5 N 1980/93

Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Der auf Überprüfung der Kindergartengebührensatzung der Antragsgegnerin vom 22. Juli 1993 in der Fassung der I. Änderungssatzung vom 26. Oktober 1993 gerichtete Antrag ist statthaft gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in Verbindung mit § 11 Abs. 1 Hessisches Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung, denn er zielt auf die Überprüfung von im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften ab. Dafür sehen die oben genannten Bestimmungen eine Überprüfungsmöglichkeit durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof vor. Der Prüfungskompetenz steht dabei auch nicht gemäß § 47 Abs. 3 VwGO eine Prüfungskompetenz des Landesverfassungsgerichts entgegen, da Art. 132 der Verfassung des Landes Hessen dem Hessischen Staatsgerichtshof nur die Entscheidung über die Vereinbarkeit von Gesetzen und Rechtsverordnungen, nicht von Satzungen, mit der Verfassung vorbehält. Die Antragsteller sind auch einem "Nachteil" im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ausgesetzt. Dabei ist der Antrag der Antragsteller auf Erklärung der Unwirksamkeit der angegriffenen Satzung so auszulegen, daß er sich allein gegen die Regelungen richtet, die für den Kindergarten "B S" Anwendung finden, denn diesen Kindergarten besuchen die Kinder der Antragsteller. Eine "Eingrenzung" des Antrags auf Unwirksamkeitserklärung allein der Sozialstaffel und Beibehaltung der Regelung über die grundsätzlich zu zahlende Höchstgebühr, dürfte nicht dem Ziel der Antragsteller entsprechen. Vielmehr richtet sich der Antrag sinnvollerweise gegen den gesamten von der Antragsgegnerin in der Satzung für den Kindergarten "B S" niedergelegten Gebührenmaßstab. Der Nachteil, dem die Antragsteller in Anwendung der Gebührensatzung ausgesetzt sind, ist die durch Bescheid festgesetzte Pflicht zur Zahlung der Benutzungsgebühr, die über die in der Vorgängersatzung festgelegte Gebühr hinausgeht. Gegen die von der Antragsgegnerin ihnen gegenüber festgesetzten Gebühren haben die Antragsteller jeweils Widerspruch eingelegt, über den noch nicht entschieden ist. Soweit sich die Normenkontrollanträge auch gegen die Regelungen über den zugrundezulegenden Einkommensbegriff und den Datenschutz richten, sind sie ebenfalls zulässig, da diese Regelungen von der eigentlichen Gebührenregelung nicht zu trennen sind. Der Normenkontrollantrag ist jedoch nicht begründet. In formeller Hinsicht ist die streitige Satzungsregelung nicht zu beanstanden. Sie wurde am 22. Juli 1993 von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin beschlossen, am selben Tag durch den Magistrat ausgefertigt und in der Ausgabe der Tageszeitung "HNA-R-B-A" vom 31. Juli 1993 ordnungsgemäß veröffentlicht. Die I. Änderungssatzung wurde von der Stadtverordnetenversammlung am 26. Oktober 1993 beschlossen und am 11. November in derselben Zeitung veröffentlicht. Bei dieser Zeitung handelt es sich gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin vom 30. Januar 1990 in der Fassung der I. Satzung zur Änderung der Hauptsatzung vom 22. August 1991 um das amtliche Verkündungsorgan der Antragsgegnerin. Auch in sonstiger Hinsicht sind formelle Mängel nicht ersichtlich. In materieller Hinsicht ist die zu prüfende Kindergartengebührensatzung ebenfalls rechtmäßig. Sie bedarf als untergesetzliche Norm einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Hinsichtlich der allgemeinen Satzungsgewalt der Gemeinden ergibt sich diese aus § 5 Hessische Gemeindeordnung - HGO -. Danach können die Gemeinden die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft durch Satzung regeln, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Die Regelung des Entgelts für den Besuch der kommunalen Kindergärten unterfällt offensichtlich diesen Vorgaben. Eine dem entgegenstehende gesetzliche Regelung gibt es nicht. Für die Erhebung kommunaler Abgaben sind zusätzlich die Voraussetzungen des Kommunalabgabengesetzes zu erfüllen. Dabei muß gemäß § 2 Satz 2 Kommunalabgabengesetz - KAG - die Satzung den Kreis der Abgabepflichtigen, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie den Zeitpunkt der Entstehung und der Fälligkeit der Schuld bestimmen. Diese Merkmale erfüllt die streitige Satzung, denn danach müssen die gesetzlichen Vertreter der den Kindergarten besuchenden Kinder das für das jeweilige Familieneinkommen festgelegte Entgelt entrichten. Entstehung und Fälligkeit sind in § 3 KiGaGebS festgelegt. Die spezielle Ermächtigung zur Erhebung von Benutzungsgebühren als Gegenleistung für die Inanspruchnahme ihrer öffentlichen Einrichtungen findet sich für die Gemeinden in § 10 KAG. Bei dem kommunalen Kindergarten "B" handelt es sich um eine "öffentliche Einrichtung" der Antragsgegnerin im Sinne von § 19 HGO und § 10 Abs. 1 KAG (vgl. Satzung über die Benutzung der Kindergärten der Antragsgegnerin vom 21. Juni 1990 in der Fassung der I. Änderungssatzung vom 12. Dezember 1990 - BenutzungsS -). Die Antragsgegnerin stellt den Kindergarten nämlich im Rahmen der Kapazitätsregelungen des § 7 BenutzungsS grundsätzlich allen Kindern, die in der Stadt ihren Wohnsitz haben, vom vollendeten 3. Lebensjahr an bis zur Einschulung zur Verfügung. Rechtlich ist das von der Satzung festgelegte Benutzungsentgelt entsprechend seiner Bezeichnung in der Satzung als Gebühr einzuordnen. Einen einheitlichen Begriff der Gebühr gibt es weder bundesrechtlich - weder das Grundgesetz noch die Abgabenordnung 1977 enthalten einen eigenständigen Gebührenbegriff - noch nach den unterschiedlichen Landesrechten. Allerdings finden sich - zum Teil in Einzelheiten unterschiedliche - Definitionen in den einzelnen Kommunalabgabengesetzen (vgl. §§ 9 und 10 KAG). Das Wesen der Gebühr wird von der herrschenden Meinung als eine öffentlich-rechtliche Geldleistung umschrieben, die aus Anlaß einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme als Gegenleistung auferlegt wird und dazu bestimmt ist, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 226; Beschluß vom 22. März 1984 - 2 BvR 849/82 -, NJW 1984, 1871; Dahmen in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: September 1994, § 6 RdNr. 2 m.w.N.). Dem entspricht auch die Definition des § 10 KAG für die Benutzungsgebühr als Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung. Danach bestehen keine Zweifel an der Einordnung des von der Antragsgegnerin in ihrer Kindergartengebührensatzung festgelegten Entgelts als Gebühr. Derartige Zweifel sind allerdings im Zusammenhang mit den - im folgenden zu erörternden - Problemen der Rechtmäßigkeit der Erhebung sozial gestaffelter Gebühren aufgekommen. So hat das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen dieses Entgelt als Elternbeiträge, die keine Gebühren oder Beiträge im abgabenrechtlichen Sinne darstellen, eingestuft. Bei diesen sei deshalb eine Staffelung nach dem Einkommen der Eltern zulässig (OVG NW, Urteil vom 1. Juli 1988 - 8 A 2032/86 -, KStZ 1989, 111, 114, zum alten KiGaG NW; vgl. auch: Stock, ZKF 1994, 224; Urban, NWVBl 1993, 371). Eine derartige Konstruktion setzt jedoch am falschen Punkt an, da die Frage der Rechtmäßigkeit der Erhebung in die Begriffsbestimmung hineinverlagert wird. Es kann nicht der Schluß gelten, daß eine Gebühr, die wegen Verstosses gegen einen Rechtssatz rechtswidrig wäre, deshalb als Abgabe besonderer Art anzusehen ist, weil sie dann zulässig wäre (so aber wohl: Stock, a.a.O.). Auszugehen ist vielmehr von der jeweiligen Abgabendefinition. Die so ermittelte Abgabe ist dann an den für sie