5 B 163/21

Leitsatz: Die Möglichkeit des Einsatzes nachrichtendienstlicher Mittel gegen eine Vereinigung bzw. ihre Mitglieder auf der Grundlage des § 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BVerfSchG kann grundsätzlich einen weitreichenden Nachteil insbesondere im politischen Wettbewerb der Parteien bedeuten, der auch eine Zwischenregelung im Eilverfahren rechtfertigen kann. Der kommunikative Prozess innerhalb einer Partei kann beeinträchtigt sein, wenn Mitglieder einer Partei mit nicht gänzlich unerheblicher Wahrscheinlichkeit damit rechnen müssen, allein aufgrund ihrer Parteizugehörigkeit nachrichtendienstlich überwacht zu werden oder von solchen Maßnahmen jedenfalls mittelbar betroffen zu sein. Der Schutz der freiheitlich-demokratischen Grundordnung kann es auch in Abwĭgung mit dem Recht auf Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 GG rechtfertigen, eine Zwischenregelung zum potentiellen Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel durch den Verfassungsschutz abzulehnen. Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 27. Januar 2021 wird zurückgewiesen. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten. G r ü n d e : Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 26. Januar 2021, mit dem der Antrag der Antragstellerin auf Erlass von Regelungen in Bezug auf den Antragsgegenstand bis zu der Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung („Hängebeschluss“) abgelehnt worden ist, hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet. Die Beschwerde ist zulässig. Insbesondere ist die Beschwerdemöglichkeit gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts nicht nach § 146 Abs. 2 VwGO ausgeschlossen. Der Erlass einer Zwischenverfügung bzw. ihre Ablehnung stellt keine bloße prozessleitende Verfügung im Sinne des § 146 Abs. 2 VwGO, sondern eine sich materiell-rechtlich auswirkende Regelung in Bezug auf den Inhalt des Verfahrens dar. Sie trifft der Sache nach Regelungen für einen befristeten Zeitraum über das einstweilige Rechtsschutzbegehren des jeweiligen Antragstellers. Vgl. hierzu OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Juli 2020 – 8 B 907/20 –, juris, Rn. 2, vom 10. Juni 2015 – 8 B 555/15 –, n.v., vom 10. Dezember 2014 – 1 B 1251/14 –, juris, Rn. 3 f., m.w.N. und vom 5. November 2008 – 8 B 1631/08 –, juris, Rn. 2 ff., m.w.N.; OVG Rhl.-Pfalz, Beschluss vom 10. Dezember 2012 – 1 B 11231/12 –, juris, Rn. 2. Die Beschwerde ist aber unbegründet. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem dieses den Erlass einer Regelung bis zur Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung abgelehnt hat, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Eine für die Dauer des gerichtlichen Eilverfahrens geltende Zwischenregelung, wie sie das Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO abgelehnt hat, trifft das Gericht in begründeten Einzelfällen, um sicherzustellen, dass es zu einem späteren Zeitpunkt noch effektiven Rechtsschutz entsprechend den Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 GG gewährleisten kann. Eine solche Zwischenregelung kommt insbesondere dann in Betracht, wenn ohne sie bereits vor der gerichtlichen Eilentscheidung in unumkehrbarer Weise vollendete Tatsachen zu Lasten des Rechtsschutzsuchenden geschaffen würden. So kann ein Antragsteller mit Blick auf die Effektivität des Rechtsschutzes darauf angewiesen sein, die Verwirklichung eines Abwehr- oder Unterlassungsanspruchs sichern zu lassen, wenn die Vornahme der in Streit stehenden Handlung bis zur abschließenden Entscheidung auch nur im Eilverfahren dazu führen würde, dass er weitreichenden Nachteilen ausgesetzt wäre, die durch eine spätere stattgebende Entscheidung nicht mehr ausgeglichen werden könnten. Allerdings ist es nicht Aufgabe des