4 A 516/15

Leitsatz: Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen keiner eigenständigen Auslegung durch das Verwaltungsgericht. Entscheidend ist vielmehr die tatsächliche ständige Verwaltungspraxis der zuständigen Behörde im maßgeblichen Zeitpunkt, soweit sie vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder doch geduldet wurde - nur insoweit ist der Wille des Vorschriftengebers durch Auslegung zu ermitteln und zu klären, ob sich dieser Wille geändert hat -, und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden ist. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 20.1.2015 wird abgelehnt. Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 210.000,00 Euro festgesetzt. G r ü n d e: Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Ihr Vorbringen weckt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Zweifel in diesem Sinn sind anzunehmen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.6.2000 – 1 BvR 830/00 –, NVwZ 2000, 1163 ff. = juris, Rn. 15. Daran fehlt es hier. Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage der Klägerin gegen den Widerrufs- und Erstattungsbescheid der Beklagten vom 19.3.2013 in der sich aus der Erklärung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 20.1.2015 ergebenden Gestalt abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Widerruf der Zuwendung sei wegen Verfehlung des Zuwendungszwecks rechtmäßig. Die Klägerin habe die erforderlichen neun weiteren Arbeitsplätze nicht geschaffen. Die Beklagte habe die Jahresfrist für den Widerruf eingehalten. Diese habe erst mit der unter dem 20.1.2013 erfolgten Reaktion der Klägerin auf die Anhörung zum beabsichtigten Widerruf und einer Auskunft der Bundesagentur für Arbeit vom 8.3.2013 zu laufen begonnen. Das Widerrufsermessen habe die Beklagte ordnungsgemäß ausgeübt. Ihre Erwägungen zu dem von ihr verneinten Eingreifen der Voraussetzung der Ausnahmeregelung der Ziffer II. A. 4.2.3. des Sechsunddreißigsten Rahmenplans der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ für den Zeitraum 2007 bis 2010, BT-Drs. 16/5215, 1 ff. (48), im Folgenden: 36. Rahmenplan, seien nicht sachfremd. Die gegen diese Wertungen erhobenen Einwände der Klägerin greifen nicht durch. Insbesondere gibt es keinen greifbaren Anhalt dafür, dass die Jahresfrist für den Widerruf schon zum Zeitpunkt der Anhörung der Klägerin abgelaufen gewesen sein könnte. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen, dass die Jahresfrist nach § 49 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW bei Erlass des Widerrufsbescheides am 19.3.2013 noch nicht abgelaufen war. Nach dem Normzweck des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW handelt es sich bei der Jahresfrist nicht um eine Bearbeitungs-, sondern um eine Entscheidungsfrist. Der zuständigen Behörde wird ein Jahr Zeit eingeräumt, um die Entscheidung über die Rücknahme bzw. den Widerruf des Verwaltungsakts zu treffen. Daraus folgt, dass die Frist erst bei vollständiger behördlicher Kenntnis der für die Entscheidung maßgebenden Sach- und Rechtslage zu laufen beginnt. Erst wenn die Behörde auf der Grundlage aller entscheidungserheblichen Tatsachen den zutreffenden rechtlichen Schluss gezogen hat, dass ihr die Aufhebungsbefugnis zusteht, muss sie innerhalb eines Jahres entscheiden, ob sie davon Gebrauch macht. Sie muss zu der Erkenntnis gelangt sein, dass die weiteren Voraussetzungen des § 48 VwVfG NRW oder des § 49 VwVfG NRW gegeben sind. Dies ist anzunehmen, wenn die Behörde ohne weitere Sachaufklärung imstande ist, diese gesetzlichen Voraussetzungen zutreffend zu beurteilen, und daraus die richtigen Schlüsse zieht. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.6.2012 – 2 C 13.11 –, BVerwGE 143, 230 = juris, Rn. 27 bis 29, m. w. N.; OVG NRW, Beschlüsse vom 19.5.2016 ‑ 4 B 1329/15 –, juris, Rn. 14, und vom 31.5.2016 ‑ 4 B 1360/15 –, juris, Rn. 28. Im Fall von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW muss die Behörde den Widerrufsgrund erkannt haben und ihr müssen die weiteren für die Widerrufsentscheidung erheblichen Tatsachen bekannt sein (§ 49 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW). Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.1.2001 – 8 C 8.00 –, BVerwGE 112, 360 = juris, Rn. 14 (für § 49 Abs. 2 Satz 2 VwVfG). Diese Kenntnis hat die Beklagte frühestens mit der unter dem 20.2.2013 erfolgten Reaktion der Klägerin auf die Anhörung zum beabsichtigten Widerruf der Zuwendung erhalten. Zur Begründung wird insoweit gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil (Seite 15, letzter Absatz bis Seite 16, 2. Absatz des Urteilsabdrucks) Bezug genommen. Die Einwendungen der Klägerin hiergegen greifen nicht durch. Die Klägerin ging im Anschluss an das Schreiben der Beklagten vom 14.11.2011 selbst nicht davon aus, dass bereits alle für die Entscheidung über den Widerruf und die Modalitäten einer eventuellen Rückforderung (gegebenenfalls Stundung mit Rückzahlung) relevanten Umstände aktenkundig waren. Sie hatte sich seinerzeit im Rahmen der Abstimmungen zwischen der Beklagten und dem zuständigen Ministerium dafür eingesetzt, ihre Argumente in einem Gesprächstermin im Ministerium vortragen zu dürfen. In Übereinstimmung damit hielt die Vertreterin des Ministeriums im Termin am 8.1.2013 noch eine Darstellung der aktuellen wirtschaftlichen Situation des Unternehmens der Klägerin für erforderlich. Ferner war der Klägerin jedenfalls zu den im Anhörungsschreiben vom 10.1.2013 ausgeführten komplexen Sachverhalten rechtliches Gehör zu gewähren – woraufhin sie sich ausführlich geäußert hat und wozu sie selbst die Einholung einer umfangreichen Argumentationshilfe eines externen Beraters für erforderlich hielt –, bevor die Beklagte ihr Widerrufsermessen sachgerecht ausüben konnte. Hat aber der Lauf der Frist vor diesem Zeitpunkt nicht begonnen, kann sie zu diesem Zeitpunkt nicht bereits abgelaufen gewesen sein. Soweit sich die Klägerin in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 4.4.2012, – 8 C 9.11 –, Buchholz 428 § 1 Abs. 6 VermG Nr. 55 = juris, Rn. 39, beruft, gebietet dies keine abweichende Einschätzung. Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem genannten Urteil die Frage, ob die zwölfmonatige Entscheidungsfrist in einer nicht vergleichbaren Fallgestaltung schon vor der Anhörung abgelaufen war, ausdrücklich offen gelassen. Im Übrigen entspricht es insoweit gefestigter Rechtsprechung, dass die Anhörung des Betroffenen jedenfalls dann zur Herstellung der Entscheidungsreife für den Fristbeginn der Jahresfrist nach § 48 Abs. 4 VwVfG NRW gehört, wenn die Anhörung – wie hier – zur Ermittlung weiterer für die Ermessensbetätigung entscheidungserheblicher Tatsachen dient. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 4.12.2008 – 2 B 60.08 –, a. a. O., Rn. 7, Urteil vom 24.1.2001 – 8 C 8.00 –, a. a. O., Rn. 18, und Beschluss vom 7.11.2000 – 8 B 137.00 –, NVwZ-RR 2001, 198 = juris, Rn. 5. Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte, die sich ab 2011 immer wieder um eine Regelung zugunsten der Klägerin beim Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen eingesetzt hatte, den Lauf der Jahresfrist durch „konzentriertes Nichtstun“ verhindert haben könnte, vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 29.8.2014, – 4 B 1.14 –, juris, Rn. 8 f., zeigt die Klägerin nicht auf. Der weitere Einwand der Klägerin, die Beklagte habe ihr Widerrufsermessen entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts fehlerhaft ausgeübt, verfängt ebenfalls nicht. Insbesondere sind die Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht mit Blick auf die von der Beklagten verneinte Anwendung der Ausnahmeregelung des Teil II Abschnitt A. 4.2.3 des 36. Rahmenplans zu beanstanden. Die Bestimmungen des 36. Rahmenplans unterliegen als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift keiner eigenständigen Auslegung durch das Verwaltungsgericht. Entscheidend ist vielmehr die tatsächliche ständige Verwaltungspraxis der zuständigen Behörde im maßgeblichen Zeitpunkt, soweit sie vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder doch geduldet wurde – nur insoweit ist der Wille des Vorschriftengebers durch Auslegung zu ermitteln und zu klären, ob sich dieser Wille geändert hat –, und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden ist. Das gilt besonders für Fälle, in denen der Wortlaut einer Verwaltungsvorschrift unklar und darum auslegungsbedürftig ist. Zudem dürfen im Einzelfall keine sachlichen Gründe für das Abweichen von dieser Behördenpraxis bestehen. Vgl. BVerwG, Urteile vom 16.6.2015 – 10 C 15.14 –, BVerwGE 152, 211 = juris, Rn. 24 f., vom 17.1.1996 – 11 C 5.95 –, NJW 1996, 1766 = juris, Rn. 21, und vom 24.3.1977 – II C 14.75 –, BVerwGE 52, 193 = juris, Rn. 20; OVG NRW, Beschluss vom 14.2.2013 – 4 A 283/12 –, Beschlussabdruck, S. 5 f., m. w. N. Dabei kann auf sich beruhen, ob im Zusammenhang mit der Anwendung des 36. Rahmenplans generell maßgeblich auf die vom zuständigen Ministerium gebilligte oder geduldete Verwaltungspraxis im Land Nordrhein-Westfalen abzustellen ist, oder auf die Billigung oder Duldung durch den Bund-Länder-Planungsausschuss für regionale Wirtschaftsstruktur. Für die Maßgeblichkeit der Verwaltungspraxis in Nordrhein-Westfalen ohne Rücksicht auf die Praxis in anderen Bundesländern, von der das Verwaltungsgericht ausgegangen ist, spricht immerhin, dass die Durchführung der Fördermaßnahmen zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, unter die auch die Förderung der Klägerin fällt, alleinige Aufgabe der einzelnen Länder ist. Dies ergibt sich bereits aus § 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ vom 6.10.1969 (BGBl. I S. 1861), wonach die Durchführung der Maßnahmen des gemeinsamen Koordinierungsrahmens ausdrücklich zur Aufgabe der Länder bestimmt wird. Auch Teil I Ziffer 1.3. des 36. Rahmenplans weist die Durchführung der GA-Fördermaßnahmen den einzelnen Ländern zu. Die Länder wählen die förderwürdigen Projekte aus, erteilen in eigener Zuständigkeit die Bewilligungsbescheide und kontrollieren die Einhaltung der Förderbestimmungen durch die Zuschussempfänger (Teil I Ziffer 1.3 Sätze 3 und 4 des 36. Rahmenplans). Allerdings wird die Annahme des Verwaltungsgerichts, entscheidend sei auf die Verwaltungspraxis in Nordrhein-Westfalen abzustellen, durch das Vorbringen der Klägerin jedenfalls für die vorliegende Konstellation nicht schlüssig in Frage gestellt. Denn die Klägerin hat weder eine von der Auffassung der Beklagten abweichende Verwaltungspraxis anderer Bundesländer oder des Bundes vorgetragen, noch ergibt sich aus der Antragsbegründung, dass nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Willen des Vorschriftengebers die Voraussetzungen nach Abschnitt A 4.2.3 des 36. Rahmenplans vorgelegen hätten. Auch das Bedenken der Klägerin, die Beklagte könne mangels Anwendung keine Verwaltungspraxis im Hinblick auf das Absehen von einem Widerruf aufgrund der Ausnahme des Abschnitts A. 4.2.3 des 36. Rahmenplans vorweisen, greift nicht durch. Die Beklagte hat schlüssig vorgetragen, dass