geltenden Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen zu messen. Bei der von der Antragsgegnerin geforderten Gebühr handelt es sich entsprechend ihrem Wortlaut nach der oben dargelegten Definition um eine Benutzungsgebühr im Sinne von § 10 Abs. 1 KAG (so auch schon Beschluß des Senats vom 28. September 1976 - V N 3/75 -, ESVGH 27, 116, 121). Ins Leere geht deshalb auch der Vorwurf der Antragsteller, es handele sich aufgrund einer durch das gestaffelte Benutzungsentgelt vorgenommenen Einkommensumverteilung in Wahrheit um eine Steuer, zu deren Einführung der Landesgesetzgeber nicht befugt gewesen sei. Gerügt wird von den Antragstellern zu Unrecht, die Regelung in § 2 Abs. 3 und 4 KiGaGebS, in denen die Höhe der nach dem jeweiligen Familieneinkommen gestaffelten Benutzungsgebühren festgelegt ist, verstoße gegen die gesetzliche Regelung des § 10 Abs. 3 KAG, den sogenannten "Grundsatz der speziellen Entgeltlichkeit". Nach dieser Bestimmung ist die Benutzungsgebühr nach Art und Umfang der Inanspruchnahme der Einrichtung zu bemessen. Mit dieser Regelung hat es der Senat in seinem Beschluß vom 28. September 1976 (- V N 3/75 -, ESVGH 27, 116, 123) für unvereinbar gehalten, die Gebühr für die Benutzung von Kindergärten nach dem Einkommen der Eltern zu staffeln. Das ist in der Literatur nicht ohne Widerspruch geblieben (so etwa: Menger, VerwArch 1977 - Band 68 -, 389 ff.). In der Rechtsprechung der anderen Obergerichte ist der damaligen Rechtsprechung des Senats der 3. Senat des OVG Lüneburg gefolgt (Urteil vom 13. März 1980 - 3 OVG A 116/78 -, OVGE 35, 455; Urteil vom 26. Januar 1984 - 3 C 7/83 -, NVwZ 1987, 708; vgl. auch zur zivilrechtlichen Entgeltregelung: OLG Celle, Urteil vom 15. April 1977 - 8 U 105/76 -, NJW 1977, 1295). Der inzwischen zuständige 9. Senat hielt die soziale Staffelung der Gebühren dann ab 1989 für zulässig, was im folgenden auch zu einer Änderung des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes führte, die die Zulässigkeit ausdrücklich klarstellte (Urteil vom 11. Juli 1989 - 9 L 39/89 -, OVGE 41, 423 = NVwZ 1990, 91 ; Urteil vom 13. Februar 1990 - 9 L 163/89 -, NVwZ-RR 1991, 206). Auch die übrigen mit dieser Problematik befaßten Oberverwaltungsgerichte und Verwaltungsgerichtshöfe halten nunmehr - allerdings aufgrund teilweise recht unterschiedlicher landesrechtlicher Grundlagen - die soziale Staffelung der Gebühren für zulässig (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 7. September 1988 - 6 A 78/88 -, KStZ 1989, 38; VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 31. August 1993 - 2 S 3000/90 -, NVwZ 1994, 194 = KStZ 1994, 172, bestätigt durch Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. April 1994 - 8 NB 4.93 -, DVBl. 1994, 818 = BayVBl. 1994, 504 = ZKF 1994, 183 ; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Juli 1988 - 8 A 2032/86 -, KStZ 1989, 111 zum alten Kindergartengesetz NW; Urteil vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, NWVBl. 1994, 376 zum nunmehr geltenden nordrhein-westfälischen Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder) oder sogar verfassungsrechtlich für geboten (OVG Bremen, Urteil vom 16. Juni 1987 - 1 BA 78/86 -, NVwZ-RR 1989, 269 = DVBl. 1988, 250 = DÖV 1988, 178). In Hessen hat der Gesetzgeber durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Hessischen Kindergartengesetzes vom 21. Juni 1993 (GVBl. I S. 256) mit Wirkung vom 1. September 1993 für die Bemessung von Kindergartengebühren eine neue Rechtslage geschaffen. Nach der ab diesem Zeitpunkt geltenden Neufassung des § 10 KiGaG können die für den Besuch von Kindertagesstätten zu entrichtenden Teilnahmebeträge oder Gebühren nunmehr nach Einkommensgruppen und Kinderzahl gestaffelt werden. Bei dieser Regelung handelt es sich um eine sondergesetzliche Abweichung vom Grundsatz des § 10 Abs. 3 KAG (so die ausdrückliche Absicht des Landesgesetzgebers: LT-Drs. 13/4001, S. 5; vgl. auch den Gesetzentwurf der Fraktion der GRÜNEN aus der 12. Wahlperiode, LT-Drs. 12/362, der einen besonderen § 10 Abs. 4 KAG mit einer entsprechenden Regelung einfügen wollte). § 10 Abs. 3 KAG normiert ein einfachgesetzlich festgelegtes gebührenrechtliches Erfordernis auf Landesrechtsebene, das in verschiedenen anderen Landeskommunalabgabengesetzen fehlt. Es ist nicht etwa Bestandteil - insoweit ist der Ausdruck "Grundsatz der speziellen Entgeltlichkeit" eher mißverständlich - eines übergeordneten Gebührenbegriffs. Gesetzliche Abweichungen von Regelungen des Kommunalabgabengesetzes läßt § 1 Abs. 1, 2. Halbsatz KAG zu (vgl. Lohmann in: Driehaus, a.a.O., § 6 RdNr. 696a). Damit ist § 10 KiGaG 93 gegenüber § 10 Abs. 3 KAG das speziellere Gesetz und genießt Vorrang. Die Antragsteller halten § 10 KiGaG allerdings für unvereinbar mit höherrangigem Recht. Mit § 10 KiGaG hat der Landesgesetzgeber von der Ermächtigung in § 90 Abs. 1 Satz 2 des Kinder- und Jugendhilfegesetzes - KJHG - (= SGB VIII) vom 26. Juni 1990 (BGBl. I S. 1163) in der Fassung des Ersten Änderungsgesetzes vom 16. Februar 1993 (BGBl. I S. 637, neu bekannt gemacht am 3. Mai 1993, BGBl. I S. 637) Gebrauch gemacht. Gemäß § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 KJHG "können" für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen nach §§ 22, 24 KJHG - dazu zählen gemäß § 22 Abs. 1 KJHG auch Kindergärten, Horte und andere Einrichtungen, in denen sich Kinder für einen Teil des Tages oder ganztags aufhalten - Teilnahmebeiträge oder Gebühren festgesetzt werden. In § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG ist vorgesehen, daß Landesrecht eine Staffelung dieser Teilnahmebeiträge und Gebühren, die für die Inanspruchnahme der Tageseinrichtungen für Kinder zu entrichten sind, nach Einkommensgruppen und Kinderzahl oder der Zahl der Familienangehörigen vorschreiben oder selbst entsprechend gestaffelte Beträge festsetzen kann. Damit wollte der Bundesgesetzgeber ausdrücklich die unterschiedlichen Meinungen über die Zulässigkeit der Staffelung ausräumen und eine Möglichkeit für derartige Landesregelungen schaffen (BT-Drs. 11/5948, S. 109 f). In dem Rahmen dieser bundesrechtlichen Ermächtigung hält sich auch § 10 KiGaG. Soweit die Antragsteller vortragen, die bundesrechtliche Ermächtigung erlaube nur alternativ die Staffelung der Teilnahmebeiträge oder Gebühren nach Einkommen oder Kinderzahl, verkennen sie den durch das Erste Änderungsgesetz geänderten Wortlaut des § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG, der, wie oben erläutert, eine Staffelung nach Einkommen und Kinderzahl oder Zahl der Familienangehörigen zuläßt. Entgegen der Ansicht der Antragsteller war der Landesgesetzgeber nicht gezwungen, selbst die Staffelung vorzuschreiben oder gar selbst zu regeln. Vielmehr konnte er die Möglichkeit den Gemeinden einräumen. Bundesrecht gestattet ("kann") dem Landesgesetzgeber die Staffelung von Teilnahmebeiträgen und Gebühren nach Einkommen und Kinderzahl oder Familiengröße, zwingt ihn aber andererseits nicht dazu. Damit mußte der hessische Landesgesetzgeber weder selbst die konkrete Staffelung vornehmen, noch den Gemeinden eine Pflicht zur Staffelung auferlegen. Eine derartige landesweite Regelung wäre wohl auch erst sinnvoll, wenn eine gesetzliche Regelung der Gesamtfinanzierung der Betriebskosten der Einrichtungen bestände. Solange das Verhältnis der durch Eltern, Träger, Kommunen und Land aufzubringenden Finanzierungsanteile nicht gesetzlich festgelegt ist, kommt es den Kommunen aufgrund des eigenen Finanzierungsbedarfs am ehesten zu, das finanzielle Aufkommen durch die Eltern