6 N 2588/93

Der Senat entscheidet durch Beschluß, weil er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO). Soweit die Antragstellerin zu 2. ihren - lediglich hilfsweise gestellten - Antrag zurückgenommen hat, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 2 Satz 1 VwGO einzustellen. Der Antrag der Antragstellerin zu 1. ist unzulässig. Er ist allerdings statthaft, denn die Antragstellerin zu 1. wendet sich gegen eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 11 Abs. 1 des Hessischen Ausführungsgesetzes zur VwGO. Die Antragstellerin zu 1. ist jedoch nicht antragsbefugt. Zwar kann nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO jede natürliche oder juristische Person den Antrag stellen. Hierunter fallen auch Personenmehrheiten, die im Rechtsverkehr durch Gesetz oder gewohnheitsrechtlich hinsichtlich der Parteifähigkeit juristischen Personen gleichgestellt oder die gemäß § 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig sind (vgl. Kopp, VwGO, Kommentar, 10. Aufl., 1994, Rdnr. 19 zu § 47). Auch Fraktionen können danach Normenkontrollanträge stellen, weil sie Vereinigungen sind, denen Rechte zustehen können, und sie, die Fraktionen, somit beteiligungsfähig im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO sind (vgl. HessVGH, Urteil vom 14. März 1978 - II N 9/77 S. 7f. des amtlichen Umdrucks; Kopp, a.a.O., Rdnr. 13 zu § 61 VwGO). Die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 1. scheitert jedoch daran, daß sie selbst durch § 2 Abs. 3 Nr. 8 der am 19. Juli 1993 von der Gemeindevertretung der Gemeinde ... beschlossenen Hauptsatzung oder durch die Anwendung dieser Vorschrift keinen Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hat, wobei der Senat berücksichtigt, daß der Begriff des Nachteils weit ausgelegt werden muß; hierunter fällt jede nicht gänzlich unbedeutende Beeinträchtigung rechtlich geschützter Individualinteressen (Kopp, a.a.O., Rdnr. 25 zu § 47 VwGO m. w. N.). Rechtlich geschützte Interessen der Antragstellerin zu 1. werden durch § ,2 Abs. 3 Nr. 8 der Hauptsatzung vom 19. Juli 1993 nicht berührt. Da die Fraktionen nur die ihnen eingeräumten Rechte, nicht die Rechte des einzelnen Gemeindevertreters geltend machen können (vgl. Schlempp, Kommentar zur Hessischen Gemeindeordnung - HGO -, Stand: 19. Nachlieferung, Februar 1993, Anm. VII. zu § 36 a; Schneider/Jordan, Hessische Gemeindeordnung, Kommentar, Stand: 12. Lieferung, März 1994, Erl. 4 zu § 36 a), ist es entscheidend, ob die Antragstellerin zu 1. durch die angegriffene Bestimmung in § 2 Abs. 3 Nr. 8 der Hauptsatzung in eigenen rechtlich geschützten Interessen deshalb verletzt sein kann, weil in der angegriffenen Bestimmung eine Regelung fehlt, die den Gemeindevorstand ab einem gewissen Wert des jeweiligen Grundstücksgeschäfts zur Information der Gemeindevertretung zwingt. In eigenen rechtlich geschützten Interessen kann die Antragstellerin nicht verletzt sein, denn weder die Hessische Gemeindeordnung noch die am 11. Oktober 1993 von der Gemeindevertretung beschlossene Geschäftsordnung für die Gemeindevertretung und die Ausschüsse der Gemeinde ... enthalten eine Regelung zugunsten der Fraktionen, die diesen insoweit irgendeinen rechtlichen Schutz einräumt. Ihnen sind in der Hessischen Gemeindeordnung andere Rechte zugestanden, etwa das Recht, einen