3 S 526/20

Unwirksamkeit von Flächennutzungsplan-Änderung wegen fehlerhafter harten Tabuzonen • Die Ausweisung von Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan, die die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeiführen soll, kann im Normenkontrollverfahren überprüft werden. • Bei der Erstellung eines Konzepts für Konzentrationszonen sind harte und weiche Tabuzonen sorgfältig zu unterscheiden; harte Tabuzonen dürfen nur solche Flächen sein, deren Nutzung für Windenergie aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen ist. • Die Planungsbehörde muss die Auswahl und Begründung der harten Tabuzonen hinreichend dokumentieren; unklare, pauschale oder zu umfassende harte Ausschlusskriterien führen zu Abwägungsmängeln und damit zur Unwirksamkeit der Teiländerung. • Regionale Vorgaben (z. B. Vorranggebiete der Raumordnung) können harte Tabuzonen rechtfertigen, ebenso Gebiete mit rechtlich nicht überwiegbaren Verbotswirkungen (z. B. Naturschutzgebiete, Wasserschutzzonen I). • Weiche Tabuzonen sind der Abwägung zugänglich; wenn am Ende substanziell kein Raum für die Windenergienutzung verbleibt, muss die Behörde ihre weichen Tabus überprüfen und begründen. Der Gemeindeverwaltungsverband Krautheim änderte den Flächennutzungsplan (8. Änderung) zur Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergie und brachte damit in zwei Gebieten Gesamtflächen von rund 66,5 ha als Konzentrationszonen ein. Die Antragstellerin plant drei Windenergieanlagen außerhalb dieser Konzentrationszonen; ein immissionsschutzrechtlicher Antrag liegt vor. Sie rügte, die Aufstellung setze zahlreiche zu weite harte Tabukriterien (z. B. Abstände zu Siedlungen, Freihalteflächen, Kontroll- und Bauschutzzonen von Flughäfen, Wasserschutzzonen II, Vorranggebiete, Artenschutzflächen) fehlerhaft und pauschal an und habe dadurch Potentialflächen faktisch beseitigt. Der Verband verteidigte sein vierphasiges Konzept (Ermittlung harter Tabus, weicher Tabus, Einzelfallabwägung, Prüfung auf substanziellen Raum) und berief sich auf Erlasse, Regionalplanung und Fachrecht. Die Klägerin erhob daher Normenkontrollantrag gegen die 8. Änderung, insbesondere gegen die Herbeiführung der Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. • Zulässigkeit: Der Normenkontrollantrag ist analog nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft; die Antragstellerin ist antragsbefugt, da sie Nutzungsberechtigte der außerhalb der Konzentrationszonen liegenden Flächen ist; die Klagefrist war eingehalten. (Rechtsgrundlagen: § 47 VwGO, § 35 BauGB, § 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB). • Prüfungsmaßstab: Bei der Planung von Konzentrationszonen sind harte Tabuzonen (bereits rechtlich/tatsächlich unzugängliche Flächen) und weiche Tabuzonen (abwägungsfähige Flächen) zu unterscheiden; die Gemeinde muss ein schlüssiges gesamträumliches Konzept entwickeln und Auswahl sowie Gewichtung der Kriterien in der Begründung darlegen (Entwicklung in Stufen: Tabuzonen→Potentialflächen→Abwägung→Substanzielle Raumschaffung). (Wesentliche Normen: § 1 Abs. 3, § 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3, § 5 Abs. 5 BauGB). • Fehlerhafte harte Tabuzonen: Der Verband hat in mehreren Punkten harte Tabuzonen zu weit oder unklar festgelegt. Insbesondere sind lärmschutzbezogene Mindestabstände (z. B. 700 m zu Wohnbauflächen) in der Begründung nicht hinreichend als harte Tabuzonen begründet; die Bezugnahme auf vorsorgliche Empfehlungen des Windenergieerlasses rechtfertigt nicht ohne weiteres einen harten Ausschluss. Ferner sind Freihalteflächen (Sondergebiete, Grünflächen) unbestimmt als harte Tabuzonen ausgewiesen. Bauschutzzonen und Kontrollzonen des Flugplatzes Niederstetten sowie Hubschraubertiefflugkorridore wurden nicht in der notwendigen Weise fachlich als unzugänglich belegt und dürfen daher nicht pauschal als harte Tabuzonen gelten; einzig die Platzrunde des Ultraleichtflugplatzes Wendischerhof kann als harte Tabuzone gerechtfertigt werden. (Bezug: § 5 Abs. 1 BImSchG, LuftVG, Straßengesetze). • Teilweise zulässige harte Tabuzonen: Naturschutzgebiete und gesetzlich geschützte Biotope können als harte Tabuzonen ausgewiesen werden; Wasserschutzzonen I sind wegen praktischer Unvereinbarkeit mit Windkraft ebenfalls harte Tabuzonen. Vorranggebiete für oberflächennahen Rohstoffabbau sind wegen ihrer Bindungswirkung und Unvereinbarkeit mit Windenergie tendenziell als harte Tabuzonen zu behandeln; für Vorranggebiete für Naturschutz und Landschaftspflege ist eine pauschale Einstufung als harte Tabuzone ohne nähere Einzelfallbetrachtung nicht ausreichend. (Relevante Normen: § 23 BNatSchG, WHG, Raumordnungsrecht § 4 LplG). • Auswirkung auf Ergebnisprüfung: Wegen der zu weit bzw. unzureichend begründeten harten Tabuzonen ist das planerische Konzept nicht schlüssig; damit kann nicht mit hinreichender Sicherheit festgestellt werden, dass der Flächennutzungsplan der Windenergienutzung substanziell Raum verschafft. Soweit die weichen Tabukriterien (z. B. Mindestwindhöffigkeit 5,5 m/s in 140 m) betroffen sind, bedarf deren rechtliche Bewertung keiner abschließenden Entscheidung, weil die gravierenden Fehler bereits auf der Stufe der harten Tabus liegen. • Verfahrensrüge und Rügefrist: Die Antragstellerin hat die Abwägungsmängel rechtzeitig gerügt; die formellen Anforderungen an Rüge und Fristnachweis sind erfüllt. • Rechtsfolge: Aufgrund der Abwägungsmängel ist die 8. Änderung insoweit unwirksam, als sie die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeiführen soll. Der Antrag wird im Ergebnis zum Teil stattgegeben: Die 8. Änderung des Flächennutzungsplans wird insoweit für unwirksam erklärt, als damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen. Der Verwaltungsgerichtshof stellt fest, dass das Planungskonzept keine schlüssige Gesamtdarstellung liefert, weil der Antragsgegner zu große und schlecht begründete harte Tabuzonen ausgewiesen hat (insbesondere lernschutzbezogene Abstände, unklare Freihalteflächen, Kontroll- und Bauschutzzonen des Flugplatzes). Dadurch ist nicht gewährleistet, dass der Flächennutzungsplan der Windenergienutzung substanziell Raum schafft; die Planung bedarf deshalb Überarbeitung. Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsgegner zu tragen; die Revision wurde nicht zugelassen.