5 L 1448/14.WI

Leitsatz: Das Konzessionsverfahren nach dem Glücksspielstaatsvertrag vom 15.12.2011 zur Erlangung einer Sportwettenkonzession ist intransparent und verletzt einen in der 2. Stufe abgelehnten Bewerber in seiner Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV Der Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, über die Zulassung der Antragstellerin zur weiteren Teilnahme an dem Auswahlverfahren zur Erlangung einer Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen. Die Kosten des Verfahrens haben die Antragstellerin und der Antragsgegner jeweils zur Hälfte zu tragen. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 50.000,00 € festgesetzt. I. Die Antragstellerin ist eine GmbH mit Sitz in Wien. Sie hat sich beim Antragsgegner um eine Sportwettenkonzession beworben. Die Antragstellerin begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung die Verpflichtung des Antragsgegners, sie bis zum rechtskräftigen Abschluss des Klageverfahrens „gleich zu behandeln wie diejenigen Konzessionsbewerber, die in der ….. Rangliste auf den Plätzen 1 bis 20 stehen“. Hilfsweise begehrt sie die Teilnahme am Verhandlungsverfahren. Nach dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15.12.2011 (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV -), der am 01.07.2012 als Art. 1 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in Kraft getreten ist (vgl. § 2 Abs. 1 des Hessischen Glücksspielgesetzes - HGlüG -), dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet und vermittelt werden (§ 4 Abs. 1 GlüStV), wobei auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (§ 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV). Diese Regelungen gelten nunmehr auch für die (früher monopolisierten) Sportwetten. Für 7 Jahre nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages in der aktuellen Fassung dürfen Sportwetten probeweise mit einer Konzession veranstaltet werden, um eine bessere Erreichung der Ziele des GlüStV, insbesondere auch bei der Bekämpfung des Schwarzmarktes, zu erreichen; die Höchstzahl der Konzession wird auf 20 festgesetzt (Experimentierklausel des § 10 a GlüStV). Für das Konzessionsverfahren gelten die Vorschriften der §§ 4 a und 4 b GlüStV, die Konzessionserteilung wird in § 4 c GlüStV geregelt und setzt eine Sicherheitsleistung in Höhe von 5 Mio. Euro voraus. Nach § 4 b Abs. 1 GlüStV wird die Konzession nach Aufruf zur Bewerbung und Durchführung eines transparenten und diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens erteilt. § 4 a Abs. 4 GlüStV regelt im Einzelnen die Voraussetzungen für die Konzessionserteilung, § 4 b Abs. 2 bis 5 GlüStV die Auswahlkriterien und das Verfahren. Allgemeine Ziele des Glücksspielstaatsvertrages sind nach dessen § 1 gleichrangig: Die wirksame Suchtverhinderung und -bekämpfung, die Lenkung des Spieltriebs in geordnete Bahnen, der Jugend- und Spielerschutz, der Schutz vor betrügerischen Machenschaften und die Integrität des sportlichen Wettbewerbs. Die Konzessionen werden in einem ländereinheitlichen Verfahren erteilt (§ 9 a GlüStV), und zwar für alle Bundesländer durch das Land Hessen, dessen Behörden durch das Glücksspielkollegium der Länder als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben unterstützt werden. Die Beschlüsse dieses Kollegiums, die mit mindestens 2/3 Mehrheit gefasst werden müssen, sind für die Behörden bindend (§ 9 a Abs. 5 und 8 GlüStV). Die Ausschreibung im Konzessionsverfahren erfolgte am 08.08.2012 als Auftragsbekanntmachung „Sportbezogene Dienstleistungen“ im Supplement des EU-Amtsblattes europaweit. Als Teilnahmebedingungen werden Nachweise zur Zuverlässigkeit des Bewerbers, zur wirtschaftlichen, finanziellen und technischen Leistungsfähigkeit/ Sachkunde aufgeführt sowie darauf hingewiesen, dass das Verfahren in 2 aufeinander folgenden Phasen abgewickelt werde zwecks schrittweiser Verringerung der Zahl der zu verhandelnden Angebote. Zuschlagskriterium sei das wirtschaftlich günstigste Angebot in Bezug auf die genannten Kriterien. Das Verfahren unterliege nicht den Bestimmungen des GWB-Vergaberechts und werde zweistufig durchgeführt. Diejenigen Bewerber, die die auf der 1. Stufe aufgestellten Voraussetzungen erfüllten, erhielten in der 2. Stufe Gelegenheit, ihre Bewerbung zu ergänzen und einen vollständigen Antrag zu stellen. Es werde die Vorlage von 5 Konzepten (Vertriebskonzept, Wirtschaftlichkeitskonzept, Sicherheitskonzept, Sozialkonzept und Zahlungsabwicklungskonzept) gefordert. Die Einzelheiten zu den Mindestanforderungen für die vorzulegenden Konzepte sowie zur Auswahl der Konzessionäre würden den Bewerbern, die sich zur 2. Stufe qualifiziert haben, mit der Aufforderung zur Antragstellung in einem Informationsmemorandum mitgeteilt. Antragsteller, die diese Anforderungen fristgemäß und vollständig erfüllten, erhielten in dem anschließenden Verhandlungsverfahren Gelegenheit, Sicherheits- und Sozialkonzepte persönlich vorzustellen und ggf. zu überarbeiten. Der Schlusstermin für den Eingang der Teilnahmeanträge wurde zunächst auf den 04.09.2012 festgesetzt und später bis zum 12.09.2012 verlängert. Zum Ende der Bewerbungsfrist lagen 72 Anträge vor, ein weiterer wurde später wegen unverschuldeter Versäumung der Bewerbungsfrist noch zugelassen (Beschluss der erkennenden Kammer vom 13.09.2012, Az.: 5 L 1081/12.WI). Die Prüfung der Unterlagen führte (nach Nachforderungen im Einzelfall) zu dem Ergebnis, dass 56 Bewerber die Teilnahmekriterien erfüllen, 17 Bewerber erhielten einen Ablehnungsbescheid (einer dieser abgelehnten Bewerber erreichte beim VG Berlin, nicht rechtskräftiges Urteil vom 23.05.2014, Az.: 23 K 512.12, die Aufhebung des Ablehnungsbescheides und die Verurteilung des Beklagten, nach Nachforderung von Unterlagen über die Bewerbung und die Zulassung zur 2. Stufe erneut zu entscheiden). Bis zum Abschluss der 1. Stufe waren bei dem Antragsgegner zu dem veröffentlichten Fragen-/Antwortenkatalog mehr als 200 Fragen von Bewerbern eingegangen. Am 24.10.2012 wurde die 2. Verfahrensstufe eröffnet und die 56 erfolgreichen Bewerber aus der 1. Stufe aufgefordert, ihre Bewerbung entsprechend den nun übersandten Unterlagen (Informationsmemorandum, Mindestanforderungen allgemein, Mindestanforderungen Konzepte, Auswahlverfahren) zu einem vollständigen Antrag zu ergänzen. Entsprechende Formulare wurden zur Verfügung gestellt, die Optimierung/Ergänzung der Unterlagen behielt sich der Antragsgegner ausdrücklich vor. Abgabefrist war zunächst für den 20.12.2012 vorgesehen. Ein zweiter Fragen-/Ant-wortenkatalog wurde eröffnet, in dem bis zum 08.01.2013 knapp 600 zu beantwortende Fragen gestellt wurden. Am 14.11.2012 wurde die Antragsfrist bis zum 07.01.2013 verlängert und mit E-Mail vom 23.11.2012 an die Bewerber überarbeitete Unterlagen zu den Mindestanforderungen Konzepte und zum Auswahlverfahren - Wertungskriterien und Wertungsmatrix - plus geänderten Antwortformularen übersandt mit dem Hinweis, dass diese nunmehr verbindlich seien; die Abgabefrist wurde bis zum 21.01.2013 verlängert. Am 14.12.2012 wurden erneut aktualisierte Dokumente/Antwortformulare übersandt mit dem Hinweis, es seien keine inhaltlichen Änderungen, sondern nur redaktionelle Anpassungen vorgenommen worden. Am 21.01.2013 wurden die bis dahin eingereichten 41 Anträge geöffnet und in der Folgezeit mit 14 ausgewählten Bewerbern die Verhandlungsphase durchgeführt. Mit E-Mail vom 17.05.2013 wurden alle 41 Bewerber informiert, dass nach der Präsentation eine abschließende Prüfung aller Anträge erfolge. Eventuell werde in Einzelfällen noch die Möglichkeit der Präsentation eröffnet. Bewerber, die die Mindestvoraussetzungen nicht erfüllten, erhielten eine Vorabinformation, an welche Antragsteller