nach eigenem pflichtgemäßen Ermessen zu steuern (vgl. Haaser, Hessisches Kindergartengesetz, C HKgG § 10 Erl. 4.2). Auch der Bundesgesetzgeber wollte mit seiner Regelung in § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG gerade die unterschiedlichen Meinungen über die Zulässigkeit von Gebührenstaffelungen im Sinne einer Zulässigkeit bereinigen. Eine Beschneidung der kommunalen Satzungsgewalt läßt sich daraus nicht herleiten; auch den Gemeinden sollte die Möglichkeit zur Staffelung eingeräumt werden, soweit der Landesgesetzgeber dies entsprechend offen ließ (BT-Drs. 11/5948, S. 109 f). Die durch § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG und § 10 KiGaG eingeräumte Möglichkeit der Differenzierung der Teilnahmebeiträge und Gebühren nach dem Einkommen verstößt auch nicht gegen Verfassungsrecht. Gerügt wird von den Antragstellern ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Bundes- und Landesrecht eröffnen die Möglichkeit, für den Besuch der Kindertageseinrichtungen vom Einkommen und von der Kinderzahl abhängige Beiträge oder Gebühren zu erheben. Insoweit werden - bei Ausnutzung dieser Möglichkeit - Eltern bei der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung "Kindergarten" ungleich behandelt. Art. 3 Abs. 1 GG verbietet allerdings nicht jegliche Ungleichbehandlung, sondern bedeutet im Kern ein Willkürverbot, also den Ausschluß sachlich nicht gerechtfertigter Ungleichbehandlungen. Hier ist die Ungleichbehandlung nicht willkürlich. Ein Rechtfertigungsgrund liegt in der flächendeckenden Versorgung der Bevölkerung mit Kindergärten (vgl. Lohmann in: Driehaus, a.a.O., § 6 RdNr. 696a; OVG Münster, Urteil vom 1. Juli 1988 - 8 A 2032/86 -, a.a.O.). Kindergärten dienen heute nicht mehr allein einer reinen Unterbringungsmöglichkeit für Kinder berufstätiger Eltern. Im Zuge der Entwicklung zur Kleinfamilie nehmen sie auch mehr und mehr die Vermittlung von sozialen Lernzielen und von Erziehungsinhalten wahr. Das kommt etwa in der Regelung des § 22 Abs. 1 KJHG zum Ausdruck, der Kindertageseinrichtungen die Aufgabe zuweist, die Erziehung der Kinder zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu fördern. Dabei umfaßt diese Aufgabe die Betreuung, Bildung und Erziehung der Kinder im Zusammenwirken mit den Erziehungsberechtigten (§ 22 Abs. 2 und 3 KJHG). Dies alles ist Ausprägung des verfassungsrechtlichen Sozialstaatsprinzips des Art. 20 Abs. 1 GG, das letztlich die einkommensmäßige Differenzierung als auf sachgerechten Erwägungen beruhend erkennen läßt. Die Staffelung der Gebühren ermöglicht gerade in Zeiten knapper finanzieller Mittel bei den Kindergartenträgern Kindern finanziell schwächer gestellter Eltern in gleicher Weise den Besuch der Kindertageseinrichtungen. Willkürlich wäre aber nur eine auf nicht sachgerechten Erwägungen beruhende Ungleichbehandlung, und nur diese verstieße gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Ein derartiger Verstoß scheidet hier aus (so auch: BVerwG, Beschluß vom 13. April 1994 - 8 NB 4.93 -, DVBl. 1994, 818, 819). Soweit der Senat in seinem Beschluß vom 28. September 1976 (a.a.O., S. 124) zur alten hessischen Rechtslage an die Annahme eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Leistungsgerechtigkeit auch einen Verstoß gegen den verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG geknüpft hat, wird daran nicht festgehalten, denn der Gleichheitssatz ist weniger streng als der Grundsatz der leistungsgerechten Gebührenbemessung (Lohmann in: Driehaus, a.a.O., RdNr. 696a). Das ergibt sich auch daraus, daß das Grundgesetz einen eigenen verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff nicht kennt, aus dem sich Maßstäbe für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Gebührenbemessungen, -sätze oder -höhen ergeben könnten. Eine Verfolgung weiterer Zwecke neben der Erzielung von Einnahmen ist demnach verfassungsrechtlich nicht unterbunden. Trotz des weiten Ermessensspielraums der gebührensetzenden Körperschaft dürfen die mit der Gebührenregelung verfolgten Zwecke allerdings nicht völlig außer Verhältnis zu den auferlegten Gebühren stehen (vgl. insgesamt dazu: BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 225 ff). Derartige Überschreitungen werden durch die gesetzliche Regelung des § 10 KiGaG, der selbst eine konkrete Höhe nicht regelt, jedoch nicht vorgenommen. Weiterhin rügen die Antragsteller eine Verletzung des verfassungsrechtlichen Schutzgebots für die Familie aus Art. 6 GG. Eine derartige Verletzung durch die in § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG und § 10 KiGaG vorgesehene Möglichkeit der Differenzierung scheidet jedoch aus. Zum einen will diese Regelung gerade die Möglichkeit auch für einkommensschwächere Familien stabilisieren, ihre Kinder in Kindertageseinrichtungen zu schicken, so daß die Staffelung auch im Rahmen des staatlichen Schutzgebots für die Familien zu sehen ist. Des weiteren ist in Bundes- und Landesrecht - darauf hat das Bundesverwaltungsgericht besonders hingewiesen (Beschluß vom 13. April 1994 - 8 NB 4.93 -, DVBl. 1994, 818, 819) - ausdrücklich die Berücksichtigung der Kinderzahl und in § 90 Abs. 3 und 4 KJHG darüber hinaus die Möglichkeit des Erlasses in Fällen besonderer Belastung vorgesehen. Der Landesgesetzgeber war auch weder bundesgesetzlich noch verfassungsrechtlich gezwungen, die Art der Staffelung selbst vorzuschreiben. Rechtlich zulässig ist sowohl die degressive Staffelung (ein Höchstbetrag wird in Stufen ermäßigt) als auch die progressive Staffelung (ein Mindestbetrag wird bis zu einem Höchstbetrag in Stufen gesteigert) (Hauck/Haines, Sozialgesetzbuch - SGB VIII - Kinder- und Jugendhilfe-Kommentar, Stand: Juli 1994, K § 90 RdNr. 11). Wenn die Antragsteller meinen, der Landesgesetzgeber habe selbst eine Höchstbetragsgrenze vorsehen müssen, um übermäßige Benutzungsgebühren zu verhindern, so ist dies nicht überzeugend. Als Schranke reicht hier nämlich das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip als Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes aus. Dieses beschränkt letztlich die satzungsgebenden Kommunen insofern, als die verlangte (Höchst-) Gebühr nicht ohne Bezug zur erbrachten Leistung stehen darf, verlangt aber keine Abgabengleichheit zwischen allen Benutzern (vgl. ähnlich: BVerwG, Beschluß vom 13. April 1994 - 8 NB 4.93 -, DVBl. 1994, 816; Hauck/Haines, a.a.O., K § 90 RdNr. 14; Gern, DVBl. 1984, 1164, 1168). Damit ist insgesamt § 10 KiGaG als gesetzliche Einschränkung des § 10 Abs. 3 KAG rechtlich nicht zu beanstanden. Die von den Antragstellern angegriffene Gebührensatzung der Antragsgegnerin verfügt demnach über eine ausreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage. Auch die übrigen Rügen der Antragsteller gegen die Rechtmäßigkeit der Satzung greifen nicht durch. Keine Bedenken ergeben sich hinsichtlich des sogenannten Kostendeckungsprinzips. Nach § 10 Abs. 2 Satz 1 KAG sind die Gebührensätze in der Regel so zu bemessen, daß die Kosten der Einrichtung gedeckt werden. Zum einen bedeutet dies, daß die Gebühreneinnahmen nicht von vornherein auf Überschüsse ausgerichtet sein dürfen (vgl. Beschluß des Senats vom 28. September 1976 - V N 3/75 -, a.a.O., S. 122; Lohmann in: Driehaus, a.a.O., § 6 RdNr. 673). Zum anderen wird die Kostendeckung in der Regel als untere Grenze angestrebt. Nach § 93 Abs. 2 Nr. 1 HGO hat die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen "soweit vertretbar und geboten" aus Entgelten für ihre Leistungen zu beschaffen. Die satzungsmäßigen Gebührensätze der Antragsgegnerin