Verfahrens auf Erlass einer Zwischenregelung, die Prüfung des Antrags auf vorläufigen Rechtsschutz vorwegzunehmen. Es ist nicht das „Eilverfahren im Eilverfahren“. Ob eine Zwischenregelung vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Gebots effektiven Rechtsschutzes erforderlich ist, ist im Wege einer Abwägung der Interessen der Verfahrensbeteiligten zu ermitteln. In diese Abwägung einzustellen sind einerseits die Folgen, die einträten, wenn die Zwischenregelung nicht ergehen würde und der Eilantrag später Erfolg hätte, die begehrte einstweilige Verfügung also erlassen würde, und andererseits diejenigen Nachteile, die entstünden, wenn eine Zwischenregelung verfügt, der Eilantrag aber abgelehnt würde. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. Juli 2016 – 7 B 715/16 –, juris, Rn. 2, und vom 10. Dezember 2014 – 1 B 1251/14 –, juris, Rn. 12; Dombert, in: Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Auflage 2017, Rn. 296. Die Antragstellerin hat – soweit im Beschwerdeverfahren noch Verfahrensgegenstand – erstinstanzlich beantragt, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu verpflichten, es zu unterlassen 1. sie als „Verdachtsfall" einzuordnen, zu beobachten, zu behandeln, zu prüfen und/oder zu führen sowie 2. sie als „gesicherte extremistische Bestrebung" einzuordnen, zu beobachten, zu behandeln, zu prüfen und/oder zu führen und hat zugleich den Erlass einer Regelung bis zur Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung beantragt. Das Verwaltungsgericht hat den Erlass einer Zwischenverfügung in Bezug auf den Antrag zu 2. abgelehnt, da eine Einstufung als „gesicherte extremistische Bewegung“ nicht zu erwarten sei. Insbesondere angesichts des für eine Zwischenregelung anzulegenden strengen Maßstabs genüge der angeführte Pressebericht vom 20. Januar 2021 hierfür nicht; im Raume stehe nur eine Einstufung der Antragstellerin als „Verdachtsfall“. Die von dem Antrag zu 1. erfasste Einordnung, Prüfung und Führung als „Verdachtsfall“ begründe nicht die Notwendigkeit einer Zwischenverfügung, weil es sich insoweit um eine rein interne Maßnahme handele, die keine konkreten Auswirkungen auf Mitglieder, Wähler oder Unterstützer erwarten lasse. Soweit in der Folge der Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel möglich sei, fehle es hinsichtlich der in der weiteren Stillhaltezusage der Antragsgegnerin genannten Personengruppen an der Notwendigkeit einer Zwischenverfügung. Die möglichen Auswirkungen einer Beobachtung einfacher Mitglieder erwiesen sich – gerade auch in der Abwägung mit dem Schutz der freiheitlich-demokratischen Grundordnung – als nicht derart gravierend, dass eine Zwischenverfügung notwendig sei. Mit dieser Begründung hat das Verwaltungsgericht den Erlass einer Zwischenregelung zu Recht abgelehnt. Insoweit nimmt der Senat zunächst gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO Bezug auf die Gründe des angefochtenen Beschlusses, denen er folgt. Das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin führt nicht zu einer abweichenden rechtlichen Bewertung. Soweit die Antragstellerin mit ihrem oben wiedergegebenen Antrag zu 1. der Sache nach begehrt, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz sie nicht als „Verdachtsfall“ einstuft und führt, ist eine solche Zwischenverfügung nicht geboten. Zwar droht der Antragstellerin für den Fall, dass sie zunächst als „Verdachtsfall“ eingestuft und geführt wird, ein weitreichender Nachteil, der durch eine spätere Entscheidung im Eilverfahren nicht mehr vollumfänglich ausgeglichen werden kann. Die im umgekehrten Fall, dass die Voraussetzungen für eine Einstufung und Führung als „Verdachtsfall“ durch das Bundesamt für Verfassungsschutz vorliegen, auf eine Beobachtung aber bis zu einer Entscheidung im Eilverfahren