fraktionslosen Gemeindevertreter als Hospitanten aufzunehmen (§ 36a Abs. 1 Satz 2 HGO). Die Fraktionen können Mitglieder des Gemeindevorstandes und sonstige Personen beratend zu ihren Sitzungen hinzuziehen (§ 36a Abs. 1 Satz 5 HGO). Sie können zum Zweck der Akteneinsicht die Bildung oder Bestimmung eines Ausschusses verlangen (§ 50 Abs. 2 Satz 2 HGO). Unter der Voraussetzung, daß ein entsprechender Beschluß der Gemeindevertretung gefaßt wird, haben sich alle oder einzelne Ausschüsse nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen zusammenzusetzen (§ 62 Abs. 2 Satz 1 HGO). Die Fraktionen benennen in diesem Fall die Ausschußmitglieder (§ 62 Abs. 2 Satz 2 HGO). Sie können Ausschußmitglieder abberufen (§ 62 Abs. 2 Satz 4 HGO). Fraktionen ohne Sitz in einem bestimmten Ausschuß können für diesen Ausschuß einen Gemeindevertreter mit beratender Stimme entsenden (§ 62 Abs. 4 Satz 2 HGO). Das in § 50 Abs. 2 Satz 1 HGO und nicht in der die Fraktionen betreffenden Vorschrift des § 36a HGO geregelte Kontrollrecht, das der Bevollmächtigte der Antragstellerin zu 1. auf Seite 3 seines Antragsschriftsatzes vom 19. Oktober 1993 und auf den Seiten 2 ff. seines Schriftsatzes vom 24. November 1994 anspricht, steht nicht der Fraktion, sondern der Gemeindevertretung zu. Die Fraktion kann nicht rechtlich wirksam die Funktionen und Kompetenzen der Gemeindevertretung wahrnehmen. Auch die Befugnis zur Überwachung der Gemeindeverwaltung, insbesondere das Recht zur Einsicht in die Akten der Gemeindeverwaltung (§ 50 Abs. 2 Satz 2 HGO), ist ausschließlich der Gemeindevertretung als Ganzer vorbehalten und kann nicht von den Fraktionen wahrgenommen werden (vgl. Schneider/Jordan, a.a.O., Erl. 4 zu § 36a HGO). Entsprechendes gilt für die in § 50 Abs. 1 Satz 2 HGO geregelten Befugnisse. Nach dieser Vorschrift kann die Gemeindevertretung die Beschlußfassung über bestimmte Angelegenheiten oder bestimmte Arten von Angelegenheiten auf den Gemeindevorstand oder einen Ausschuß übertragen. Es handelt sich dabei nicht um ein Recht einzelner Fraktionen. Auch aus § 50 Abs. 1 Satz 5 HGO ergibt sich kein rechtlich geschütztes Interesse einer Fraktion. Nach dieser Bestimmung kann die Gemeindevertretung Angelegenheiten, deren Beschlußfassung sie auf andere Gemeindeorgane übertragen hat jederzeit an sich ziehen. Die Fraktionen sind nicht angesprochen. Entsprechendes gilt für die am 11. Oktober 1993 beschlossene Geschäftsordnung - GO -. § 4 GO wiederholt im wesentlichen die in der Hessischen Gemeindeordnung enthaltenen Vorschriften betreffend die Bildung von Fraktionen. Nach § 13 Abs. 1 GO kann auch jede Fraktion Anträge in die Gemeindevertretung einbringen. Nach § 19 Abs. 2 Satz 2 GO ist eine Gesamtredezeit für die Beratung einzelner Gegenstände auf die Fraktionen nach dem Verhältnis ihrer Stärke zu verteilen. Nach § 21 Abs. 4 Satz 1 GO wird unter anderem auf Verlangen einer Fraktion namentlich abgestimmt. Nach § 23 Abs. 3 Satz 1 GO stehen jeder Fraktion zwei mündliche Anfragen je Sitzung zu. Nach § 30 Abs. 2 Satz 2 GO soll das vorsitzende Mitglied eine Verständigung zwischen den Fraktionen über innere Angelegenheiten der Gemeindevertretung von grundsätzlicher Bedeutung herbeiführen, namentlich über deren Arbeitsweise, den Arbeitsplan und Terminplan, die Sitzordnung, die Besetzung von Stellen