für den Kindergarten "B" ergeben nach ihrer nachvollziehbaren Kalkulation eine Summe, die erheblich unter den Unterhaltungskosten liegt. Sogar bei Zugrundelegung des Höchstbetrags für alle Gebührenpflichtigen - von dessen Erhebung bei allen Eltern kaum ausgegangen werden kann - ergibt sich noch eine gewisse Unterdeckung. Damit scheidet eine Überschreitung der Kostendeckungsgrenze von vornherein aus. Die Unterschreitung der Kostendeckungsgrenze führt dagegen nicht zu Bedenken gegen die Gebührenregelung der Satzung, da § 10 Abs. 2 Satz 1 KAG ("in der Regel") ebenso wie § 93 HGO ("soweit vertretbar und geboten") die Möglichkeit offenläßt, sozialstaatliche Belange, wie sie oben aufgeführt worden sind, zu berücksichtigen. Die Antragsteller wenden sich auch ohne Erfolg gegen den in § 2 Abs. 7 KiGaGebS festgelegten, bei der Einstufung in die Sozialstaffel zugrundezulegenden Einkommensbegriff. Nach der durch die I. Änderungssatzung klargestellten Fassung des § 2 Abs. 7 Satz 1 KiGaGebS handelt es sich bei dem Familieneinkommen um das durch zwölf geteilte Jahreseinkommen der Eltern im jeweils vergangenen Kalenderjahr. Bei der Bestimmung des Einkommens knüpft die Regelung an § 2 Abs. 1 und Abs. 2 Einkommensteuergesetz - EStG - an. Sie schließt einen Ausgleich mit Verlusten aus anderen Einkunftsarten und mit Verlusten des Ehegatten aus. Einkommensmindernd werden berücksichtigt: 1. die Einkommensteuer und die Kirchensteuer, die für das maßgebliche Kalenderjahr tatsächlich zu leisten waren oder sind, 2. die steuerlich anerkannten Vorsorgeaufwendungen für das maßgebliche Kalenderjahr, soweit sie im Rahmen der Höchstbeträge nach § 10 EStG abziehbar sind, zumindest die Vorsorgepauschale oder der Vorsorgepauschbetrag (§ 10c EStG), 3. die steuerlich anerkannten Kinderfreibeträge in dem maßgeblichen Kalenderjahr, 4. die Beträge, die in dem maßgeblichen Kalenderjahr wie Sonderausgaben nach § 10e oder nach § 7b in Verbindung mit § 52 Abs. 21 Satz 4 EStG berücksichtigt worden sind. Dieser von der Antragsgegnerin durch Satzung festgelegte Nettoeinkommensbegriff ist nicht zu beanstanden. § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG und dem folgend auch § 10 KiGaG stellen es dem Landesgesetzgeber bzw. den Gemeinden frei, ob sie überhaupt eine Staffelung der Gebühren nach Einkommen und Kinderzahl vornehmen wollen, zwingen sie aber nicht dazu. Damit ist auch verbunden, daß dem Landesgesetzgeber und - wenn dieser den Einkommensbegriff offenläßt - auch der Gemeinde keine strikte Festlegung auf einen bestimmten Begriff vorgegeben wird. Das Bundesverwaltungsgericht (Beschluß vom 13. April 1994 - 8 NB 4.93 -, DVBl 1994, 818 f) hält deshalb verschiedene denkbare Grundlagen zur Bestimmung des Einkommensbegriffs für zulässig, wie etwa Bruttobezüge (vgl. dazu: OVG NW, Beschluß vom 17. September 1993 - 16 B 2069/93 -, NWVBl. 1994, 29 = NVwZ 1994, 198 ; a.A. VG Hannover, Urteil vom 31. Januar 1994 - 1 A 1607/93 -, KStZ 1994, 177), Nettobezüge unter Berücksichtigung bestimmter pauschaler Freibeträge oder eines pauschalierenden oder konkreten Werbungskostenabzugs, Nettoeinkünfte unter zusätzlicher Berücksichtigung außergewöhnlicher Belastungen, Berücksichtigung oder Vernachlässigung negativer Einkünfte und ähnliches (ebenso auch: OVG NW, Urteil vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, NWVBl.1994, 376, 378). Dem folgt auch der Senat, denn angesichts des eingeräumten gesetz- bzw. satzungsgeberischen Ermessens gibt es keine Anhaltspunkte dafür, daß der Gesetzgeber nur einen bestimmten Einkommensbegriff zugrundegelegt haben wollte. § 2 Abs. 7 KiGaGebS der Antragsgegnerin definiert das Familieneinkommen anhand eines Nettoeinkommensbegriffs in Anlehnung an § 11 Abs. 1 BKiGG. Die dabei teilweise entsprechend § 11 Abs. 1 BKiGG, teilweise abweichend festgelegten, vom Bruttoeinkommen des § 2 Abs. 1 und Abs. 2 EStG abzuziehenden Beträge halten sich im Rahmen des dargelegten weiten Ermessensspielraums des Satzungsgebers. Nicht zu beanstanden sind auch die Verbote des Ausgleichs mit Verlusten aus anderen Einkommensarten und mit Verlusten des Ehegatten. Beide sind vom Bundesverfassungsgericht im Rahmen der verfassungsrechtlichen Prüfung des § 21 Abs. 1 Satz 2 BAföG (BVerfG, Nichtannahmebeschluß der 2. Kammer des 1. Senats vom 15. September 1986 - 1 BvR 363/86 -, FamRZ 1987, 901) und des § 11 Abs. 1 BKiGG (Beschluß vom 29. Mai 1990 - 1 BvL 20, 26/84 und 4/86 -, BVerfGE 82, 60, 97 ff) für mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar gehalten worden. Es sind dabei verschiedene Gründe für die Entstehung derartiger Verluste denkbar. Die Nichtberücksichtigung von Verlusten aus anderen Einkunftsarten beruht sicherlich auf sachgerechten Erwägungen, soweit sich die Verluste allein auf entsprechende steuerrechtliche Regelungen gründen (fiktive Verluste), da das tatsächliche Einkommen durch sie nicht wirklich gemindert wird. Dies war bei der Regelung in § 11 Abs. 1 BKiGG der maßgebliche Gesichtspunkt für den Ausschluß des Verlustausgleichs aus anderen Einkunftsarten. Daß bei der Regelung, wie sie sich in den genannten Gesetzen und in der angegriffenen Satzung findet, auch tatsächlich erwirtschaftete Verluste aus anderen Einkunftsarten erfaßt werden, die das verfügbare Einkommen mindern und für die - was nicht in allen Fällen gegeben ist - den Betreffenden keine Verantwortung angelastet werden kann, führt aber ebenfalls nicht zu einer mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarenden Ungleichbehandlung. Eine genauere Regelung konnte der Satzungsgeber hier außer Acht lassen, weil sie den Verwaltungsaufwand unverhältnismäßig erhöht hätte. Der Satzungsgeber durfte davon ausgehen, daß in vielen betroffenen Fällen die Voraussetzungen vorliegen, unter denen ein Verlust nicht zu berücksichtigen wäre (vgl. BVerfG, Beschluß vom 29. Mai 1990, a.a.O., S. 100 ff). Ähnlich verhält es sich mit der Zulassung des Verlustausgleichs innerhalb derselben Einkunftsart. Auch insoweit ließen sich nichtberücksichtigungsfähige - z.B. fiktive - Verluste nur durch unverhältnismäßigen Aufwand feststellen (BVerfG, Beschluß vom 29. Mai 1990, a.a.O., S. 103). Sollten dennoch im Rahmen des Verlustausgleichsverbots Ausnahmefälle mit besonders schwerwiegenden wirtschaftlichen Auswirkungen auftreten, so bietet § 3 Abs. 5 KiGaGebS in Verbindung mit den Regelungen der Abgabenordnung die Möglichkeit, auf derartige Härtefälle im Erlaßwege zu reagieren, oder aber § 4 KiGaGebS eröffnet die Möglichkeit eines Antrags auf Gebührenübernahme an das Kreisjugendamt. Das Verbot des Verlustausgleichs zwischen Ehegatten verstößt ebenfalls nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG (in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG). Da der alleinstehende Elternteil nach der Satzungsregelung seine positiven Einkünfte nur mit negativen Einkünften innerhalb derselben Einkunftsart ausgleichen kann, ist es nur konsequent, Einkünfte des Ehegatten aus anderen Einkunftsarten ebenfalls auszuschließen. Innerhalb derselben Einkunftsart bei beiden Ehegatten gelten dieselben Erwägungen zu dem oben genannten Ziel des Ausschlusses fiktiver Verluste, bei denen die wenigen Fälle der realen Verluste aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität in mit Art. 3 Abs. 1 GG zu vereinbarender Weise nicht berücksichtigt werden müssen (BVerfG, Beschluß vom 29. Mai 1990, a.a.O., S. 104 f; vgl. insgesamt ebenso für die entsprechende Regelung im nordrhein-westfälischen Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder: OVG NW, Urteil vom 13. Juni 