verzichtet wird, zu gegenwärtigenden Gefahren für die freiheitlich-demokratische Grundordnung, überwiegen indes im Rahmen der von Art. 19 Abs. 4 GG gebotenen doppelten Folgenabwägung. Entgegen dem Beschwerdevorbringen folgen aus der Einstufung einer Vereinigung als „Verdachtsfall“ durch das Bundesamt für Verfassungsschutz für sich genommen keine Nachteile in dem vorgenannten Sinne. Angesichts der Stillhaltezusage der Antragsgegnerin, eine entsprechende Entscheidung bis zur Entscheidung im Eilverfahren nicht zu veröffentlichen, hat das Bundesamt für Verfassungsschutz zudem das Notwendige getan, um auch mittelbare Einflüsse auf die Antragstellerin zu vermeiden. Dabei versteht der Senat die Stillhaltezusage so, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz nicht nur eine öffentliche Bekanntgabe etwa im Wege einer Pressemitteilung oder sonstiger offizieller Verlautbarungen unterlassen wird, sondern auch jegliche in ihrer Wirkung gleichkommende Maßnahmen der Information der Öffentlichkeit insgesamt oder einzelner Presseorgane. Die Möglichkeit des Einsatzes nachrichtendienstlicher Mittel gegen die Antragstellerin bzw. ihre Mitglieder auf der Grundlage des § 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BVerfSchG stellt grundsätzlich einen weitreichenden Nachteil in dem vorgenannten Sinne dar. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob das Bundesamt für Verfassungsschutz solche Mittel im Einzelfall tatsächlich einsetzt bzw. dies plant. Zwar hat die Antragsgegnerin in ihrer Stillhaltezusage vom 27. Januar 2021 insbesondere erklärt, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz nach einer etwaigen Verdachtsfalleinstufung der Antragstellerin bis zum Abschluss des erstinstanzlichen Eilverfahrens zu Abgeordneten (Bundes-, Landes- und Europaebene) bzw. entsprechenden Wahlbewerberinnen und Wahlbewerbern personenbezogen keine nachrichtendienstlichen Mittel auf Grund der Zugehörigkeit zur Antragstellerin anwenden werde. Sie hat damit – jedenfalls soweit keine weitergehenden Anhaltspunkte vorliegen – auch den überwiegenden Teil etwa des Bundesvorstands der Antragstellerin von einer entsprechenden personenbezogenen Beobachtung ausgenommen. Hierin liegt aber kein vollständiger Verzicht auf den Einsatz solcher Mittel. Ein Handeln staatlicher Organe, das geeignet ist, eine abschreckende Wirkung zu entfalten und dadurch das Verhalten (potentieller) Teilnehmer eines innerparteilichen diskursiven Prozesses zu beeinflussen, greift in die durch Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Chancengleichheit politischer Parteien ein. Vgl. zu letzterer BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2018 – 2 BvE 1/16 –, juris, Rn. 46, m.w.N. In dem Wechselspiel zwischen gesellschaftlicher und staatlicher Willensbildung haben die politischen Parteien eine Transformationsfunktion. Sie wirken nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG an der politischen Willensbildung mit. In dieser Funktion sammeln und strukturieren sie die unterschiedliche politischen Auffassungen und Interessen, gleichen diese jedenfalls zum Teil aus und überführen sie letztlich in die parlamentarische bzw. politische Willensbildung. Im Rahmen der Opposition vermitteln sie ihre Auffassung und zeigen die aus ihrer Sicht besseren Alternativen zu den getroffenen politischen Entscheidungen auf. Vgl. hierzu (insoweit die Vergleichbarkeit von Abgeordneten und politischen Parteien anführend): BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013– 2 BvE 6/08 –, juris, Rn. 96. Dieser in verschiedene Richtungen verlaufende kommunikative Prozess, der sich auch auf den Austausch innerhalb von Parteigremien oder sonstigen innerparteilichen Plattformen erstreckt, ist potentiell beeinträchtigt, wenn Mitglieder einer Partei mit nicht