von Ausschußvorsitzenden und ihrer Stellvertretung. Jede Fraktion kann verlangen, daß der Ältestenrat einberufen wird (§ 30 Abs. 4 Satz 2 GO). Beschließt die Gemeindevertretung, daß sich alle oder einzelne Ausschüsse nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen zusammensetzen, so erfolgt die Sitzverteilung entsprechend § 22 Absätze 3 und 4 KWG (§ 32 Abs. 1 Satz 1 GO). Die Fraktionen benennen dem vorsitzenden Mitglied innerhalb einer Woche schriftlich die Ausschußmitglieder (§ 32 Abs. 1 Satz 2 GO). Die von einer Fraktion benannten Ausschlußmitglieder können von dieser abberufen werden (§ 32 Abs. 4 Satz 1 GO). Fraktionen, auf die bei der Besetzung eines Ausschlusses kein Sitz entfallen ist, sind berechtigt, in diesen ein Mitglied mit beratender Stimme zu entsenden (§ 34 Abs. 1 Satz 2 GO). Rechtlich geschützte Interessen der Fraktionen, die darauf gerichtet sind sicherzustellen, daß die Gemeindevertretung vor bestimmten Grundstücksgeschäften vom Gemeindevorstand informiert wird, ergeben sich auch aus der Geschäftsordnung nicht. Die Antragstellerin zu 1. kann sich nicht mit Erfolg auf den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 2. August 1978 (- 2 BvK 1/77 - NJW 1979, 261) berufen. In dieser Entscheidung ging es um die Auslegung des Art. 15 Abs. 1 der Landessatzung für Schleswig-Holstein. Art. 15 Abs. 1 Satz 1 dieser Landessatzung bestimmte, daß der Landtag auf Antrag von mindestens einem Viertel der Abgeordneten die Pflicht hat, zur Aufklärung von Tatbeständen im öffentlichen Interesse Untersuchungsausschüsse einzusetzen. Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, daß das in Art. 15 Abs. 1 der Landessatzung für Schleswig-Holstein gewährleistete Recht der Minderheit auf Einsetzung eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses grundsätzlich in eine Befugnis der Mehrheit ausschließe, den Untersuchungsgegenstand gegen den Willen der Minderheit durch Zusatzfragen zu erweitern. Dar vom Bundesverfassungsgericht zu beurteilende Fall unterscheidet sich demnach wesentlich vom vorliegenden. In jenem gab es eine Rechtsgrundlage für das Kontrollrecht der Minderheit. Es ging um den Inhalt dieser Rechtsgrundlage, den das Bundesverfassungsgericht im Wege der Auslegung der Vorschrift feststellte. Im vorliegenden Fall liegen die Dinge anders. Hier fehlt es an einer Rechtsgrundlage, der - zumindest im Wege der Auslegung - entnommen werden kann, Fraktionen hätten einen Anspruch darauf, daß sie von dem Gemeindevorstand über Geschäfte mit Grundstücken ab einer bestimmten Wertgrenze informiert werden. Insbesondere aus dem in § 50 Abs. 2 Satz 2 HGO geregelten Recht der Fraktionen zu verlangen, daß zum Zweck der Akteneinsicht ein Ausschuß gebildet oder bestimmt wird, ergibt sich kein derartiges Recht der Fraktionen. Die Voraussetzungen für die Vorlage der Sache an das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 5 VwGO liegen nicht vor. Die Antragstellerin zu 1. hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen (§§ 154 Abs. 1. 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO), weil sie unterlegen ist und der lediglich hilfsweise gestellte Antrag der Antragstellerin zu 2. mangels Entscheidung über diesen Antrag keine Kosten verursacht hat. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 13 Abs. 1 Satz 2 des Gerichtskostengesetzes - GKG - in der bis zum 30. Juni 1994 gültigen Fassung. Die Hauptsatzung der Gemeinde ... vom 30. September 1985 enthielt in § 3 Abs. 3 folgende Regelung: "(3) Die Gemeindevertretung überträgt dem Gemeindevorstand gemäß § 50 Abs. 1 HGO die Beschlußfassung über folgende Angelegenheiten: a) ... b) ... c) die Entscheidung über Grundstücksverfügungen, außer bebautem Grundbesitz. Über Grundstücksverfügungen ist dem Hauptausschuß und Finanzausschuß vierteljährlich zu berichten; d) die Entscheidung über den Erwerb von Grundstücken einschließlich der Ausübung des Vorkaufsrechtes. Hierüber ist dem Haupt- und Finanzausschuß vierteljährlich zu berichten; e) ... f) ..." Mit Schreiben vom 29. Mai 1993 beantragte die Antragstellerin zu 1., die Antragsgegnerin möge folgende Änderung des § 3 c) und d) der Hauptsatzung beschließen: "c) die Entscheidung über Grundstücksverfügungen, außer bebautem Grundbesitz, bis zu einer Höhe von 50.000,-- DM. d) die Entscheidung über den Erwerb von Grundstücken einschließlich der Ausübung des Vorkaufsrechtes bis zu einer Höhe von 50.000,-- DM." Zur Begründung gab die Antragstellerin an, da die Gemeindevertretung nach der Hessischen Gemeindeordnung für die Entscheidung über wichtige Angelegenheiten zuständig sei, solle die Hauptsatzung der Gemeinde ..., wie vorgeschlagen geändert werden. Den Antrag der Antragstellerin lehnte die Antragsgegnerin mit Mehrheit ab, beschloß aber, in die die Zuständigkeitsabgrenzung und Übertragung von Aufgaben betreffende Regelung des § 2 der Hauptsatzung vom 19. Juli 1993 als Abs. 3 Nr. 8 eine neue Bestimmung einzufügen, so daß Abs. 3 wie folgt lautet: "(3) Die Gemeindevertretung überträgt dem Gemeindevorstand gemäß § 50 Abs. 1 und § 103 Abs. 1 HGO die Entscheidung über folgende Angelegenheiten: 1. Aufnahme von Krediten und Kreditbedingungen; 2. Grenzregelungsverfahren nach dem Baugesetzbuch (BauGB); 3. Abschnittsbildung und Zusammenfassung mehrerer Erschließungsanlagen nach § 130 Abs. 2 BauGB; 4. Entscheidung über Grundstücksverfügungen, außer bebautem Grundbesitz. Über Grundstücksverfügungen ist dem Haupt- und Finanzausschuß vierteljährlich zu berichten; 5. Entscheidung über den Erwerb von Grundstücken einschließlich der Ausübung des Vorkaufsrechtes. Hierüber ist dem Haupt- und Finanzausschuß vierteljährlich ;u berichten; 6. Entscheidung über Verpachtungen und Vermietungen; 7. Niederschlagungen und Erlaß von Forderungen und öffentlichen Abgaben, soweit sie den Betrag von 1.000,-- DM nicht überschreiten; 8. In für die Gemeinde besonders bedeutsamen Angelegenheiten ist vor der Entscheidung die Gemeindevertretung oder der Haupt- und Finanzausschuß zu unterrichten, damit der Gemeindevertretung die Möglichkeit eingeräumt bleibt, von ihrem Recht auf Rückübertragung der Beschlußfassung (§ 50 Abs. 1 HGO) Gebrauch zu machen. Die Bindung des Gemeindevorstandes an die Festsetzungen des Haushaltsplanes bleibt unberührt." Die am 19. Juli 1993 beschlossene Hauptsatzung wurde gemäß ihrem § 7 Abs. 1 im ... vom 30. Juli 1993 öffentlich bekanntgemacht. Am 11. November 1993 haben die Antragstellerinnen das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Sie tragen vor, § 2 Abs. 3 Nr. g der Hauptsatzung sei nichtig. Das parlamentarische Kontrollrecht, das gemäß § 50 Abs. 2 HGO durch die Gemeindevertretung, also