eine Konzession erteilt werden solle. Dann sei beabsichtigt, die Konzessionen zu vergeben. Danach werde ein zweites Verfahren für alle Bewerber, die im ersten Verfahren zur 2. Stufe zugelassen worden seien, eröffnet. Auf den Eilantrag eines nicht zur Verhandlungsrunde eingeladenen Bewerbers gab das VG Wiesbaden (Beschluss vom 30.04.2013, Az.: 5 L 90/13.WI) zunächst dem Antragsgegner auf, auch dem dortigen Antragsteller Gelegenheit zu geben, seine Konzepte im Verhandlungsverfahren vorzustellen. Mit Beschluss vom 28.06.2013 hob der Hessische Verwaltungsgerichtshof (Az.: 8 B 1220/13) diese Entscheidung unter Hinweis auf § 44 a VwGO auf und verwies den dortigen Antragsteller auf die Rechtsschutzmöglichkeiten nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens. Nach entsprechender Beschlussfassung im Glücksspielkollegium am 06. und 07.11.2013 teilte der Antragsgegner allen Bewerbern mit E-Mail vom 14.11.2013 mit, keiner der zur 2. Stufe zugelassenen Antragsteller habe - nach erneuter Prüfung - die Mindestanforderungen vollständig erfüllt. Aufgrund dessen wurden die Bewerber aufgefordert, weitere Angaben, Nachweise und Unterlagen vorzulegen, außerdem wurde ihnen die Änderung des Informationsmemorandums in dessen Ziffer 6 mitgeteilt (insbesondere die Durchführung der Verhandlungsphase in schriftlicher Form für bislang nicht eingeladene Bewerber). Ein weiterer Fragen-/Antwortenkatalog, beginnend am 21.01.2014, wurde am 05.03.2014 mit insgesamt 76 Fragen und Antworten geschlossen. Von den 40 noch im Verfahren befindlichen Bewerbern reichten 39 fristgerecht weitere Unterlagen ein, eine Bewerbung wurde nicht weiterverfolgt. Am 25./26.03.2014 wurde im Glücksspielkollegium beschlossen, dass dessen Mitgliedern in der nächsten Sitzung USB-Sticks mit den Nachforderungsunterlagen zur Verfügung gestellt werden sollen. Am 09.04.2014 stimmte das Glücksspielkollegium im Umlaufverfahren - nachdem seinen Mitgliedern am selben Tag der jeweilige Entwurf des Bescheides, der Prüfvermerk und die Nachforderungsschreiben bekannt gemacht worden waren - über 5 Bewerbern zu erteilende Ablehnungsbescheide ab. Zuvor waren alle Bewerber mit E-Mail vom 08.04.2014 über den weiteren Verfahrensverlauf und nochmals über die Änderung des Informationsmemorandums in dessen Ziffer 6 informiert worden. In der Folgezeit wurden die 35 Antragsteller, die nach Ansicht des Antragsgegners die Mindestanforderungen nun erfüllt hatten, zur mündlichen Verhandlungsphase, beschränkt auf das Sozial- und das Sicherheitskonzept, eingeladen (der zunächst mitgeteilte Plan, die Verhandlungsrunde im schriftlichen Verfahren durchzuführen, wurde nicht weiterverfolgt); 4 Antragsteller - die bereits an der ersten Verhandlungsrunde teilgenommen hatten - verzichteten auf eine erneute Teilnahme. Die (zweite) Verhandlungsphase dauerte von Mitte Mai bis Mitte Juni 2014. Aus dem dem Gericht vorgelegten „Auszug aus der Niederschrift über die 19. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6./7. Mai 2014“ ergibt sich, dass die USB-Sticks mit Nachforderungsunterlagen und Prüfvermerken in der darauffolgenden Woche an die Mitglieder des Kollegiums versandt werden sollten. In der Sitzung des Glücksspielkollegiums am 16. und 17.07.2014 erläuterte der Antragsgegner das Vorgehen bei der Prüfung der K-Kriterien und der Anwendung der Bewertungsmatrix dahingehend, dass auch „hier in Prüfteams unter Einhaltung des Vier-Augen-Prinzips geprüft wurde“. In der Sitzung am 26. und 27.08.2014 wurde „der Ablauf des Konzessionsverfahrens ab der Nachforderung der Unterlagen von HE nochmals dargestellt und insbesondere die gleichmäßige und vergleichende Prüfung der K-Kriterien nach der Bewertungsmatrix im Vier-Augen-Prinzip erläutert“. Bereits am 05.08.2014 war nach dem Sitzungsprotokoll der Beschlussvorschlag zur Auswahlentscheidung vorgelegt und die Unterlagen auf USB-Stick beigefügt worden. Nach „anlassbezogener und stichprobenweiser Einbeziehung der Antragsunterlagen“ hat das Glücksspielkollegium „die sachgemäße und gleichmäßige Anwendung der Wertungskriterien“ geprüft und laut Beschlussfassung vom 27.08.2014 der Auswahlentscheidung des Antragsgegners zugestimmt (Stimmverhältnis 13 : 2 : 1). In derselben Sitzung wurde der Antrag, einen Bewerber wegen Verstoßes gegen § 21 Abs. 3 GlüStV (Trennungsgebot) aus der Liste der ersten 20 positiv bewerteten Bewerber herauszunehmen, mit Stimmenverhältnis von 5 : 7 : 4 abgelehnt. Mit E-Mail vom 02.09.2014 erhielten alle 35 noch in Verfahren befindlichen Bewerber eine Vorabinformation und die Mitteilung, dass die Konzessionserteilung am 18.09.2014 erfolgen solle. 5 Bewerber, die die Mindestanforderungen nicht erfüllt hatten, erhielten Ablehnungsbescheide. Daraufhin beantragten sowohl wegen Nichterfüllung der Mindestvoraussetzungen abgelehnte als auch im Auswahlverfahren unterlegene Bewerber einstweiligen Rechtsschutz. Mit Hängebeschluss vom 17.09.2014 (Az.: 5 L 1428/14.WI) gab die erkennende Kammer in einem Leitverfahren dem Antragsgegner auf, bis zur Entscheidung über den Eilantrag des dortigen, im Auswahlverfahren unterlegenen Antragstellers das Konzessionsverfahren offen zu halten und zunächst keine Konzessionen an ausgewählte Bewerber zu vergeben. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof wies die hiergegen eingelegte Beschwerde des Antragsgegners zurück (Beschluss vom 07.10.2014, Az.: 8 B 1686/14). Die Antragstellerin im vorliegenden Verfahren ist Adressatin eines ihren Antrag auf Erteilung einer Konzession ablehnenden Bescheides vom 02.09.2014. Sie habe insgesamt 40 Mindestanforderungen trotz Nachforderung nicht erfüllt. Statt die Bestätigung einer Bank oder eines Wirtschaftsprüfers über verfügbare Eigenmittel auf dem Formblatt einzureichen, habe sie ein Schreiben einer Wirtschafts- und Steuerberatungsgesellschaft vorgelegt, das auch inhaltlich den Mindestanforderungen nicht entspreche. Es fehle ein Vertriebskonzept mit Beschreibung der organisatorischen Verbindung zu Wettvermittlungsstellen. Das Antwortformular sei nicht vollständig ausgefüllt und es werde nur darauf hingewiesen, dass Wettvermittlungsstellen einen Vertrag mit der Antragstellerin hätten. Sie habe nicht ausgeführt, wie diese vertraglichen Beziehungen ausgestaltet seien. Die geforderte Erläuterung zur Sicherstellung von Jugend- und Spielerschutz in den Wettvermittlungsstellen beschränkten sich auf den Satz, dass Vereinbarungen laut Jugendschutzgesetz bestünden. Im Kapitalbedarfsplan sei nicht belegt, woher die Mittel für die angegebenen Gründungs- und Betriebskosten stammten. Auch fehlten ein Wirtschaftlichkeitskonzept und ein Finanzierungsplan zur Deckung des voraussichtlichen Kapitalbedarfs. Es sei zwar das Formblatt W 03 eingereicht worden, es fehle aber das Formblatt A 02, in dem die Deckung des Anfangskapitals durch das working capital bestätigt werden solle. Auch eine Liquiditätsplanung über einen Zeitraum von 24 Monaten fehle. Es sei nicht die geforderten Cash-Flow-Rechnung vorgelegt, sondern auf die eingereichten Bilanzen verwiesen worden. Die geforderte Rentabilitätsvorschau in Form von Gewinn- und Verlustrechnungen fehle. Es sei das Gliederungsschema nach § 275 HGB zu verwenden gewesen. Stattdessen werde von der Antragstellerin auf einen Finanz- bzw. Finanzierungsplan verwiesen, der dem Gliederungsschema nicht genüge. Ein Zahlungsabwicklungskonzept, mit welchen Maßnahmen eine eigene kaufmännische Buchführung umgesetzt werde, fehle trotz Nachforderungen. Die Anforderungen zur Sicherung der Kundengelder seien nicht erfüllt, es fehlten die Formblätter Z 02 a und b. Zum Zahlungsabwicklungskonzept werde der Nachweis von Revisionssicherheit und Auswertbarkeit eines zumindest statistischen Spielerkontos verlangt. Dazu