1994, a.a.O., S. 380). Auch soweit die Antragsteller die Ausgestaltung der Sozialstaffel in § 2 Abs. 4 KiGaGebS deshalb rügen, weil die Staffel bei einer Stufe von 12.000,-- DM endet und nicht für höhere monatliche Familieneinkommen weitere besondere Gebührenstufen vorsieht, greift dies nicht durch. Die Gestaltung der Staffelung steht - wie die Einführung überhaupt - im weiten Ermessen des Satzungsgebers. Dabei ist es nicht zu beanstanden, daß er eine Höchstgrenze in Verbindung mit der Höchstgebühr festlegt. Vielmehr dürfte er zur Einführung einer Höchstgebühr - wie oben ausgeführt - sogar aufgrund des Äquivalenzprinzips gezwungen sein, damit nicht der zu zahlende Gebührenbetrag völlig außer Verhältnis zur erhaltenen Leistung gerät. Diese Höchstgebühr mit einer Höchststufe zu verbinden, ist grundsätzlich sachgerecht. Die konkret gewählte Höchstgrenze von 12.000,-- DM monatlich, die einem Nettoeinkommen im Sinne des § 2 Abs. 7 KiGaGebS von 144.000,-- DM entspricht, ist dabei ebenfalls rechtmäßig, da Eltern, die über ein Nettojahreseinkommen verfügen, das über diesen Betrag hinausreicht, im Gebiet der Antragsgegnerin wohl nicht in erheblicher Zahl zu finden sein werden. Damit hält sich der Satzungsgeber aber im Rahmen seines Ermessens, bei dem er auch sinnvolle verwaltungspraktische Erwägungen berücksichtigen darf. Bedenken könnten gegen die Regelung über den Nachweis des Familieneinkommens in § 2 Abs. 8 KiGaGebS insofern bestehen, als dort uneingeschränkt die Vorlage des Einkommensteuerbescheides bzw. einer Bescheinigung des Finanzamts verlangt wird. Diese Regelung ist jedoch aus dem systematischen Zusammenhang der Satzungsregelungen so auszulegen, daß die Antragsgegnerin nur bei Stellung eines Antrags auf Festsetzung einer ermäßigten Gebühr gemäß § 2 Abs. 4 KiGaGebS solch einen Nachweis verlangen kann. Des weiteren sprechen Erwägungen des Datenschutzes dafür, daß die Eltern im Fall der Stellung eines Antrags auf Ermäßigung der Gebühr nur die Daten aus dem Einkommensteuerbescheid vorzulegen brauchen, die für die Feststellung des Familieneinkommens nach § 2 Abs. 7 KiGaGebS erforderlich sind, und die übrigen Daten schwärzen können (vgl. 22. Bericht des hessischen Datenschutzbeauftragten, LT-Drs. 13/5813, S. 60, 61, Abschnitt 14.5). Dementsprechend ist § 2 Abs. 8 KiGaGebS einschränkend auszulegen. Ansonsten sind die von den Antragstellern vorgetragenen Bedenken bezüglich des Datenschutzes nicht nachvollziehbar. Soweit sie vorgetragen haben, die Angaben über das Familieneinkommen würden von den Bediensteten der Antragsgegnerin - trotz organisatorischer Vorkehrungen und trotz entgegenstehender Amtspflichten - weitergegeben werden, so ist dies mangels substantiierter Angaben nicht nachvollziehbar und spräche im übrigen auch nicht gegen die Regelungen der Satzung, sondern höchstens gegen deren Handhabung in der Praxis. Die Regelung über die Ermäßigung der Kindergartengebühren beim gleichzeitigen Besuch mehrerer Kinder einer Familie auf 50 % für das zweite und 33 1/3 % für jedes weitere Kind gemäß § 2 Abs. 5 KiGaGebS ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Soweit die Antragsteller vorgetragen haben, § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG erlaube nur die Staffelung nach Familieneinkommen oder Kinderzahl, so ist dazu bereits oben Stellung genommen worden. Bereits nach der ursprünglichen Fassung, in der in der Tat die Formulierung "oder" zu finden war, dürfte dies allerdings kaum zwingend alternativ gemeint gewesen sein. Jedenfalls hat der Bundesgesetzgeber durch die Neufassung des § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG durch das Erste Gesetz zur Änderung des Achten Buches Sozialgesetzbuch vom 16. Februar 1993 (BGBl. I S. 239, 247) klargestellt, daß eine Staffelung nach Einkommen und Kinderzahl zulässig ist. Dementsprechend hat auch der Landesgesetzgeber § 10 KiGaG formuliert. Ob damit die Staffelung nach dem Familieneinkommen nur kumulativ mit einer Berücksichtigung der Kinderzahl zulässig ist (so: Hauck/Haines, a.a.O., K § 90 RdNr. 13) oder ob auch ein Kriterium allein berücksichtigt werden kann (so: Haaser, a.a.O., C HKgG § 10 Erl 5.4), kann offenbleiben, denn in der hier zu prüfenden Satzung ist beides berücksichtigt. Die gesetzliche Formulierung läßt allerdings offen, ob nur auf die Anzahl der gleichzeitig die Tageseinrichtung besuchenden Kinder oder die Gesamtzahl der Kinder der betreffenden Familie abzustellen ist. Beide Varianten läßt das Gesetz damit zu (Hauck/Haines, a.a.O., K § 90 RdNr. 13; Haaser, a.a.O., C HKgG § 10 Erl. 5.3). Die Berücksichtigung der Kinderzahl bei Festlegung des Zahlungsbetrages soll einen Ausgleich für die Belastung schaffen, die Familien mit mehreren Kindern zu tragen haben. Werden nur die Kinder berücksichtigt, die gleichzeitig den Kindergarten besuchen, verstößt diese Regelung nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil Familien, bei denen der zeitliche Abstand zwischen den Kindern größer ist, nicht in den Genuß der Ermäßigung kommen. Sachgerechtes Ziel der Satzungsregelung ist es nämlich offensichtlich allein, eine gleichzeitige und damit erhöhte Belastung mit Gebühren zu vermeiden (vgl. ebenso: OVG NW, Urteil vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, a.a.O., S. 379). Soweit die Antragsteller erklären, die hessische Ministerin für Jugend, Familie und Gesundheit habe in einem Fernsehgespräch erklärt, die Regelung des § 10 KiGaG habe jeweils alle Geschwisterkinder erfassen wollen, so ergibt sich dies jedenfalls aus Wortlaut und auch aus den Materialien des Gesetzes nicht. Des weiteren ist gerade in einem Rundschreiben der Ministerin vom 30. September 1993 an alle Träger von Tageseinrichtungen für Kinder und die Jugendämter in Hessen (Az.: M'in - II B 2 - 52 c 08 -), das die Antragsgegnerin vorgelegt hat, ausgeführt, das Gesetz habe in erster Linie an Geschwisterkinder gedacht, die gleichzeitig eine Tageseinrichtung besuchen, lasse aber auch die Berücksichtigung aller Kinder zu. Auch die Beanstandung der Regelungen in § 3 KiGaGebS über die Gebührenabwicklung durch die Antragsteller führt nicht zum Erfolg. Keine Bedenken bestehen gegen die Regelung in § 3 Abs. 2 KiGaGebS, nach der die Zahlungspflicht jeweils monatlich mit der Aufnahme des Kindes in den Kindergarten entsteht und durch Abmeldung oder Ausschluß zum Monatsende erlischt, nicht aber durch bloßes Fernbleiben. Auch die von den Antragstellern besonders angegriffenen Regelungen des Abs. 3 sind zulässig. Soweit gegen die Weiterzahlungspflicht bei "vorübergehender Schließung" des Kindergartens drastische Beispiele angeführt werden, wie etwa länger dauernde Baumaßnahmen, spricht dies nicht gegen die Regelung an sich. Vielmehr sind derartige Probleme durch eine korrekte Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs "vorübergehend" im jeweiligen Einzelfall zu lösen. Daß bei Abmeldungen, die für den Zeitraum nach dem 30. April und vor dem 31. August eines jeden Jahres wirksam werden sollen, die Zahlungspflicht erst mit Ende des Monats endet, in dem die Sommerferien der hessischen Schulen enden (bei Ende der Ferien vor dem 11. Kalendertag des Monats endet die Zahlungspflicht mit dem Vormonat), ist ebenfalls sachgerecht. Grundsätzlich ist nämlich auch in den jeweiligen Ferien die Benutzungsgebühr zu zahlen, da der Kindergartenbesuch nicht monats- oder gar tageweise, sondern für jeweils ein Kindergartenjahr erfolgt. Auch die Kosten der Einrichtung laufen in den Ferien weiter. Mit der angegriffenen Regelung soll verhindert werden, daß etwa Eltern, deren Kinder den Kindergarten im letzten Jahr vor der Schule besuchen oder deren Kinder den Kindergarten aus anderen Gründen zum Ende des Kindergartenjahres verlassen wollen, sich auf dem Weg der vorzeitigen Kündigung der Zahlungspflicht für die Sommerferien und die davorliegenden Monate entziehen. Dies ist sachgerecht, da ansonsten die Eltern der verbleibenden Kinder den dadurch anfallenden erhöhten Kostenanteil zu tragen hätten, weil der jeweilige Kindergartenplatz für diesen Zeitraum in der Regel nicht wieder besetzbar sein dürfte. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die Frage der Gültigkeit der "Gebührensatzung für die Kindergärten der Stadt R (Kindergartengebührensatzung - KiGaGebS -), soweit sich deren Regelungen auf die Benutzung des Kindergartens "B" beziehen. Die Satzung wurde von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin in ihrer Sitzung am 22. Juli 1993 mit der Anordnung des Inkrafttretens zum 1. September 1993 beschlossen, am selben Tag vom Magistrat ausgefertigt und am 31. Juli 1993 in der "HNA - R-B - A" amtlich bekanntgemacht. Die Satzung hat folgenden Wortlaut: § 1 Allgemeines (1) Für die Benutzer der Kindergärten haben die gesetzlichen Vertreter der Kinder Gebühren zu entrichten. (2) Die Gebühr ist stets für einen vollen Monat zu entrichten. § 2 Benutzungsgebühren (1) Die Benutzungsgebühr beträgt für die Betreuung im Kindergarten "E S" und L für das Einzelkind einer Familie 480,-- DM. (2) Die in Abs. 1 festgesetzte Gebühr ermäßigt sich auf Antrag der Erziehungsberechtigten bei einem monatlichen Familieneinkommen von für das 1. Kind auf ---------------------------------- ------------------ Bis 2.500,-- DM = 90,-- DM " 2.750,-- DM = 100,-- DM " 3.000,-- DM = 110,-- DM " 3.250,-- DM = 120,-- DM " 3.500,-- DM = 130,-- DM " 3.750,-- DM = 140,-- DM " 4.000,-- DM = 150,-- DM " 4.250,-- DM = 160,-- DM " 4.500,-- DM = 170,-- DM " 4.750,-- DM = 180,-- DM " 5.000,-- DM = 190,-- DM " 5.250,-- DM = 200,-- DM " 5.500,-- DM = 210,-- DM " 5.750,-- DM = 220,-- DM " 6.000,-- DM = 230,-- DM " 6.250,-- DM = 240,-- DM " 6.500,-- DM = 250,-- DM " 6.750,-- DM = 260,-- DM " 7.000,-- DM = 270,-- DM " 7.250,-- DM = 280,-- DM " 7.500,-- DM = 290,-- DM " 7.750,-- DM = 300,-- DM " 8.000,-- DM = 310,-- DM " 8.250,-- DM = 320,-- DM " 8.500,-- DM = 330,-- DM " 8.750,-- DM = 340,-- DM " 9.000,-- DM = 350,-- DM " 9.250,-- DM = 360,-- DM " 9.500,-- DM = 370,-- DM " 9.750,-- DM = 380,-- DM " 10.000,-- DM = 390,-- DM " 10.250,-- DM = 400,-- DM " 10.500,-- DM = 410,-- DM " 10.750,-- DM = 420,-- DM " 11.000,-- DM = 430,-- DM " 11.250,-- DM = 440,-- DM " 11.500,-- DM = 450,-- DM " 11.750,-- DM = 460,-- DM " 12.000,-- DM = 470,-- DM (3) Die Benutzungsgebühr beträgt für die Betreuung im Kindergarten B für das Einzelkind einer Familie 387,-- DM. (4) Die in Abs. 3 festgesetzte Gebühr ermäßigt sich auf Antrag der Erziehungsberechtigten bei einem monatlichen Familieneinkommen von für das 1. Kind auf ---------------------------------- --- ------------------- Bis 2.500,-- DM = 75,- -- DM " 2.750,-- DM = 83,- -- DM " 3.000,-- DM = 91,- -- DM " 3.250,-- DM = 99,- -- DM " 3.500,-- DM = 107,- -- DM " 3.750,-- DM = 115,- -- DM " 4.000,-- DM = 123,- -- DM " 4.250,-- DM = 131,- -- DM " 4.500,-- DM = 139,- -- DM " 4.750,-- DM = 147,- -- DM " 5.000,-- DM = 155,- -- DM " 5.250,-- DM = 163,- -- DM " 5.500,-- DM = 171,- -- DM " 5.750,-- DM = 179,- -- DM " 6.000,-- DM = 187,- -- DM " 6.250,-- DM = 195,- -- DM " 6.500,-- DM = 203,- -- DM " 6.750,-- DM = 211,- -- DM " 7.000,-- DM = 219,- -- DM " 7.250,-- DM = 227,- -- DM " 7.500,-- DM = 235,- -- DM " 7.750,-- DM = 243,- -- DM " 8.000,-- DM = 251,- -- DM " 8.250,-- DM = 259,- -- DM " 8.500,-- DM = 267,- -- DM " 8.750,-- DM = 275,- -- DM " 9.000,-- DM = 283,- -- DM " 9.250,-- DM = 291,- -- DM " 9.500,-- DM = 299,- -- DM " 9.750,-- DM = 307,- -- DM " 10.000,-- DM = 315,- -- DM " 10.250,-- DM = 323,- -- DM " 10.500,-- DM = 331,- -- DM " 10.750,-- DM = 339,- -- DM " 11.000,-- DM = 347,- -- DM " 11.250,-- DM = 355,- -- DM " 11.500,-- DM = 363,- -- DM " 11.750,-- DM = 371,- -- DM " 12.000,-- DM = 379,- -- DM (5) Besuchen gleichzeitig mehrere Kinder einer Familie den Kindergarten, beträgt die Benutzungsgebühr 50 % für das 2. Kind und für jedes weitere Kind 33 1/3 % der für das 1. Kind festgesetzten Benutzungsgebühr. (6) Alleinerziehende bis zu einem monatlichen Familieneinkommen von 2.000,-- DM, mit nur einer Einkunftsart im Sinne des § 2 Abs. 1 und 2 Einkommensteuergesetz, zahlen 80 % der in § 2 Abs. 2 bzw. 4 dieser Satzung festgesetzten niedrigsten Benutzungsgebühr. (7) Bei dem Familieneinkommen handelt es sich um das durch 12 geteilte Jahreseinkommen der Eltern im letzten Kalenderjahr vor Aufnahme des Kindes in den Kindergarten. Als Jahreseinkommen gilt die Summe der im maßgeblichen Kalenderjahr erzielten positiven Einkünfte im Sinne des § 2 Abs. 1 und 2 Einkommensteuergesetz. Ein Ausgleich mit Verlusten aus anderen Einkunftsarten und mit Verlusten des Ehegatten ist nicht zulässig. Vom Einkommen werden abgezogen: 1. Die Einkommensteuer und die Kirchensteuer, die für das maßgebliche Kalenderjahr tatsächlich zu leisten waren oder sind, 2. die steuerlich anerkannten Vorsorgeaufwendungen für das maßgebliche Kalenderjahr, soweit sie im Rahmen der Höchstbeträge nach § 10 Einkommensteuergesetz abziehbar sind, zumindest die Vorsorgepauschale oder der Vorsorgepauschbetrag (§ 10 c Einkommensteuergesetz), 3. die steuerlich anerkannten Kinderfreibeträge in dem maßgeblichen Kalenderjahr, 4. die Beträge, die in dem maßgeblichen Kalenderjahr wie Sonderausgaben nach § 10 e oder nach § 7 b in Verbindung mit § 52 Abs. 21 Satz 4 des Einkommensteuergesetzes berücksichtigt worden sind. (8) Die Eltern haben der Verwaltung jährlich das Familieneinkommen des Vorjahres durch Vorlage des Einkommensteuerbescheides bzw. einer Bescheinigung des Finanzamtes nachzuweisen. Sind diese Bescheide nicht vorhanden, so kann der Nachweis durch andere geeignete Unterlagen (z.B. Sozialhilfebescheid, Einkommensbescheinigung usw.) geführt werden. Machen die Eltern der Verwaltung gegenüber glaubhaft, daß das Einkommen im laufenden Jahr der Aufnahme in den Kindergarten voraussichtlich niedriger sein wird, so wird dieses Einkommen zugrunde gelegt. Die Festsetzung des Elternbeitrages erfolgt in diesen Fällen vorläufig. Sobald der Einkommensteuerbescheid vorliegt, wird endgültig über die Höhe des Elternbeitrages entschieden. § 3 Gebührenabwicklung (1) Die Benutzungsgebühr ist bis zum 5. Tag eines jeden Monats für den laufenden Monat an die Stadtkasse zu entrichten. (2) Die Zahlungspflicht entsteht mit Beginn des Monats, in dem die Aufnahme in den Kindergarten stattfindet. Die Zahlungspflicht erlischt grundsätzlich durch Abmeldung oder Ausschluß. Wird das Kind nicht abgemeldet, so ist die Gebühr auch dann zu zahlen, wenn es dem Kindergarten fernbleibt. Bei einem Ausscheiden vor dem Monatsende ist die Gebühr bis zum Ende des Monats zu zahlen. (3) Die Gebühr ist bei vorübergehender Schließung des Kindergartens weiterzuzahlen. Abmeldungen, die für den Zeitraum nach dem 30.04. bis zum 31.08. eines jeden Jahres wirksam werden, berühren nicht die Pflicht zur Entrichtung der Gebühren. In diesen Fällen ist die Gebühr bis zum Ende des Monats zu entrichten, in dem die Sommerferien der Schulen im Lande Hessen enden. Enden die Schulferien vor dem 11. Kalendertag eines Monats, so läuft die Zahlungspflicht zum Ende des Vormonats aus. (4) Die Änderung der Gebühren ist jederzeit zulässig, solange die Kindergärten von der Stadt subventioniert