gänzlich unerheblicher Wahrscheinlichkeit damit rechnen müssen, allein aufgrund ihrer Parteizugehörigkeit nachrichtendienstlich überwacht zu werden oder von solchen Maßnahmen jedenfalls mittelbar betroffen zu sein. Für letzteres reicht es auch aus, wenn die Wahrscheinlichkeit besteht, dass der jeweilige Gesprächspartner überwacht oder von Teilnehmern auch nichtöffentlicher Runden Gesprächsverläufe oder Ansichten Einzelner an das Bundesamt für Verfassungsschutz weitergegeben werden. Dies gilt nicht nur, aber gerade auch im Zeitraum vor Wahlen, weil die Formulierung von Zielen und Vorstellungen als Angebot an die Wähler für den Wahlerfolg und die damit zukünftig mögliche Mitwirkung am parlamentarischen Prozess von entscheidender Bedeutung ist. Der hieraus drohende Nachteil für die Antragstellerin ist, wenn die begehrte einstweilige Verfügung später erlassen würde, im Ergebnis aber weniger schwerwiegend als die möglichen Folgen für den Fall, dass eine Beobachtung auch mit nachrichtendienstlichen Mitteln zunächst unterbleiben müsste, der Erlass der einstweiligen Verfügung aber abgelehnt würde. Der Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung kann ein Grund für die zulässige Beschränkung verfassungsrechtlich geschützter Güter sein, weil das Grundgesetz sich für eine streitbare Demokratie entschieden hat. Verfassungsfeinde sollen nicht unter Berufung auf Freiheiten, die das Grundgesetz gewährt, die Verfassungsordnung oder den Bestand des Staates gefährden, beeinträchtigen oder gar zerstören dürfen (vgl. Art. 9 Abs. 2, Art. 18, Art. 21 GG). Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013– 2 BvE 6/08 –, juris, Rn. 112; Urteil vom 17. August 1956 – 1 BvB 2/51 –, juris, Rn. 496. Sollte sich im Eilverfahren ergeben, dass die Antragstellerin in ihrer Gesamtheit durch das Bundesamt für Verfassungsschutz zutreffend als „Verdachtsfall“ geführt wird, also Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 BVerfSchG bestehen, bestünde die Gefahr, dass ohne Einsatz der Mittel des Verfassungsschutzes derartige Bestrebungen fortbestehen und sich verstärken. Die Folgen eines Beobachtungsdefizits wären mit Blick auf die freiheitlich-demokratische Grundordnung als zentrales Fundament des politischen, gesellschaftlichen und rechtlichen Gefüges potentiell von solchem Gewicht, dass im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung auch die vorgestehend ausgeführten möglichen Einschränkungen – die nach der Stillhaltezusage keine Abgeordneten auf Bundes- und Landesebene, keine Abgeordneten des europäischen Parlaments und keine entsprechenden Wahlbewerber umfassen – bis zur Entscheidung im Eilverfahren hinzunehmen sind. Soweit die Antragstellerin im Übrigen den in der Stillhaltezusage genutzten Begriff der Wahlbewerber als nicht hinreichend konkret kritisiert, verweist die Antragsgegnerin zu Recht auf die gesetzlichen Vorschriften Art. 48 Abs. 1 GG und § 21 BWahlG, aus denen sich der Umfang des Personenkreises ableiten lässt. Soweit die Antragstellerin im Übrigen zur Frage der Rechtswidrigkeit ihrer möglichen Einstufung als Verdachtsfall vorträgt, kann dies wegen der Natur des Zwischenverfahrens keine Berücksichtigung finden, sondern muss der Befassung mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung vorbehalten bleiben. Eine Kostenentscheidung ist nicht erforderlich. Die durch das Beschwerdeverfahren entstandenen Kosten gehören zu den Kosten des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO. Es liegt insofern kein gegenüber jenem Verfahren selbständiges Nebenverfahren vor. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. November 2008– 8 B 1631/08 –, juris, Rn. 19, m.w.N. Einer Streitwertfestsetzung bedarf es in der Folge ebenfalls nicht. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).