seien keine Angaben gemacht worden. Die Bestätigung, dass das Spielsystem in der Lage sei, die Historie der Zahlungen auszuwerten, enthalte keine prüffähigen Angaben darüber, wie die Anforderungen gemäß Z 13 erfüllt werden sollen. Die Mindestanforderungen Z 14 zur Erstellung eines Reports über Zahlungsvorgänge eines Kunden seien nicht erfüllt, auch die Dokumentation der Wetteinsätze, Gewinne und Auszahlungen nach Z 16, 17 und 18 fehle. Weiter mangele es an Ausführungen dazu, wie gesichert werde, dass nur ein Spielerkonto pro Spieler eingerichtet werde, und wie die Ablehnung der Eröffnung eines weiteren Kontos revisionssicher protokolliert werde. Entsprechendes gelte für die revisionssichere und auswertbare Protokollierung von Einsätzen und Gewinnen. Die Mindestanforderungen an das Sozialkonzept seien ebenfalls nicht erfüllt. Es fehlten detaillierte Ausführungen zur Auswertungsmöglichkeit von Einsätzen und Gewinnen pro Spiel; es werde nur dargelegt, dass Auswertung zwischen Geld, Gewinn und Verlust für einzelne Spieler erfolgen könne. Wie Daten über die Auswirkungen der angebotenen Glücksspiele auf die Entstehung von Spielsucht erhoben werden, werde nicht dargelegt. Es fehle weiterhin an Aussagen über die von dem System erfüllten Sicherheitsstandards oder die beabsichtigte Zertifizierung. Aussagen zur IT-Sicherheitsstruktur seien von Umfang und Detailtiefe unangemessen. Im Übrigen werde wiederholt auf das Konzept eines anderen Anbieters Bezug genommen. Das gelte auch hinsichtlich der Benennung des Sicherheitsbeauftragten. Wie Transaktionsprotokolle über Spieler und Spielverhalten den zuständigen Behörden zur Verfügung gestellt werden sollen, werde nicht angegeben. Angaben zum Schutz von Daten des Spielerkarten-Inhabers fehlten. Die vorgelegten Unterlagen zur Verschlüsselung bei der Datenübertragung genügten nicht den Anforderungen, ausreichende Schlüssellänge sei nicht vorhanden. Angaben zur revisionssicheren Protokollierung von Vorgängen beim Betrieb des Glückspielangebots fehlten ebenso wie Angaben zur verschlüsselten Datenübertragung im Registrierungsprozess. Die Verschlüsselung der Datenübertragung im Login-Verfahren sei nicht ausreichend, die Mindestlänge von 256 bit sei nicht erreicht. Außerdem gebe es keine Angaben zur revisionssicheren und auswertbaren Protokollierung von Login-Prozessen. Angaben zur verschlüsselten Übertragung von Kundendaten fehlten ebenso wie solche zur revisionssicheren und auswertbaren Sicherung von Änderung der Kundendaten. Angaben zur Sicherung der Identität bei Änderung der Kundendaten (etwa durch Namenswechsel) seien ebensowenig vorhanden wie Maßnahmen zur Information des Sperrdateibetreibers in einem solchen Fall. Soweit Kundenstammdaten geändert würden, fehlten Angaben zur revisionssicheren und auswertbaren Speicherung. Auch eine Schnittstelle zur Prüfung der Spielvorgänge in Echtzeit werde nicht angegeben. Angaben zur Übermittlung von Berichten an die zuständigen Behörden nach Si 26 bis 28 fehlten. Detaillierte Angaben zu den eingesetzten Kontrollen zur Verhinderung von Wettmanipulationen und Betrug sowie zu geplanten Maßnahmen seien nicht vorhanden, es werde nur auf das Konzept zu Si 2 verwiesen. Gegen diesen Bescheid hat die Antragstellerin am 12.09.2014 Klage erhoben (Az.: 5 K 1447/14.WI) und den vorliegenden Eilantrag gestellt. Es seien das Transparenzgebot und der Grundsatz der Waffengleichheit verletzt. Mit der Schutzschrift der Prozessbevollmächtigten des Antragsgegners - die seit Jahren das rechtswidrige Monopol gegen den freien Dienstleistungsverkehr verteidigten - werde auf eine Verfahrensdokumentation Bezug genommen, die keinem der Konzessionsbewerber bekannt sei. Die Einschaltung der jetzigen Prozessbevollmächtigten als Verwaltungshelfer des Antragsgegners sei nicht geeignet, ein objektives Auswahlverfahren zu gewährleisten. Dass viele Konzessionsbewerber, auch die Antragstellerin, das Konzessionsverfahren in Schleswig-Holstein problemlos durchlaufen konnten, zeuge von viel vorhandenem Know how. Trotzdem sei es keinem einzigem Bewerber gelungen, auf Anhieb alle geforderten Mindestvoraussetzungen zu erfüllen. Die Mindestanforderungen seien praktisch auch nicht erfüllbar. Bevor nicht den abgelehnten Bewerbern umfassende Akteneinsicht gewährt worden sei, bestehe kein legitimes Interesse an der sofortigen Konzessionsvergabe. Die Antragstellerin könne aufgrund fehlender Informationen nicht prüfen, ob tatsächlich 35 Bewerber nachträglich die Mindestanforderungen erfüllen konnten. Die Entscheidungsfindung im Konzessionsverfahren sei intransparent. Das Glücksspielkollegium entscheide scheinbar ohne Kenntnis und Auswertung der Bewerbungsunterlagen. Es sei ausgeschlossen, dass 35 Bewerber, deren Unterlagen im November 2013 noch nicht einmal prüffähig gewesen sein sollen, innerhalb weniger Wochen alle Anforderungen zu 100 % hätten erfüllen können. Insbesondere sei auffällig, dass sich in der nun aufgestellten Rangliste nicht einmal die Hälfte des aktuellen Marktanteils wiederfinde. Es fänden sich dort aber zahlreiche Anbieter, die bislang mit Sportwetten zu festen Quoten nichts oder wenig zu tun gehabt hätten. Der Marktführer sei dagegen auf Platz 25 gelistet. Das Angebot des Zusammenschlusses verschiedener staatlicher Lotteriegesellschaften in einer GmbH sei dagegen wegen Verletzung des Trennungsgebots in § 21 Abs. 3 GlüStV gar nicht genehmigungsfähig. Den Bundesländern gehe es nicht um konsequente Bekämpfung von Suchtgefahren, sondern um die Marktführerschaft im terrestrischen Vertrieb von Sportwetten. Wegen des Verstoßes gegen die europarechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit müsse die Konzessionsvergabe solange ausgesetzt werden, bis der Europäische Gerichtshof im Verfahren Ince (Rs. C-336/14) eine Entscheidung getroffen habe. Die temporäre Öffnung des Markts für einige private Wettanbieter im Rahmen der Experimentierklausel könne den gleichzeitigen Ausschluss anderer Anbieter nicht rechtfertigen und beseitige nicht die inkohärente Wett- und Glücksspielpraxis der Bundesländer. Die Mindestanforderungen seien so intransparent und unverständlich, dass anhand der Bewerbungsunterlagen kein Bewerber in der Lage gewesen sei, sie zu erfüllen, auch nicht unter Zuhilfenahme der 600 Fragen und Antworten. Die angebliche Nichterfüllung intransparenter Anforderungen dürfe nicht zur Ungleichbehandlung der Antragstellerin gegenüber 35 anderen Bewerbern führen. Der Glücksspielstaatsvertrag könne ebenso wie das Konzessionsverfahren keinen Bestand haben. Das Glücksspielkollegium sei nicht befugt, über Grundrechte und Grundfreiheiten privater Wettanbieter zu entscheiden. Die Antragstellerin sei offensichtlich willkürlich vom weiteren Verfahren ausgeschlossen worden. Entsprechend habe sie einen Anspruch, noch zur Präsentation ihrer Konzepte eingeladen zu werden. Nach Gutdünken habe der Antragsgegner einmal 14 Bewerbern die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen bescheinigt, dann wieder niemandem und später wiederum 35 Bewerbern. Außerdem werde Einsicht in alle Akten des Glücksspielkollegiums, die Akten aller Genehmigungsbewerber und in alle Akten, die die Konzeptionierung des Konzessionsverfahrens und die Glücksspiel- und Sportwettenpolitik der Bundesländer betreffen, begehrt. Dabei gehe es auch um die Tätigkeit der Prozessvertreter des Antragsgegners als Verwaltungshelfer bei der Konzeptionierung und Begleitung des Genehmigungsverfahrens. Es bestehe die Gefahr der Günstlingswirtschaft. Denn die jetzigen Prozessbevollmächtigten des Antragsgegners hätten über Jahre hinweg die staatlichen Lotteriegesellschaften bei der Aufrechterhaltung des unionsrechtswidrigen Monopols unterstützt und seien nun in das