werden (§ 163 AO). (5) Über Stundungen, Niederschlagungen und Erlasse entscheidet der Magistrat nach Maßgabe der Abgabenordnung und der Dienstanweisung über Stundung, Niederschlagung und Erlaß von Forderungen der Stadt R in der jeweils gültigen Fassung. (6) Rückbuchungsgebühren bei nicht ausreichender Deckung des Girokontos gehen zu Lasten des Erziehungsberechtigten bzw. Zahlungspflichtigen. § 4 Gebührenübernahme In wirtschaftlichen oder erzieherischen Notfällen kann die Übernahme der Benutzungsgebühren beim zuständigen Kreisjugendamt von den Erziehungsberechtigten beantragt werden. § 5 Verfahren bei Nichtzahlung Rückständige Benutzungsgebühren werden im Verwaltungszwangsverfahren beigetrieben. § 6 Gespeicherte Daten (1) Für die Bearbeitung des Antrages für die Erhebung der Kindergartenbenutzungsgebühren werden folgende personenbezogene Daten in automatisierten Dateien gespeichert: a) Allgemeine Daten: Name und Anschrift der Erziehungsberechtigten und der Kinder, Geburtsdaten aller Kinder sowie weitere zur kassenmäßigen Abwicklung erforderliche Daten, b) Kindergartenbenutzungsgebühr: Berechnungsgrundlagen, c) Rechtsgrundlage: Hessische Gemeindeordnung (HGO), Kommunalabgabengesetz (KAG), Hessisches Kindergartengesetz (KiGaG), Hessisches Datenschutzgesetz (HDSG), Bundessozialhilfegesetz (BSHG), Satzung. Die Löschung der Daten erfolgt 2 Jahre nach Einstellung des Falles bzw. nach dem Verlassen des Kindergartens durch das Kind. (2) Durch die Bekanntmachung dieser Satzung werden die betroffenen Erziehungsberechtigten gemäß § 18 Abs. 2 HDSG über die Aufnahme der in Abs. 1 genannten Daten in automatisierte Dateien unterrichtet. § 7 Inkrafttreten Diese Gebührensatzung tritt zum 01. September 1993 in Kraft. Gleichzeitig tritt die bisherige Gebührensatzung für die Kindergärten der. Stadt R vom 21. Juni 1990 außer Kraft. Mit der "I. Satzung zur Änderung der Gebührensatzung für die Kindergärten der Stadt R" änderte die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 26. Oktober 1993 § 2 Abs. 7 Satz 1 KiGaGebS. Dieser hat nunmehr folgenden Wortlaut: "Bei dem Familieneinkommen handelt es sich um das durch zwölf geteilte Jahreseinkommen der Eltern des vergangenen Jahres." Die Änderungssatzung wurde am 11. November 1993 in derselben Zeitung wie die Kindergartengebührensatzung veröffentlicht und trat am Tag nach der Veröffentlichung in Kraft. Die Antragsteller zu 1) und 2) sind Eltern von Drillingen, drei Söhnen. Diese besuchten ab dem 1. September 1993 den Kindergarten der Antragsgegnerin im Ortsteil Braach im dritten Kindergartenjahr. Bis zum Beginn dieses Kindergartenjahres zahlten sie für das erste Kind monatlich 75,-- DM, für das zweite und dritte Kind kein Entgelt. Die Antragsteller zu 3) und 4) sind die Eltern eines Sohnes, der ab dem 1. September 1993 im ersten Kindergartenjahr denselben Kindergarten besucht. Mit Bescheiden vom 27. Juli 1993 setzte die Antragsgegnerin die Kindergartenbenutzungsgebühren für die drei Söhne der Antragsteller zu 1) und 2) auf monatlich 387,-- DM, 193,50 DM und 129,-- DM und für den Sohn der Antragsteller zu 3) und 4) auf 387,-- DM fest. In den Bescheiden wurden die Antragsteller auf die Möglichkeit hingewiesen, eine Ermäßigung nach der Sozialstaffel der Satzung aufgrund ihres Einkommens zu beantragen. Die Antragsteller haben derartige Anträge gestellt. Die Antragsgegnerin setzte mit Bescheiden vom 12. Oktober 1993 die Gebühren für die Antragsteller zu 1) und 2) entsprechend dem vorgelegten vorläufigen Einkommensnachweis auf 195,-- DM, 97,50 DM und 65,-- DM und mit Bescheid vom 27. Oktober 1993 für die Antragsteller zu 3) und 4) entsprechend der vorläufigen Einkommensangabe auf 163,-- DM fest. Die Antragsteller haben gegen ihre jeweiligen Bescheide Widerspruch eingelegt; hierüber ist bisher nicht entschieden. Mit Schriftsatz vom 18. August 1993 - eingegangen beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 23. August 1993 - haben die Antragsteller Normenkontrollantrag gestellt mit dem Ziel, die Kindergartengebührensatzung für unwirksam zu erklären. Sie haben ausgeführt, ihr Antrag sei zulässig, da sie durch die angegriffene Gebührenregelung erheblich belastet würden, weil sie aufgrund ihres Einkommens im oberen Bereich anzusiedeln seien und entsprechend hohe Gebühren zu entrichten hätten. Auch sei der Normenkontrollantrag begründet. § 10 Hessisches Kindergartengesetz - KiGaG - begegne erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken. So sei die Formulierung inhaltlich unbestimmt. Es bleibe Inhalt, Zweck und Ausmaß der möglichen Eingriffe verschwommen. Dem jeweiligen Träger bleibe es überlassen, nach welchem Berechnungsprinzip - etwa dem Bruttobetrags- oder dem bereinigten oder dem nichtbereinigten Nettobetragsprinzip - die Gebührenstaffelung vorgenommen werde. Im übrigen sage § 10 KiGaG nicht, daß hohe Einkommensbezieher auch hohe Benutzerentgelte zu entrichten hätten. § 10 KiGaG trage erheblich zur Rechtsungleichheit auf Landesebene bei, da jede Gemeinde und jeder Träger das Berechnungsverfahren nach eigenem Gutdünken festlegen könne. Auch lasse die gesetzliche Regelung offen, ob eine progressive oder degressive Staffelung zulässig sei. Darüber hinaus werde der Gleichheitsgrundsatz verletzt, da bei gleicher Inanspruchnahme des Kindergartens die einen Eltern erheblich mehr als andere zu zahlen hätten. Diese Ungleichbehandlung sei willkürlich, nämlich ohne zureichenden sachlichen Grund. Das Bundesverwaltungsgericht verweise in diesem Zusammenhang nur lapidar auf Praktikabilitätsgründe. Das Sozialstaatsprinzip sei als Differenzierungsgrund in diesem Zusammenhang nicht geeignet, denn einkommensabhängige Staffelungen der Gebühren seien nicht ohne weiteres gleichzusetzen mit "Sozialstaffelung". Die Bezieher höherer Einkommen ständen bereits gerade bei der sozialrechtlichen Leistungsgewährung hinten an und würden bei den Solidarkassen stärker belastet als die Bezieher niedriger Einkommen. Die einkommensmäßige Differenzierung habe daher dort ihre Grenze, wo es um Leistung und Gegenleistung gehe. Zudem verstoße § 10 KiGaG auch gegen die Regelungen der Finanzverfassung der Art. 104a ff. Grundgesetz - GG -. Durch die einkommensmäßige Staffelungsmöglichkeit werde Einkommen zwischen den Eltern der den Kindergarten besuchenden Kinder umverteilt. Der Gesamtzuschuß der öffentlichen Hand für einen konkreten Kindergarten reduziere sich nämlich erheblich. Mittelbar zahlten aber die Bezieher höherer Einkommen einen höheren Beitrag für eine Kostenentlastung der öffentlichen Hand. Die so hervorgerufene Vermögensumschichtung habe Steuercharakter. Dem Landesgesetzgeber stehe jedoch kein Steuerfindungsrecht zu. Schließe sich das Gericht dem an, werde um die Vorlage an das Verfassungsgericht gebeten. § 10 KiGaG stehe auch zu § 90 Abs. 1 Kinder- und Jugendhilfegesetz - KJHG - (= SGB VIII) in Widerspruch, nach dem der Landesgesetzgeber nur selbst eine Staffelung habe festsetzen, dies aber nicht den Kommunen habe überlassen dürfen. Das Bundesverwaltungsgericht habe dies ohne nähere Begründung auf den Satzungsgeber erweitert und dabei den abschließenden Charakter des achten Kapitels des SGB VIII verkannt. § 90 Abs. 1 KJHG (= SGB VIII) ermächtige den Landesgesetzgeber auch nur alternativ, die Teilnahmebeiträge nach Einkommensgruppen oder Kinderzahl zu staffeln, eine Kumulierung sei nicht vorgesehen. Aber selbst wenn man die Rechtmäßigkeit des § 10 KiGaG unterstelle, sei die Satzung nichtig. Zum einen verstoße sie gegen § 10 Abs. 3 Kommunalabgabengesetz - KAG -, nach dem die Gebühren nach