nach dieser zwischen den Beteiligten umstrittenen Bestimmung in ihrer bisherigen Verwaltungspraxis mit Billigung des zuständigen Ministeriums noch nie von einem Widerruf abgesehen worden ist. Anhaltspunkte dafür, dass die genannte Ausnahmeregelung in der Verwaltungspraxis der Beklagten dennoch anderweitig zur Anwendung gekommen sein könnte, trägt die Klägerin nicht vor. Nach den unbestrittenen Angaben der Beklagten hatte das damalige Ministerium für Wirtschaft, Energie, Bauen, Wohnen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen in einer Arbeitsanweisung vom 16.6.2011 zur Regelung der als temporär angesehenen allgemeinen Finanz- und Wirtschaftskrise im Zeitraum 2008 bis 2010 eine Verlängerung der Zweckbindungsfrist um maximal 36 Monate vorgesehen. Mit dieser, auch der Klägerin von Vertretern des Ministeriums angebotenen und von ihr ausgeschlagenen, Regelung hat die Beklagte das Bestehen einer Verwaltungspraxis belegt, nach der sie von der Regelung in Abschnitt A. 4.2.3 des 36. Rahmenplans nur in – bisher nicht eingetretenen – absoluten Ausnahmefällen Gebrauch macht. Bei dieser Sachlage kann sich die Klägerin auf keinen praktischen Anwendungsfall berufen, der nach dem Gleichbehandlungsgrundsatz zu einer behördlichen Selbstbindung in dem von ihr gewünschten Sinne hätte führen können. Diese Verwaltungspraxis, nach der auch in Fällen der in Rede stehenden Art nicht von einem Widerruf abgesehen werden kann, steht jedenfalls für den konkret zu beurteilenden Fall der Klägerin mit dem durch Auslegung zu ermittelnden Willen des Vorschriftengebers in Einklang, so dass sich hieraus nichts anderes ergibt. Nach der Regelung in Abschnitt A. 4.2.3 des 36. Rahmenplans kann bei – hier unstrittiger – Nichterfüllung der dem Zuwendungsbescheid zu Grunde liegenden Förderleistungen nach Abschluss des Investitionsvorhabens oder der betrieblichen Maßnahme (Ziff. 4.1.) von einem Widerruf des Bewilligungsbescheides unter anderem dann abgesehen werden, wenn auf Grund von grundlegenden marktstrukturellen Veränderungen so viele Dauerarbeitsplätze in der Betriebsstätte – entgegen der Auffassung der Klägerin kommt es nicht auf die Branche an – weggefallen sind, dass die mindestens erforderlichen Arbeitsplatzziele nach Ziff. 2.2. Satz 7 (Erhöhung der bestehenden Dauerarbeitsplätze um mindestens 15 %) nicht erreicht werden. Diese Voraussetzungen lagen schon dem Wortlaut nach nicht vor: Das Nichterreichen dieser Arbeitsplatzziele im Betrieb der Klägerin beruhte nach ihren eigenen Angaben gerade nicht auf einem Wegfall bestehender Dauerarbeitsplätze, sondern darauf, dass die zugesagten neun Arbeitsplätze wegen außergewöhnlich hoher technischer Anforderungen an die Qualifizierung des Personals überhaupt nicht besetzt werden konnten (vgl. Protokoll der Vor-Ort-Prüfung am 30.6.2010). Zum Wegfall von Dauerarbeitsplätzen kam es erst im Februar 2011, also nach Ablauf des Bewilligungszeitraums, ohne dass dieser Wegfall durch wenigstens verspätete Besetzung der durch die Förderung neu zu schaffenden Arbeitsplätze zumindest nach Ende der in der Finanzkrise liegenden temporären Marktstörung ausgeglichen wurde (vgl. Seite 2 des Schreibens der Klägerin vom 20.2.2013 i. V. m. Seite 5, 17 ff. und 48 der Stellungnahme der p. f. p. p. d. GmbH vom 21.2.2013, sowie Seite 3 des Schreibens der Klägerin vom 10.11.2011 an die Beklagte). Auch nach dem im 36. Rahmenplan niedergelegten Förderzweck, der bei der Auslegung des Willens des Vorschriftengebers zu berücksichtigen ist, konnte in einem solchen Fall von einem Widerruf nicht abgesehen werden. Die Regionalförderung soll durch die Schaffung dauerhaft wettbewerbsfähiger Arbeitsplätze den wachstumsnotwendigen Strukturwandel in strukturschwachen Regionen erleichtern, setzt also auch beim nicht vorhersehbaren Wegfall von Dauerarbeitsplätzen und dem hierauf beruhenden Nichterreichen der Förderziele jedenfalls die Schaffung der neuen Arbeitsplätze voraus, für die die Förderung gewährt worden ist. Vgl. Ziff. 2.1 des 36. Rahmenplans, BT-Drs. 16/5215, S. 8. Vorliegend ist auch kein atypischer Ausnahmefall gegeben, der eine abweichende Ermessensentscheidung der Beklagten hätte gebieten müssen. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften dürfen nur für den Regelfall gelten und müssen daher Spielraum für die Berücksichtigung der Besonderheiten atypischer Fälle lassen. Sie dürfen daher nicht so weit gehen, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls nicht mehr Rechnung getragen werden kann. Ein derartiger atypischer Fall ist dann gegeben, wenn der konkrete Sachverhalt außergewöhnliche Umstände aufweist, deren Besonderheiten von der ermessenslenkenden Vorschrift nicht hinreichend erfasst und von solchem Gewicht sind, dass sie eine von der im Regelfall vorgesehenen Rechtsfolge abweichende Behandlung gebieten. Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.6.2015 – 10 C 15.14 –, BVerwGE 152, 211 = juris, Rn. 24 f.; Nds. OVG, Urteil vom 15.11.2016 – 8 LB 58/16 –, ZIP 2017, 30 = juris, Rn. 61 ff., m. w. N. Die Klägerin hat solche außergewöhnlichen Umstände weder im Verwaltungs- und im Gerichtsverfahren dargelegt, noch sind derartige Besonderheiten sonst ersichtlich. Ihr Einwand, die Wertung der Beklagten, im Falle der Klägerin hätten keine grundlegenden marktstrukturellen Veränderungen vorgelegen, sei sachwidrig, reicht hierfür nicht aus. Denn die Klägerin hat sich selbst zunächst nicht auf derartige Veränderungen berufen. Sie hat die Verfehlung des Arbeitsplatzziels nicht auf die Finanz- und Druckkrise zurückgeführt. In ihrem Schreiben an die Beklagte vom 26.4.2010 hat sie für das Jahr 2010 Neukundenaquisitionen in Aussicht gestellt. Im Rahmen der Überprüfung vor Ort am 30.6.2010 hat sie von einer positiven Umsatzentwicklung gesprochen und die fehlende Erreichung des Arbeitsplatzziels mit der bislang vergeblichen Suche nach qualifiziertem Personal begründet. Grundlegende dauerhafte, und nicht nur wie die Finanzkrise temporäre, marktstrukturelle Veränderungen hat sie erst später geltend gemacht, ohne zu plausibilisieren, warum diese abweichend von früheren Angaben schon im Bewilligungszeitraum relevant gewesen sein sollen. Eine abweichende Ermessensentscheidung war schließlich nicht deshalb geboten, weil die Klägerin die Marktveränderungen nicht hätte vorhersehen können. Fehlt es an dem Eingreifen der Ausnahmevorschrift des Abschnitts A. 4.2.3 des 36. Rahmenplans – nämlich den grundlegenden marktstrukturellen Veränderungen, durch die Dauerarbeitsplätze weggefallen sind –, so kommt es nicht mehr darauf an, ob die Klägerin die Veränderungen vorhersehen konnte oder nicht (Abschnitt A. 4.1.2 des 36. Rahmenplans). Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Sache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten liegen dann vor, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15.11.2011 – 8 A 2066/11 –, juris, Rn. 4, m. w. N., und vom 2.3.2017 ‑ 4 A 1808/16 –, juris, Rn. 15 f. Das ist hier nicht der Fall. Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass sich sowohl die Frage der Berechnung der Jahresfrist als auch der ordnungsgemäßen Ermessensausübung anhand von Abschnitt A. 4.2.3 des 36. Rahmenplans bereits im Zulassungsverfahren ohne Weiteres in dem aufgezeigten Sinn beantworten lassen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG. Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.