Konzessionsverfahren in vielfacher Hinsicht eingebunden. Durch die Verfahrensgestaltung und die Beschränkung auf 20 Konzessionen sei es konzeptionell eingeplant, dass faktisch das frühere Monopol aufrechterhalten werde und keiner der nicht-staatlichen Bewerber eine rechtskräftige Genehmigung innerhalb der Experimentierphase erhalten könne. Jede Nichterfüllung einer der überzogenen Mindestanforderungen führe zum vollständigen Ausschluss vom deutschen Markt. Das stelle eine unverhältnismäßige und inkohärente Behinderung des freien Dienstleistungsverkehrs dar. Im Übrigen sei das Transparenzgebot verletzt, weil nicht bereits in der Auftragsbekanntmachung alle Anforderungen an eine erfolgreiche Bewerbung genannt worden seien. Dies verlange aber § 4 b Abs. 2 Satz 2 GlüStV. Stattdessen seien ein im Gesetz nicht vorgesehenes 2-stufiges Verfahren gewählt worden und die konkreten Anforderungen für eine Genehmigung erst zeitlich nach Ablauf der Bewerbungsfrist genannt worden. Die Bedenken der Antragstellerin gegen die Transparenz des Verfahrens würden durch die Stellungnahme der EU-Kommission zu der Vorlage des Amtsgerichts Sonthofen im Verfahren Rs. C-336/14 vor dem Europäischen Gerichtshof bestätigt. Demgegenüber könne die Stellungnahme der Bundesregierung vom 06.11.2014 zu diesem Verfahren nicht überzeugen und gehe teilweise von unrichtigen Tatsachen aus. Hinsichtlich der Zahlenangaben, wie viele Bewerber wann die Eignungskriterien erfüllten, gebe es augenfällige Differenzen zu dem Vortrag des Antragsgegners in verschiedenen Gerichtsverfahren. Der Antragsgegner habe sich trotz zahlreicher Nachfragen nie konkret geäußert, welche Personen mit welcher Qualifikation in den einzelnen Verfahrensschritten die Prüfung der Unterlagen vorgenommen hätten. Es sei lediglich von dem Vier-Augen-Prinzip die Rede. Außerdem habe das Glücksspielkollegium erst im Mai 2014 einen USB-Stick mit den Bewerbungsunterlagen erhalten, aber bereits im April 2014 den Ablehnungsbescheiden für 5 Bewerber mehrheitlich zugestimmt. Das Gremium habe also - ohne die Bewerbungsunterlagen gesehen und die Auswertung überprüft zu haben - das Ausscheiden der Antragstellerin aus dem deutschen Markt „abgesegnet“. Die Antragstellerin beantragt, 1. den Antragsgegner bis zum rechtskräftigen Abschluss des Klageverfahrens gegen den Ablehnungsbescheid vom 02.09.2014 zu verpflichten, die Antragstellerin im Zusammenhang mit dem Genehmigungsverfahren nach der Experimentierklausel des § 10 a GlüStV gleich zu behandeln wie diejenigen Konzessionsbewerber, die in der vom Glücksspielkollegium und/oder dem Antragsgegner beschlossenen Rangliste auf den Plätzen 1 bis 20 stehen, hilfsweise, 2. den Antragsgegner bis zum Ablauf einer angemessenen Frist nach der Entscheidung des EuGH zum deutschen Konzessionsverfahren in der Sache C-336/14 (Ince) zu verpflichten, die Antragstellerin im Zusammenhang mit dem Genehmigungsverfahren nach der Experimentierklausel § 10 a GlüStV gleich zu behandeln wie diejenigen Konzessionsbewerber, die in der vom Glücksspielkollegium beschlossenen Rangliste auf den Plätzen 1 bis 20 stehen, weiter hilfsweise, 3. den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, der Antragstellerin Gelegenheit zu geben, im Verhandlungsverfahren nach Abschnitt VI.3 der TED-Bekanntmachung vom 08.08.2012 ihre Konzepte persönlich vorzustellen. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes abzulehnen. Der Eilantrag sei ebenso unzulässig, wie unbegründet. Vorbeugender Rechtsschutz sei im System der VwGO nicht vorgesehen und komme nur ausnahmsweise in Betracht. Es sei der vorrangige Rechtsschutz nach §§ 80 Abs. 5, 80 a VwGO eröffnet. Der Antrag sei auch nicht begründet. Es sei allein entscheidungsrelevant, ob der Antragsgegner zu Recht davon ausgegangen sei, dass die Bewerbung der Antragstellerin die Mindestanforderungen nicht erfülle. Das könne das Gericht ohne Beiziehung der übrigen rund 300 Leitz-Ordner umfassenden Verfahrensakten feststellen. Die Übersendung der von der Antragstellerin im Rahmen des Konzessionsverfahrens eingereichten Unterlagen solle alsbald erfolgen (am 26.01.2015 wurden vom Antragsgegner die die Antragstellerin betreffenden Verfahrensakten - 5 Ordner - vorgelegt). Mit Schriftsatz vom 21.01.2015 wurde der Ablehnungsantrag weiter dahin begründet, dass die Antragstellerin insgesamt 40 Mindestanforderungen im Verfahren nicht erfüllt habe, so dass ihr Konzessionsantrag zu Recht abgelehnt worden sei. Die von ihr geäußerte Grundsatzkritik vermöge die Rechtmäßigkeit des Konzessionsverfahrens und der Ablehnung des Konzessionsantrages nicht in Frage zu stellen. Wegen unterschiedlicher Schreibweise sei schon nicht sichergestellt, ob die Antragstellerin im Konzessionsverfahren mit der Antragstellerin des vorliegenden Gerichtsverfahrens übereinstimme. Ein echtes Bemühen der Antragstellerin um die Erlangung einer Konzession habe nie stattgefunden. Immerhin sei es 35 Konzessionsantragstellern aufgrund der Nachforderung möglich gewesen, die Mindestanforderungen zu erfüllen. Das ohne Genehmigung in Deutschland illegal eingeführte Sportwettangebot der Antragstellerin könne per se kein schutzwürdiges Gut darstellen. Der Eilantrag könne nur dann Erfolg haben, wenn hinsichtlich aller 40 nicht erfüllten Mindestanforderungen eine Fehlbeurteilung durch den Antragsgegner dargelegt und glaubhaft gemacht werden könne. Das gelinge der Antragstellerin jedoch nicht; vielmehr ergehe sie sich in pauschalen und diffamierenden Mutmaßungen und Behauptungen. Der Glücksspielstaatsvertrag verfolge das legitime Ziel, im Wege einer Experimentierphase die Einführung eines privaten, staatlichen überwachten Glücksspielangebots zu prüfen. Dies sei gerade im Sinne der Dienstleistungsfreiheit. Im Glücksspielstaatsvertrag sei das bislang schon bestehende länderübergreifende Entscheidungsverfahren, das sich im Rundfunkbereich bewährt habe, auch für das Glücksspielrecht fruchtbar gemacht worden. Da das Glücksspielkollegium als Einrichtung aller Bundesländer aus 16 Mitgliedern bestehe, wobei jedes Bundesland ein Mitglied entsende, sei die sich aus dem Demokratieprinzip ergebende Legitimationskette vollständig gewahrt. Die Behauptung, der Glücksspielstaatsvertrag diene einer Aufrechterhaltung des Monopols, vermöge den Eilantrag nicht zu stützen. Auch die Beauftragung der Kanzlei ... und deren Beteiligung am Konzessionsverfahren begründe nicht die behauptete Intransparenz und Willkürlichkeit des Verfahrens. Einer Kanzlei obliege es nur, Empfehlungen auszusprechen, von ihr seien keinerlei Entscheidungen im Verfahren getroffen worden. Auch die ... GmbH sei nicht aus dem Verfahren auszuschließen gewesen. Es liege kein Verstoß gegen das Trennungsgebot vor. Der Hilfsantrag sei ebenso unzulässig wie unbegründet. Es bestehe keine Verpflichtung, die Antragstellerin zur Vorstellung ihrer Konzepte einzuladen. Sie habe die Mindestanforderungen bereits nicht erfüllt. Auch in den beiden bisherigen Anläufen sei sie nicht zur Vorstellung ihrer Konzepte eingeladen worden. Soweit sich die Antragstellerin auf die Stellungnahme der Europäischen Kommission im Vorlageverfahren des Amtsgerichts Sonthofen vor dem Europäischen Gerichtshof beziehe, sei darauf hingewiesen, dass das Amtsgerichts Sonthofen den Sachverhalt unrichtig dargestellt habe. Nur von diesem Sachverhalt habe die Europäische Kommission ausgehen können. Im Übrigen habe der Antragsgegner auch die für die 2. Verfahrensstufe geltenden grundsätzlichen Mindestanforderungen bereits in der Bekanntmachung vom 08.08.2012 benannt unter Bezugnahme auf die §§ 4 a Abs. 4 Ziff. 1 c, 2 und 3 sowie 4 b Abs. 2 GlüStV. In diesen Vorschriften seien die erforderlichen Erklärungen, Nachweise und Unterlagen zur Prüfung der wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit im Einzelnen aufgelistet. Insoweit werde auf die Entscheidung des VG Berlin vom 23.05.2014 (Az.: 23 K 512.12) verwiesen. Im Übrigen genüge die Bekanntmachung vom 08.08.2012 auch den Anforderungen von Anhang V der Konzessionsrichtlinie 214/23/EU vollumfänglich. Die Zuschlagskriterien seien den Bewerbern vor der Aufforderung, Anträge einzureichen, bekannt gegeben worden. Es sei zulässig, die Eignungskriterien auch später noch zu konkretisieren. Auch stehe es dem Auftraggeber frei, das Vergabeverfahren in mehreren Stufen durchzuführen. Das habe auch das VG Gelsenkirchen (Urteil vom 17.02.2015, Az.: 19 K 5808/12) ebenso bestätigt wie das VG München (Beschluss vom 18.03.2015, Az.: M 16 E 14.4518) die Rechtmäßigkeit des Glücksspielstaatsvertrages, des Konzessionsverfahrens und der getroffenen Auswahlentscheidung insgesamt. Das Verwaltungsgericht München habe alle Argumente der dortigen Antragsteller mit überzeugender Begründung zurückgewiesen. Das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs zu Bodenabfertigungsdienstleistungen vom 15.10.2014 (Az.: 9 C 1276/13.T) betreffe einen anderen Sachverhalt und ein anderes Rechtsregime, nämlich die Vorschriften der Bodenabfertigungsdienste-Verordnung. Diese unterscheide sich aber von dem Glücksspielstaatsvertrag in zentralen Punkten. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der am 26.01.2015 vorgelegten Behördenakten (5 Ordner), die die Bewerbung der Antragstellerin betreffen, sowie auf die beiden Ordner „Generalakten“, die der Antragsgegner dem Gericht für alle anhängigen Verfahren zur Verfügung gestellt hat, Bezug genommen. II. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist statthaft und zulässig. Unter Hinweis auf die Entscheidungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 07.10.2014, Az.: 8 B 1686/14) und des Hamburgischen OVG (vom 22.09.2014, Az.: 4 Bs 189/14, und vom 08.01.2015, Az.: 4 Bs 239/14) hält die erkennende Kammer an ihrer Rechtsauffassung (siehe Beschluss vom 17.09.2014, Az.: 5 L 1428/14.WI) fest, dass hier vorläufiger vorbeugender Rechtsschutz über § 123 Abs. 1 VwGO erreicht werden kann und dass andere Rechtsschutzmöglichkeiten nach § 80 Abs. 5 VwGO (vgl. § 123 Abs. 5 VwGO) dem nicht entgegen stehen. Zur Sicherung ihres Bewerbungsverfahrensanspruchs hat die im Konzessionsverfahren unterlegene Antragstellerin (siehe Ablehnungsbescheid vom 02.09.2014) im Hauptsacheverfahren die Möglichkeit, den Ablehnungsbescheid anzufechten (was ihr - bei Erfolg - die Option sichern würde, weiter am Konzessionsverfahren teilzunehmen) und Neubescheidung zu begehren (siehe Urteil des VG Berlin vom 23.05.2014, Az.: 23 K 512.12); im Eilverfahren ist - weil die Ablehnung keinen vollzugsfähigen Inhalt hat, der über § 80 Abs. 5 VwGO ausgesetzt werden könnte - Rechtsschutz nur über § 123 Abs. 1 VwGO zu erlangen, weil es der Antragstellerin im momentanen Verfahrensstadium nicht um einen Konkurrentenverdrängungsanspruch nach §§ 80, 80 a VwGO geht, sondern um die weitere Teilnahme am Konzessionsverfahren und die Gleichbehandlung mit anderen Konzessionsbewerbern, die die Mindestanforderungen aus der Sicht des Antragsgegners erfüllt haben und zu den 20 ausgewählten Konzessionären gehören. Entsprechend kann die Antragstellerin ein Rechtsschutzbedürfnis an einer vorläufigen Sicherung ihrer Bewerberrechte, wie sie sich aus Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 56 ff. AEUV ergeben, geltend machen. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) gewinnt gerade im Zusammenhang mit der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes an Bedeutung, um so weit wie möglich der Schaffung vollendeter Tatsachen zuvor zu kommen (so BVerfG, Kammerbeschluss vom 29.07.2004, Az.: 2 BvR 2248/03). Insoweit muss bereits der einstweilige Rechtsschutz eine wirksame Kontrolle in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gewährleisten und Möglichkeiten eröffnen, ergebnisrelevante Verfahrensfehler zur Überprüfung zu stellen und irreversible Zustände zu verhindern (vgl. dazu die Ausführungen des Hess. VGH im Verfahren 8 B 1220/13, Beschluss vom 28.06.2013). Denn der zeitgleiche Markteintritt aller Konzessionäre ist eine elementare Voraussetzung für die Wahrung der Gleichbehandlung (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 13.11.2013, Az.: 8 B 1977/13). Eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache kann der Antragstellerin nicht entgegengehalten werden. Ein Verweis auf das Hauptsacheverfahren und auf Rechtsschutz gegen die Auswahlentscheidung zugunsten der 20 Mitbewerber würde unzumutbare Nachteile für die Antragstellerin mit sich bringen, weil diese wegen Nichterfüllung der Mindestvoraussetzungen am anschließenden Auswahlverfahren bislang nicht teilnehmen konnte (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 07.04.2006, Az.: 12 Q 114/06, zur Auswahl von Anbietern von Bodenabfertigungsdienstleistungen). Im Hinblick auf die immer weiter verstreichende Frist des § 10 a Abs. 1 GlüStV (Ende der Experimentierphase: 30.06.2019) und die geplante, nur vorübergehend durch Hängebeschluss vom 17.09.2014 gestoppte Konzessionsvergabe besteht auch ein Anordnungsgrund. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch in dem im Tenor zum Ausdruck kommenden Umfang. Es liegen ergebnisrelevante Verfahrensfehler vor, die das Verwaltungsverfahren bis zur Auswahlentscheidung über die Erteilung der 20 Konzessionen betreffen und auf die die Antragstellerin sich berufen kann, um ihre weitere Teilnahme am Konzessionsverfahren zu sichern und eine Neubescheidung zu erreichen. Im Übrigen ist der Antrag zurückzuweisen. Da das gesamte Konzessionsverfahren nach §§ 4 a und 4 b sowie 10 a GlüStV nicht ausschließlich mit festen Vorgaben gesetzlich geregelt ist, sondern das Gesetz an vielen Stellen ausfüllungsbedürftige Rechtsbegriffe verwendet sowie zum Teil wertende Elemente enthält, die gerichtlich nur eingeschränkt nachprüfbar sind, kommt eine Verpflichtung des Antragsgegners zu einer bestimmten Entscheidung - insbesondere im Hinblick auf § 4 a Abs. 2 Satz 2 GlüStV - nur ganz ausnahmsweise in Betracht. Insoweit kann regelmäßig nur die Verpflichtung zur Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts bei erneuter Durchführung des Verfahrens unter Vermeidung fehlerhafter Verfahrensschritte erreicht werden. Die Antragstellerin kann nach dem heutigen Verfahrens- und Erkenntnisstand weder direkt die Gleichbehandlung mit den 20 ausgewählten Konzessionsbewerbern erreichen noch die Verpflichtung des Antragsgegners, sie ohne weitere Prüfung zur Verhandlungsrunde zuzulassen, unmittelbar durchsetzen. Ihre entsprechenden Anträge sind zurückzuweisen. Sie enthalten aber als Minus das Bescheidungsbegehren (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO), das auch im Wege des § 123 Abs. 1 VwGO verfolgt werden kann. Das bisherige Verwaltungsverfahren weist verschiedene Verstöße und Mängel auf, die die Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV und den Anspruch auf ein diskriminierungsfreies und transparentes Auswahlverfahren (§ 4 b Abs. 1 und Satz 1 GlüStV, Art. 3 Abs. 1 GG) verletzen und es gebieten, über die Zulassung der Antragstellerin zur weiteren Teilnahme am Auswahlverfahren neu zu entscheiden. Soweit die Antragstellerin allerdings den mehrstufigen Aufbau des Auswahlverfahrens rügt, ist dieser nicht zu beanstanden. Wie die Kammer im Verfahren 5 L 27/13.WI (Beschluss vom 21.03.2013) ausgeführt hat, ist die 2-Stufigkeit bereits in § 4 b Abs. 1 GlüStV angelegt. Dort wird zwischen dem „Aufruf zur Bewerbung“ und der „Durchführung eines ..... Auswahlverfahrens“ unterschieden. Die Beschränkung des Teilnehmerkreises in der 2. Stufe durch