Art und Umfang der Inanspruchnahme zu bemessen seien. Die Satzung belege jedoch Eltern mit hohem Einkommen mit einer Gebühr, die die Mindestgebühr um mehr als das Fünffache übersteige. Demgegenüber nähmen alle Kinder die Einrichtung in gleichem Umfang in Anspruch. Diesen Widerspruch zu § 10 Abs. 3 KAG habe der Senat in seinem Beschluß vom 28. September 1976 festgestellt, und an diesen gebührenrechtlichen Prinzipien habe die Einführung des § 10 KiGaG nichts geändert. Die Staffelung höre auch willkürlich bei einem monatlichen Nettoeinkommen von 12.000,-- DM auf. Es sei nicht einzusehen, warum Bezieher höherer Einkommen nicht noch stärker belastet würden. Gemäß Art. 6 Abs. 2 GG sei die Pflege und Erziehung der Kinder das natürliche Recht der Eltern, über deren Betätigung die staatliche Gemeinschaft wache. Sozialer Umgang und Sozialverhalten werde aber kaum noch in der Familie selbst gelernt, sondern im Umgang mit anderen, gleichalten Kindern, also im Kindergarten. Durch die unverhältnismäßige Anhebung der Gebühren würden in Zukunft möglicherweise gerade die Kinder von Eltern mit höherem Einkommen dem Kindergarten fernbleiben und hätten nicht die genannten Lernmöglichkeiten. Auch der in § 2 Abs. 7 KiGaGebS niedergelegte Einkommensbegriff sei zu beanstanden. Er lehne sich im wesentlichen an die Einkommensberechnung des § 21 Bundesausbildungsförderungsgesetz -BAföG - an. Eine derartige Übernahme verbiete sich jedoch, da sowohl Sozialhilfe als auch Ausbildungsförderung nach dem Subsidiaritätsprinzip als staatliche Leistung gewährt würden. Das Verlustausgleichsverbot möge dort gerechtfertigt sein, nicht aber im Gebührenrecht. Auch sei nur der externe Verlustausgleich betroffen. Dies führe dazu, daß teilweise tatsächlich erlittene Verluste nicht, nur steuerliche Verluste in derselben Einkommensart aber doch berücksichtigt würden. Gebührengerechtigkeit könne nur gegeben sein, wenn das gesamte steuerlich relevante Einkommen einer Familie unter Berücksichtigung aller eventuellen Verluste aus anderen Einkunftsarten und der Verluste des Ehegatten zugrundegelegt werde. Der Datenschutz der vorgelegten, das Einkommen betreffenden Daten sei bei der Antragsgegnerin nicht gewährleistet. Zwar unterfielen die Beamten der Antragsgegnerin dem Steuergeheimnis. Man könne aber schon anhand der Gebührenfestsetzung auf das jeweilige Einkommen rückschließen. Die Regelung in § 3 KiGaGebS, wonach Abmeldungen, die für den Zeitraum nach dem 30. April bis zum 31. August eines jeden Jahres wirksam würden, die Zahlungspflicht nicht berührten, sei allein darin begründet, in den Sommerferien noch Gebühren zu erhalten, ohne eine Gegenleistung zu erbringen. Ferner solle die Gebühr bei vorübergehender Schließung des Kindergartens weiterzuzahlen sein. Insoweit sei die Satzung zu unbestimmt. Es könne nicht bei eventuell baurechtlich erforderlichen Maßnahmen und damit verbundener zweimonatiger Schließung das Benutzungsentgelt weiterzuzahlen sein. Die Antragsteller beantragen, die Gebührensatzung für die Kindergärten der Antragsgegnerin vom 22. Juli 1993 in der Fassung der I. Änderungssatzung vom 26. Oktober 1993 für nichtig zu erklären. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen. Mit der Einführung des neugefaßten § 10 KiGaG habe der Gesetzgeber den Trägern von Kindertagesstätten die Möglichkeit eröffnen wollen, nach sozialen Kriterien abgestufte Elternbeiträge zu erheben, um soziale Härten für einkommensschwache und kinderreiche Familien zu vermeiden. Dies ergebe sich aus der Begründung zum Gesetzentwurf. Dabei müsse davon ausgegangen werden, daß dem Gesetzgeber insoweit die Problematik der Vorschrift des § 10 Abs. 3 KAG bekannt gewesen sei, insbesondere weil bereits im Jahre 1987 ein entsprechender Gesetzentwurf der Fraktion der GRÜNEN für ein Gesetz zur Änderung des KAG vorgelegen habe, wonach in § 10 Abs. 4 eine besondere Regelung über die Zulässigkeit einer Staffelung der Gebühren nach dem Einkommen der Eltern eingefügt werden sollte. Auch § 90 Abs. 1 KJHG (= SGB VIII) in der zur Zeit gültigen Fassung lege die Zulässigkeit dieser Regelung fest. Der Bundesgesetzgeber habe sich in Kenntnis der Tatsache, daß unterschiedliche Auffassungen dahingehend bestanden, ob Elternbeiträge als Entgelt für die Inanspruchnahme von öffentlichen Einrichtungen und damit als Gebühren anzusehen seien und ob sie dem Einkommen entsprechend gestaffelt werden könnten, für diese Regelung entschieden. Sie, die Antragsgegnerin, sei ausgehend davon ermächtigt gewesen, ihre Gebührensatzung ab dem 1. September 1993 wie erfolgt zu ändern. Sie sei auch bei der Definition des Jahreseinkommens nicht willkürlich vorgegangen. Vielmehr habe sie sich insoweit eng an § 11 Abs. 1 Bundeskindergeldgesetz - BKiGG - angelehnt, wo das Jahreseinkommen für die in § 10 Abs. 2 BKiGG normierte einkommensabhängige Minderung des Kindergeldes definiert werde. Sie erhebe auch keinesfalls kostendeckende Gebühren oder gar Gebühren, die über der Kostendeckungsgrenze lägen. Bei dem hier betroffenen Kindergarten "Braach" ergebe sich aufgrund der bis zum Januar 1994 gestellten Ermäßigungsanträge ein Gesamtaufkommen an Benutzungsgebühren für das Jahr 1993 von 57.412,-- DM. Für das Haushaltsjahr 1993 ergebe sich somit noch ein Fehlbetrag von 164.468,-- DM. Bei der Berechnung der Höchstgebühr sei von den Gesamtausgaben für ein Jahr ausgegangen worden. Lege man diese Gesamtausgaben zugrunde, so ergebe sich bei einer Zahl von 50 Kindern in diesem Kindergarten ein Aufwand von 414,18 DM im Monat je Kind. Die festgelegte Höchstgebühr liege somit noch um 27,81 DM unter der errechneten Kostendeckung. Aus dieser Unterdeckung folge, daß sich die Gebühr lediglich als Minderung der Subvention darstelle und der Umfang dieser Subvention von der Bedürftigkeit abhängig gemacht werden könne. Im übrigen sei die einkommensabhängige Gebührenstaffelung gerechtfertigt dadurch, daß der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG durch das Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG in zulässiger Weise eingeschränkt werden könne. Insoweit habe der Satzungsgeber von seinem ihm zustehenden weiten Ermessensspielraum Gebrauch gemacht. Eine Umverteilung des Einkommens liege ebenfalls nicht vor. Zu den Ausführungen der Antragsteller sei festzuhalten, daß die Festsetzung der einkommensabhängigen Kindergartengebühren ausschließlich durch einen bestimmten Sachbearbeiter erfolge und die Festsetzungsbescheide in dessen Büro aufbewahrt würden. Die Behauptung, der Datenschutz sei nicht gewährleistet, werde zurückgewiesen, weil alle Beschäftigten entweder als Beamte nach den dienstrechtlichen Vorschriften oder als Angestellte über den Einzelarbeitsvertrag und darüber hinaus schriftlich durch die besondere Verpflichtung nach dem Verpflichtungs- bzw. Datenschutzgesetz zur Verschwiegenheit verpflichtet worden seien. Im übrigen könne anhand der festgesetzten Benutzungsgebühren kein Rückschluß auf das tatsächliche Monats- bzw. Jahreseinkommen des Gebührenpflichtigen gezogen werden, da in allen Fällen die Einkommens- bzw. Kirchensteuer, die steuerlich anerkannten Vorsorgeaufwendungen, Kinderfreibeträge sowie die maßgeblichen Sonderausgaben nach §§ 10e bzw. 7b Einkommensteuergesetz allen anderen nicht bekannt seien. Zur Bestätigung ihrer Auffassungen beziehe sie, die Antragsgegnerin, sich auch auf den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. April 1994 - 8 NB 4.93 -. Im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin (zwei Hefter) verwiesen, die insgesamt Gegenstand der Beratung gewesen sind.