auch durch die einzelnen Gemeindevertreter bzw. die Fraktionen ausgeübt werden solle, werde durch die Bestimmung verletzt. in das der Fraktion gemäß § 36a HGO zustehende Kontrollrecht werde ebenfalls durch die Bestimmung eingegriffen. Der Minderheitenschutz der Fraktion werde verletzt, weil die Hauptsatzungsbestimmung darauf abziele, das parlamentarische Kontrollrecht der in der Minderheit befindlichen Fraktion zu unterlaufen und damit im Ergebnis wirkungslos zu machen. Grundstücksgeschäfte gehörten zu den Angelegenheiten, die gemäß § 50 Abs. 1 Satz 2 HGO prinzipiell auf den Gemeindevorstand übertragen werden könnten. Bei ihnen handele es sich häufig schon wegen des Wertes des Grundstücks um "wichtige Entscheidungen im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 2 HGO, über die die Gemeindevertretung zu entscheiden habe. Es werde daher sehr häufig nötig sein, daß die Gemeindevertretung die Angelegenheit wieder an sich zieht". Dazu sei aber eine Information der Gemeindevertretung über das Grundstücksgeschäft erforderlich. Die angegriffene Hauptsatzungsbestimmung genüge diesen Anforderungen nicht. Der unbestimmte Rechtsbegriff "besonders bedeutsame Angelegenheiten" lasse dem Gemeindevorstand einen sehr weiten Interpretationsspielraum. Die Bestimmung müsse deshalb durch Wertgrenzen ergänzt werden, die bei Grundstücksgeschäften ab einem gewissen Wert die Information der Gemeindevertretung vorschrieben. Bei der jetzigen Situation bestehe die Gefahr, daß der Gemeindevorstand möglicherweise die ihn tragende Mehrheitsfraktion außerhalb des normalen Geschäftsgangs der Gemeindevertretung informiere, die Minderheitsfraktion bzw. ihre einzelnen Mitglieder aber nicht, so daß das Grundstücksgeschäft ohne offizielle Information der Gemeindevertretung abgeschlossen werde. Die Kontrolle des Gemeindevorstands durch die Gemeindevertretung, die nur durch die Minderheitsfraktion effektiv geschehen könne, sei dann nicht mehr möglich. Nachdem die Antragstellerin zu 2. ihren die eigene Person betreffenden und ebenfalls auf Nichtigerklärung der genannten Hauptsatzungsbestimmung gerichteten, lediglich hilfsweise gestellten Antrag zurückgenommen hat, beantragt nur noch die Antragstellerin zu 1., § 2 Abs. 3 Nr. 8 der am 19. Juli 1993 beschlossenen Hauptsatzung der Gemeinde Hamburg für nichtig zu erklären. Die Antragsgegnerin, die keinen Antrag stellt, trägt vor, nach herrschender Rechtsauffassung stehe dem Vorsitzenden der Gemeindevertretung eine materielle Prüfungskompetenz über Vorlagen und Anträge nicht zu. Dies beziehe sich auch auf die von der Gemeindevertretung gefaßten Beschlüsse. Insofern könne sich ihre Stellungnahme nicht auf die in der Verwaltungsstreitsache aufgeworfenen Fragen beziehen. Dies verbiete auch das zur Neutralität und Überparteilichkeit verpflichtete Amt des Vorsitzenden der Gemeindevertretung. Im übrigen gehe sie aufgrund einer Äußerung der Kommunalaufsicht gegenüber der Antragstellerin davon aus, daß ihr Beschluß über die Hauptsatzung vom 19. Juli 1993 rechtens sei. Die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin (1 Heftstreifen, 28 Blatt) haben vorgelegen und sind Gegenstand der Beratung gewesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf diese Unterlagen und den Inhalt der gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.