Zulassung nur bislang erfolgreicher Bewerber zur Verhandlungsrunde erfolgte - ebenso wie die spätere Auswahlentscheidung - entsprechend der Ausschreibung in Ziffer 1.3 des Abschnittes IV und Ziffer 3 des Abschnittes VI zur schrittweisen Verringerung der Zahl der Antragsteller. Diesen Verfahrensschritten stehen keine anderslautenden gesetzlichen Vorschriften entgegen. Schon die Komplexität des Auswahlverfahrens legt eine solche mehrstufige Verfahrensgestaltung nahe (vgl. VG Berlin, a. a. O., juris, Rn. 23, 24). Dies gilt auch grundsätzlich für die Berechtigung zur Festlegung der Bewerbungsfristen und späterer Fristen zur Vorlage der Konzepte und angeforderter Unterlagen (vgl. § 4 b Abs. 3 Satz 1 GlüStV). Die Notifizierungspflicht wurde durch Vorlage des Glücksspielstaatsvertrages an die EU-Kommission erfüllt (Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0118/D vom 20.03.2012). Davon sind auch das Ausschreibungs- und Nachforderungsverfahren erfasst (vgl. Beschluss der Kammer vom 21.03.2013, Az.: 5 L 27/13.WI). Es fehlt jedoch an der hinreichenden Transparenz des Auswahlverfahrens auf der 2. Stufe. Denn anders als vom Europäischen Gerichtshof (Urteil vom 19.07.2012, Rs. C-470/11) gefordert, konnten die Bewerber weder aus der Ausschreibung noch aus dem Gesetzestext voll umfänglich entnehmen, was letztlich für eine erfolgreiche Bewerbung von ihnen gefordert werden wird. Zwar wird bereits in der Ausschreibung auf die Vorschriften der §§ 4 a und 4 b GlüStV und die Vorlage von 5 Konzepten hingewiesen, um die Mindestanforderungen zu erfüllen. Gleichzeitig heißt es aber auch, dass „alle Einzelheiten zu den Mindestanforderungen“ sowie „zur Auswahl der Konzessionäre“ erst in einem Informationsmemorandum mitgeteilt werden, wenn sich die Bewerber zur 2. Stufe qualifiziert haben. Schon das widerspricht dem Transparenzgebot und schränkt die Dienstleistungsfreiheit gerade auch externer Bewerber unverhältnismäßig ein (vgl. dazu die Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 06.11.2014 in der Rechtssache C-336/14). Es ist für das Gericht nicht nachvollziehbar, warum nicht bereits mit der Ausschreibung für Bewerber die Möglichkeit eröffnet wurde, sich - beispielsweise auf der Internet-Seite des Ministeriums unter „Glücksspiele“ - über die Mindestanforderungen allgemein und für die Konzepte sowie die Bewertungsmatrix zu informieren und von dem Informationsmemorandum Kenntnis zu erlangen. Denn die Kriterien für das erfolgreiche Absolvieren der 2. Stufe mussten bereits vor der Ausschreibung feststehen. Es bestand ausreichend Zeit zwischen Unterzeichnung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 15.12.2011 und der Ausschreibung am 08.08.2012, um das gesamte Konzessionsverfahren konzipieren und vorbereiten zu können. Wenn an anderer Stelle Glücksspielanbietern (hier: Betreibern von Spielhallen) zugemutet wird, sich schon vor der Verkündung auf eine noch in der Phase zwischen Beschlussfassung in der Konferenz der Ministerpräsidenten am 28.10.2011 und Verkündung befindliche Neuregelung einzustellen, um eine kurze Übergangsfrist zu rechtfertigen (vgl. Vollzugshinweise zum Hess. Spielhallengesetz zu § 15 Abs. 1; Hess. VGH, B. v. 05.09.2014, Az.: 8 B 1036/14), muss dies erst recht von der Behörde verlangt werden können, die ein Verwaltungsverfahren aufgrund der Neuregelung durchzuführen hat. Zu der Unvollständigkeit der Ausschreibung im Hinblick auf die Anforderungen der 2. Stufe kommt hinzu, dass auf das günstigste Angebot als einziges Auswahlkriterium verwiesen wird, was der Regelung des § 4 b Abs. 5 GlüStV widerspricht. Die Ausschreibung erfüllt dementsprechend nicht die Anforderungen an ein transparentes und diskriminierungsfreies Auswahlverfahren (§ 4 b Abs. 1 Satz 1 GlüStV), weil nicht alle Kriterien für die Konzessionierung im Voraus bekannt waren. Auch die inhaltliche Gestaltung des Konzessionsverfahrens verstößt gegen die Anforderungen an eine rechtmäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV). Dass der Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit auch den Bereich der Sportwetten erfasst, hat der EUGH bereits in der Gambelli-Entscheidung (vom 06.11.2003, Rs. C-243/01) klargestellt (vgl. dazu BVerfG, B. v. 09.09.2014, Az.: 1 BvL 2/14). Auch wenn es nach dessen Rechtsprechung aufgrund der beträchtlichen sittlichen, religiösen und kulturellen Unterschiede zwischen den Mitgliedsstaaten grundsätzlich Sache jedes einzelnen Staates ist, Regelungen zu Glücksspielen im Einklang mit der eigenen Wertordnung zur Begrenzung des Glücksspielangebots und zur Bekämpfung von Straftaten und Glücksspielsucht zu treffen, so müssen diese Regelungen, die die Grundfreiheiten der Anbieter einschränken, durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses (wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen) gerechtfertigt sein (vgl. EUGH, Urteil vom 24.01.2013, Rs. C-186/11 u. a., m. w. N.). Dies gilt auch für die Anwendung der Normen, die ihrerseits diesen Vorgaben entsprechen muss. Es ist daher nicht nur die Verhältnismäßigkeit und Geeignetheit der nationalen Regelungen zur Erreichung des Ziels des Schutzes der Verbraucher gegen die mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren zu prüfen, sondern auch das System der Genehmigung von Glücksspielen muss darauf hin überprüft werden, ob es auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruht, um zu gewährleisten, dass das Ermessen der Behörden auf transparente Weise und unparteiisch ausgeübt wird. Dazu ist es auch erforderlich, dass der Ausübung des behördlichen Ermessens hinreichende Grenzen gesetzt werden (vgl. EUGH, Urteil vom 19.07.2012, Rs. C-470/11, m. w. N.; Urteil vom 12.09.2013, Rs. C-660/11 u. a. ). Das Vorliegen dieser Voraussetzungen kann nicht festgestellt werden. Während in der Ausschreibung vom 08.08.2012 die Anforderungen für die 1. Stufe des Verfahrens aufgelistet und auf für die Bewerbung verwendbare Formblätter verwiesen wird, werden für die Erfüllung der Mindestanforderungen auf der 2. Stufe 5 Konzepte genannt, die eingereicht werden müssen. Inhaltliche Anforderungen dazu und Maßstäbe für Nachforderungsverlangen/Ergänzungsverlangen werden ebenso wenig aufgeführt wie Vorgaben für die „schrittweise Verringerung der Zahl der Antragsteller“. Auch der Glücksspielstaatsvertrag trifft in §§ 4 a und 4 b keine abschließenden Regelungen, die klar zwischen den verschiedenen Anforderungen auf den unterschiedlichen Stufen unterscheiden und zur Transparenz beitragen könnten. Insbesondere erklärt sich aus dessen Regelungen nicht die Forderung von 5 Konzepten. In § 4 b Abs. 2 GlüStV ist von einem Sicherheits-, Sozial- und einem Wirtschaftlichkeitskonzept die Rede, nicht aber von einem Vertriebs- und Zahlungsabwicklungskonzept. Einzelregelungen zu diesen beiden letztgenannten Bereichen finden sich nur in § 4 a Abs. 4 Nr. 3 a und d GlüStV zur Überwachung des Vertriebsnetzes und zum Internetangebot sowie in § 4 a Abs. 4 Nr. 3 e GlüStV zur Buchführung und Abwicklung der Zahlungsvorgänge sowie in Nr. 3 g zum Spielkonto des Spielers. Auch aus den 5 gleichrangigen Zielen des Staatsvertrages in § 1 GlüStV ergeben sich keine weiteren Hinweise auf die geforderten 5 Konzepte. Sie haben ihren Schwerpunkt in der Suchtbekämpfung, dem Jugend- und Spielerschutz, der Kanalisierung des Spieltriebs und der Kriminalitätsabwehr. Außerdem soll Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs vorgebeugt werden. Verfahrensregelungen finden sich im Glücksspielstaatsvertrag nicht. Es wird lediglich ein transparentes und diskriminierungsfreies Auswahlverfahren gefordert (§ 4 b Abs. 1 Satz 1 GlüStV) und die zeitliche Dauer der Experimentierphase in § 10 a Abs. 1 auf 7 Jahre festgelegt. Wann, in welchem