenseits der in der Anlage zu § 2 der ordnungsbehördlichen Verordnung der Stadt Essen über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntages am 15.4.2018 ‒ Innenstadt ‒ gekennzeichneten Marktbereiche rechtfertigen könnte. Das gilt selbst dann, wenn man die besonderen Angebote für den 15.4.2018 im Bereich der Marktkirche sowie an der Porschekanzel sowie den Essener Autofrühling auf dem Kennedyplatz als Teil des Frühlingsmarkts ansieht, der am Willy-Brandt-Platz stattfindet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht hervorgehoben, dass die für sich gesehen nachvollziehbaren Besucherzählungen nur auf dem Markt am Willy-Brandt-Platz selbst stattgefunden haben und dementsprechend nur ein gegenüber der Ladenöffnung überwiegendes Besucherinteresse im eigentlichen Marktbereich belegen. Dabei kann auf sich beruhen, ob es sich um eine über die Stadtgrenzen hinaus bekannte Veranstaltung handelt. Denn mit dem aus den Akten ersichtlichen und in den Zählungen zum Ausdruck kommenden Veranstaltungscharakter lässt sich ‒ anders als etwa bei besucherstarken Publikumsmessen oder besonders attraktiven Weihnachtsmärkten ‒ keine Sogwirkung für den besonders verkaufsstarken restlichen Bereich der Essener Innenstadt belegen, die vertretbar die Annahme rechtfertigen könnte, auch hier sei die Verkaufsstellenöffnung wegen der besonderen Prägung durch den Anlass noch Annex zum Marktgeschehen. Der Umstand, dass die Marktbesucher die in der Innenstadt und an deren Rand liegenden Parkhäuser nutzen und von dort aus den Frühlingsmarkt aufsuchen werden, belegt noch nicht die erforderliche veranstaltungsbedingte Prägung auch der durch ein umfangreiches Einzelhandelsangebot gekennzeichneten Zugangswege. Das könnte etwa dann vertretbar angenommen werden, wenn die Parkhäuser schon durch die erwarteten Marktbesucher allein annähernd ausgelastet wären. Von einer solchen Auslastung ist die Antragsgegnerin jedoch nicht ausgegangen. Während eine entsprechende Auslastung angesichts der erwarteten Marktbesucherzahlen und der Lage des Markts im Bereich der südlichen Innenstadt nach Aktenlage zwar noch denkbar erscheint, spricht etwa angesichts der besonderen Attraktivität des Einzelhandels gerade auch in der nördlichen Innenstadt nichts dafür, dass beispielsweise auch die am nördlichen Rand der Innenstadt liegenden mehr als 2500 Parkplätze am Einkaufszentrum „Limbecker Straße“ mit einer Verkaufsfläche von über 70.000 m² und mehr als 200 Geschäften im Wesentlichen bereits durch Besucher des Essener Frühlingsmarkts in der südlichen Innenstadt auch nur annähernd ausgelastet sein könnten. Der allgemeinen Haushaltsumfrage lässt sich ebenfalls nicht schlüssig entnehmen, dass der Frühlingsmarkt auch im restlichen Bereich der Essener Innenstadt der wesentliche Grund für den Aufenthalt von Besuchern sein wird. Unter Besuchern hat ‒ soweit in der Kürze der verfügbaren Zeit ersichtlich ‒ gerade keine Befragung stattgefunden. Hierauf beruft sich auch die Beschwerde nicht. Einer Befragung gerade derer, die die Innenstadt voraussichtlich auch tatsächlich besuchen werden oder bei früheren vergleichbaren Anlässen besucht haben, oder anderweitiger schlüssiger Belege für die Reichweite der angenommenen Ausstrahlungswirkung über das Marktumfeld hinaus hätte es aber nicht zuletzt deshalb bedurft, weil der Handelsverband in seiner Stellungnahme vom 16.1.2018 auf eine vom Handelsverband Bayern in Auftrag gegebene Studie hingewiesen hatte, die angesichts der örtlichen Verhältnisse auch in Essen gerade das Gegenteil nahelegte: Danach gebe es kein wirkungsvolleres Marketinginstrument für den stationären Handel einer Kommune als verkaufsoffene Sonntage; solche steigerten die Kundenfrequenz in den Einkaufsstraßen einer Stadt in erheblichem Umfang. Derartige bloße Umsatzinteressen können jedoch eine sonntägliche Ladenöffnung verfassungsrechtlich gerade nicht rechtfertigen. Angesichts derartiger offenkundig rechtlich nicht tragfähiger Interessen des Handels am Sonntagsverkauf hätte es schlüssiger Feststellungen dazu bedurft, ob die öffentliche Wirkung des Frühlingsmarkts in der südlichen Innenstadt sowie im Bereich Kennedyplatz auch die durch die Verkaufsöffnung abseits des Markts erheblich gesteigert erwartete Kundenfrequenz mit der damit verbundenen werktäglichen Geschäftigkeit erkennbar überstrahlt. Solche Feststellungen lassen sich der allgemeinen Haushalts umfrage nicht entnehmen. Sie ist insoweit nicht aussagekräftig. Bereits die Fragestellung: „Ist für Sie der Essener Frühlingsmarkt (bzw. der verkaufsoffene Sonntag) am 15. April ein Anlass, das Essener Zentrum bzw. die Innenstadt von Essen zu besuchen?“ ist so allgemein gefasst, dass aus den Antworten keine Rückschlüsse gezogen werden können, ob es sich bei den mit „ja“ antwortenden Personen auch um potentielle Innenstadt besucher handelt. Damit ist gleichfalls unklar, ob sich die Umfrageergebnisse insbesondere zumindest näherungsweise auf die Präferenzen gerade der Besucher abseits des Marktgeschehens liegender großer Einkaufszentren übertragen lassen. Ebenso liegt angesichts der Fragestellung nahe, dass diejenigen Befragten die Frage bejahen, die zwar ein generelles Interesse an Veranstaltungen dieser Art haben, jedoch konkret keinen Besuch der Innenstadt ins Auge fassen. Insofern hat außerhalb des Marktbereichs gerade keine Befragung potentieller Besucher stattgefunden, die als Anhalt für eine deutliche Erweiterung des Ausstrahlungsbereichs der öffentlichen Wirkung des Marktgeschehens gerade auf verkaufsstarke andere Innenstadtbereiche zur Orientierung herangezogen werden könnte. Erweist sich die umstrittene Verordnung mithin schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam, beeinträchtigt auch ihre Umsetzung die Antragstellerin so konkret in ihrem verfassungsrechtlich durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Recht auf Wahrung des Sonn- und Feiertagsschutzes, dass die einstweilige Anordnung dringend geboten ist. Denn eine rechtskräftige Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren wäre für die Antragstellerin nicht rechtzeitig zu erlangen. Die Interessen von Verkaufsstelleninhabern, die im Hinblick auf eine Sonntagsöffnung am 15.4.2018 bereits Dispositionen getroffen haben mögen, müssen deshalb zurückstehen. Vgl. in diesem Sinne etwa schon OVG NRW, Beschlüsse vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, NWVBl. 2016, 513 = juris, Rn. 46, und vom 15.8.2016 – 4 B 887/16 –, juris, Rn. 57. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 52 Abs. 1 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).