Umfang und innerhalb welcher Fristen Bewerber zur Ergänzung und zur Vorlage weiterer Angaben und Unterlagen aufgefordert werden können und bis wann eine Konzessionierung erfolgen muss, um das Ziel der zeitweiligen Liberalisierung erreichen zu können, ist weder nachvollziehbar im Glücksspielstaatsvertrag (§ 4 b Abs.1 und Abs. 3 Satz 1) noch in der Ausschreibung/Auftragsbekanntmachung geregelt. Dass Fristen zur Abgabe und Nachforderung gesetzt werden dürfen, ist unbestreitbar. Dies ergibt sich aus § 31 HVwVfG und § 4 b Abs. 3 Satz 1 GlüStV. Im Hinblick auf die bereits laufende und zeitlich beschränkte Experimentierphase hätten aber im Voraus bestimmte Fristabschnitte festgelegt werden müssen, um das Behördenverfahren in einem absehbaren zeitlichen Rahmen zu halten. Wie der gesamte tatsächliche Verfahrensablauf zeigt, konnten die einzelnen Bewerber sich weder auf Fristabläufe/Fristverlängerungen noch Nachforderungen oder Änderungen von Memoranden und neugestaltete Formblätter einstellen oder bei ihrer Bewerbung von vornherein mit einkalkulieren. Eine vom Europäischen Gerichtshof (a. a. O.) geforderte Beschränkung des Gestaltungsermessens der Behörde kann nicht festgestellt werden. Soweit der Antragsgegner vorträgt, es seien im Einzelfall nur Vervollständigungen und Ergänzungen, nicht aber ein kompletter Austausch einzelner Komponenten ermöglicht worden, bleibt dies mangels Vergleichsunterlagen anderer Bewerber nicht nachvollziehbar und genügt insbesondere nicht objektiven und im Voraus bekannten Kriterien. Auch wenn die verschiedenen Änderungen in den konzeptionellen Anforderungen und die „Zurücksetzung“ des Verfahrens im November 2013 alle Bewerber gleichermaßen betrafen, konnte dies den Transparenzverstoß nicht heilen und die Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit nicht rechtfertigen, auch nicht im Hinblick darauf, dass andere Bewerber danach in der Lage waren, die Anforderungen besser oder gar vollständig zu erfüllen. Denn auch dazu gab es keine im Voraus bekannten allgemein verbindlichen Regelungen, sondern Entscheidungen im Einzelfall, deren Vergleichbarkeit dem Gericht schon deshalb nicht möglich ist, weil nur die Unterlagen der Antragstellerin vorgelegen haben. Insgesamt überlässt der Glücksspielstaatsvertrag die Gestaltung des Konzessionsverfahrens weitestgehend dem Antragsgegner, ohne dessen Gestaltungsermessen zu begrenzen oder in nachprüfbare Bahnen zu lenken. Dass das Verfahren auf der 2. Stufe insgesamt als intransparent beurteilt werden muss, erschließt sich auch angesichts der Anzahl der von den Konzessionsbewerbern gestellten Fragen, die im Fragen-/Antwortenkatalog aufgeführt sind. Ganz offenkundig waren einer Vielzahl von Bewerbern viele Punkte im Anforderungskatalog auf der 2. Stufe so unklar, dass innerhalb kürzester Zeit fast 600 Fragen zur Klärung nötig waren. Selbst wenn einige der Fragen überflüssig waren oder auf Missverständnissen beruht haben sollten, so kann doch aus der Summe der Anfragen abgeleitet werden, dass die Anforderungen nicht von vornherein verständlich und transparent waren und einer Erläuterung bedurften. Die maßgeblichen Kriterien müssen aber auch im Verwaltungsvergabeverfahren (vgl. zur Definition Hess. VGH, Beschluss vom 23.07.2012, Az.: 8 B 2244/11, zur Vergabe von Rettungsdienstleistungen) sowohl für die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen als auch für die Auswahlentscheidung so klar, präzise und eindeutig formuliert und im Vorhinein bekannt sein, dass jeder Bewerber sich gebührend informieren und deren Bedeutung verstehen und auslegen kann. Jeder Bewerber soll damit in die Lage versetzt werden, die Anforderungen einzuschätzen und ein unter allen Umständen vergleichbares sowie bestmögliches Angebot abzugeben. Es ist nicht Aufgabe der Bewerber, so lange Fragen an die Behörde zu richten, bis deren Anforderungen und Entscheidungskriterien hinreichend deutlich geworden sind (vgl. dazu die Ausführungen des Hess. VGH, Urteil vom 15.10.2014, Az.: 9 C 1276/13.T, juris, Rn. 69, zur Vergabe von Bodenabfertigungsdienstleistungen). Auch der Prüfungsablauf und die Entscheidungsfindung bleiben jedenfalls bis zum Abschluss der Prüfung der Mindestanforderungen intransparent. Es wird zwar immer wieder betont, dass die Prüfung nach dem Vier-Augen-Prinzip erfolgt sei, aber trotz Nachfrage nicht offengelegt, welche Personen mit welcher Qualifikation im jeweiligen Prüfteam eingesetzt und wie eine durchgängige Beurteilung des für alle Bewerber gleichen Kriterienkatalogs durch jeweils dieselben Prüfer gewährleistet wurde. Eine personelle Kontinuität im Prüfungsverfahren erscheint schon deshalb nicht gegeben, weil ein häufiger Wechsel in der zuständigen Abteilung des Ministeriums (durch den zeitlich begrenzten Einsatz von Trainees, Wechsel im Einsatzbereich, Krankheit, Erziehungsurlaub usw.) - wie es gerichtsbekannt ist - stattgefunden hat. Auch die Entscheidungsfindung im Glücksspielkollegium, dessen Beschlüsse nach dem Gesetz für den Antragsgegner bindend sind (§ 9 a Abs. 8 GlüStV), bleibt intransparent und fehlerbehaftet. Nach § 4 Abs. 4 der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums sind dessen Beschlüsse zu begründen. In den dem Gericht überlassenen Auszügen aus den jeweiligen Sitzungsniederschriften finden sich aber hinsichtlich der Prüfungs- und Auswahlentscheidungen regelmäßig keine Angaben von Gründen, sondern lediglich Hinweise zum Verfahren und das Abstimmungsergebnis. Über die Ablehnungsbescheide, die an 5 Bewerber (auch an die Antragstellerin), die die Mindestanforderungen nicht erfüllten, ergehen sollten, wurde am 09.04.2014 im Umlaufverfahren abgestimmt (hinsichtlich der Antragstellerin mit 15 : 0 : 0). Entsprechende Unterlagen waren am selben Tag auf elektronischem Weg in den Dokumentenserver MOSS eingestellt worden (Entwurf des Ablehnungsbescheids, Prüfvermerk und Nachforderungsschreiben); komplette Unterlagen wurden den Mitgliedern des Kollegiums erst auf den Mitte Mai 2014 übersandten USB-Sticks zugänglich gemacht. Aus den Behördenakten, die das Verwaltungsverfahren der Antragstellerin betreffen, ergibt sich, dass der von 10 Prüfern unterschriebene Prüfvermerk das Datum 22.04.2014 trägt und jedenfalls bei Beschlussfassung am 09.04.2014 nicht vollständig vorgelegen haben kann. Eine ordnungsgemäße Prüfung und Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium kann dementsprechend nicht festgestellt werden. Außerdem hat die Kammer erhebliche Bedenken gegen die Bindung des Antragsgegners an das Votum des Glücksspielkollegiums und dessen bestimmende Stellung im Konzessionsverfahren. Wie sie bereits im Verfahren 5 L 330/13.WI (Beschluss vom 11.06.2013) dargelegt hat, kann das Kollegium schon wegen der unterschiedlichen Aufgabenstellung nicht mit entsprechenden Gremien im Rundfunkrecht vergleichen werden. Während das Rundfunkrecht von der Staatsfreiheit des Rundfunks (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) geprägt ist, ist die Tätigkeit des Antragstellers im Ordnungsrecht eine klassische staatliche Aufgabe. Für ein vom Land Hessen unabhängiges staatsfernes Gremium, das die zuständigen Behörden in ihrer Entscheidung bindet, ist im Ordnungsecht grundsätzlich kein Raum. Behörden - auch wenn sie mit überregionalen Aufgaben betraut sind -, die nach hessischem Landesrecht tätig werden und Landesstaatgewalt ausüben, können ihre Entscheidungsverantwortung nicht einem Gremium überlassen, das aus Vertretern aller Bundesländer besteht und dessen bindende Beschlüsse nicht einstimmig, sondern nur mit 2/3 Mehrheit, auch ggf. gegen die Stimme des hessischen Mitglieds, getroffen werden (vgl. dazu die Gutachten von Degenhart : Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland, und von Würtenberger: Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat). Dementsprechend kann sich der Antragsgegner bei seinen Entscheidungen nicht auf das Votum des Kollegiums berufen, weil dessen Beschlüsse allenfalls als verwaltungsinterne, unselbständige Mitwirkungshandlungen anzusehen sind (OVG Koblenz, Urteil vom 21.11.2014, Az.: 6 A 10562/14, m. w. N.), die die Behörde nicht von einer eigenständigen Entscheidung entbinden. Aber selbst wenn man die Tätigkeit des Glücksspielkollegiums entgegen dem Gesetzeswortlaut auf eine beratende beschränken könnte, bleibt dessen dem Antragsgegner zuzurechnendes Verfahren intransparent und die Beschlussfassung - soweit sie sich aus den dem Gericht vorgelegten Auszügen aus den Sitzungsniederschriften ergibt - inhaltlich nicht nachvollziehbar. Das gilt auch hinsichtlich der Abstimmung zum Verstoß gegen das Trennungsgebot (§ 21 Abs. 3 GlüStV). Der Antrag, einen Antragsteller (Name geschwärzt) aus der Liste der ersten 20 positiv bewerteten Bewerber herauszunehmen, wurde ohne Begründung mit 5 : 7 : 4 Stimmen abgelehnt, obwohl diese Entscheidung maßgeblichen Einfluss auf das gesamte Auswahlverfahren haben kann. Verfahrensfehler liegen auch insoweit vor, als von einer Anhörung der Antragstellerin vor Erlass des Ablehnungsbescheides abgesehen wurde. Die Informationsmail vom 08.04.2014 konnte eine Anhörung nicht ersetzen, denn dort wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Verfahrensmitteilung keinen Rückschluss darauf zulasse, ob der Adressat nunmehr die Mindestanforderungen erfüllt habe. Einen solchen Rückschluss konnte die Antragstellerin nur aus dem Umstand ziehen, dass sie nicht zur nachfolgenden Verhandlungsrunde eingeladen wurde. Die Vorabankündigung, an welche Antragssteller eine Konzession erteilt werden soll, erhielt die Antragstellerin zeitgleich mit dem Ablehnungsbescheid. Der Verzicht auf die Anhörung stellt einen Verstoß gegen § 28 Abs. 1 HVwVfG dar, ein Ausnahmefall im Sinne von Abs. 2 liegt nicht vor. Auch die Ablehnung eines erstrebten Verwaltungsaktes kann und muss in den Regelungsbereich des § 28 Abs. 1 HVwVfG eingezogen werden (vgl. Kopp/Ramsauer, § 28 HVwVfG, Rn. 26 - 27). Eine Heilung des Anhörungsmangels konnte hier bislang nicht eintreten, weil sich der Antragsgegner im gerichtlichen Verfahren nicht mit den Einwendungen der Antragstellerin gegen die den Konzessionsantrag ablehnende Entscheidung und gegen das zugrunde liegende Verwaltungsverfahren mit dem Ziel auseinander gesetzt hat, die behördliche Sachentscheidung nochmals auf den Prüfstand zu stellen. Vielmehr diente der Vortrag ausschließlich dazu, das Eilverfahren „zu gewinnen“ und den aus seiner Sicht unberechtigten Anspruch zurückzuweisen (vgl. dazu OVG Lüneburg, Beschluss vom 10.01.2014, Az.: 1 ME 158/13, m. w. N.). Neben den Durchführungsmängeln bestehen aus der Sicht der Kammer, die die glücksspielrechtlichen Verfahren seit Jahren bearbeitet und die Rechtsentwicklung verfolgen konnte, konzeptionelle Defizite des Konzessionsverfahrens. Das bislang zur Rechtfertigung des Monopols und nunmehr zur Begründung der nur beschränkten Konzessionierung (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt) herangezogene öffentliche Interesse an der Bekämpfung der Spielsucht und der Lenkung des Spieltriebs in geordnete Bahnen ist das überragende Gemeinwohlziel, das auch § 1 GlüStV in seiner Neufassung in verschiedenen Ausformulierungen (in Nrn. 1 - 3) und neben der Kriminalitätsabwehr (in Nr. 4) verfolgt. Nur diese dort genannten Ziele sind die Rechtfertigung dafür, dass die Dienstleistungsfreiheit eingeschränkt werden kann (vgl. die Gambelli-Entscheidung des EuGH vom 06.11.2003, Rs. C-243/01). Entsprechend ist das Sozialkonzept, das auch singulär in § 6 GlüStV nochmals erwähnt und beschrieben wird, von hervorgehobener Bedeutung. In der konkreten Ausgestaltung kommt diese Wertigkeit jedoch nicht zweifelsfrei zum Ausdruck. Vielmehr werden die Einzelanforderungen aller Konzepte gleich gewichtet, und die Nichterfüllung auch nur einer Anforderung aus einem der Konzepte führt - nach den Vorgaben des Antragsgegners, vgl. zuletzt Informationsmemorandum vom 08.04.2014 - ohne Unterscheidung zur Ablehnung des Antrags. Für das Sozialkonzept listet der Anforderungskatalog insgesamt 24 Anforderungen auf, für das Sicherheitskonzept dagegen 33 Anforderungen, u. a. zur Protokollierung der Betriebsvorgänge, zur Unterstützung der Aufsichtsbehörde, für den Datenschutz sowie zur Betrugs- und Geldwäscheabwehr. Letztere Anforderungen dienen überwiegend der Erleichterung der behördlichen Überwachungstätigkeit, während das Sozialkonzept auf Spielerschutz und Suchtbekämpfung ausgerichtet ist. Außerdem fällt auf, dass im Sicherheitskonzept eine eher kleinteilige Anforderungsliste gewählt wurde (so werden 4 Einzelanforderungen - Si 4 bis Si 7 - aufgestellt für die Benennung des Sicherheitsbeauftragten, die Errichtung der Internetdomäne mit „.de“, für die Kommunikation auf Deutsch und für den auf der Startseite anzubringenden Hinweis auf die Konzessionierung durch den Antragsgegner) und dort allein 4 Anforderungen aufgelistet sind (Si 25 bis 28), die detailliert die Informationen beschreiben, die der Konzessionär der Aufsichtsbehörde zur Verfügung zu stellen hat. Im Anforderungskatalog für das Sozialkonzept ist dagegen z. B. das Schulungskonzept für das Personal nur eine Anforderung (So A 15), ebenso wird zusammengefasst unter So B 2 die Darlegung eines Spieleridentifikations- und authentifizierungskonzepts gefordert. Auch die Einbindung des Konzessionsverfahrens in die Phase des § 10 a Abs. 1 GlüStV erscheint nicht gerechtfertigt. Nach dem Gesetzeswortlaut kann die 7-jährige Experimentierphase nur dazu dienen, die Folgen und Auswirkungen der Teil-Liberalisierung des Glücksspielmarktes im Sportwettenbereich zu beobachten und zu bewerten, um Erkenntnisse zu gewinnen, ob nach der Erprobungsphase an dem Modell festgehalten werden kann oder ob eine andere Lösung - etwa die Rückkehr zum staatlichen Monopolangebot - besser zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV geeignet ist. Dann muss aber die gesamte oder jedenfalls die weit überwiegende Zeit der Experimentierphase den Konzessionären zur Verfügung stehen und darf nicht auch dazu dienen, der Behörde ein Experimentieren, wie ein Konzessionsverfahren gestaltet und abgewickelt werden kann, zu ermöglichen. Das bisherige Konzessionsverfahren ist daher von seiner Konzeption, seinen Anforderungen und vom Verfahrensablauf her als intransparent und fehlerhaft zu bewerten und erfüllt nicht die Anforderungen an eine zulässige Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit. Auf die weiteren Fragen, ob die Antworten und Unterlagen der Antragstellerin tatsächlich den Mindestanforderungen nicht genügten, kommt es daher nicht mehr entscheidend an. Denn eine in einem mit Fehlern behafteten Verwaltungsverfahren abgegebene Bewerbung kann nicht Gegenstand einer rechtmäßigen behördlichen Beurteilung sein. Auch mit dem Argument, 35 anderen Mitbewerbern sei es möglich gewesen, die Mindestanforderungen zu erfüllen, kann der Antragsgegner nicht durchdringen. Verfahrensfehler können nicht dadurch geheilt werden, dass Einzelne das fehlerhafte Verfahren erfolgreich durchlaufen konnten. Insoweit kommt es auch auf die übrigen Argumente, die die Antragstellerin vorgetragen hat, nicht mehr entscheidend an. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO und entspricht dem Anteil des gegenseitigen Obsiegens und Unterliegens. Der Streitwert wurde entsprechend der Rechtsprechung des Hess. VGH zu den Konzessionsverfahren festgesetzt (vgl. Beschluss vom 30.10.2013, Az.: 8 B 1966/13, und Beschluss vom 26.02.2014, Az.: 8 E 1904/13).