6 B 10540/19

Leitsatz: Zur Erhebung von Sanierungsausgleichsbeträgen bei einer Sanierungsdauer von rund 44 Jahren.(Rn.14) Unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 27. März 2019 wird der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs vom 5. November 2018 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 25. Oktober 2018 abgelehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 1.110,00 € festgesetzt. I. Das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes betrifft die sofortige Vollziehbarkeit eines Bescheides, mit dem die Antragstellerin zu einem Sanierungsausgleichsbetrag herangezogen wurde. Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks K...straße im Stadtgebiet der Antragsgegnerin (Flurstück-Nr. 1719/4). Das Grundstück liegt im Geltungsbereich der ehemaligen Sanierungssatzung „H…“ vom 18. April 1972 (Sanierungssatzung). Das Sanierungsgebiet umfasst ca. 51 Hektar (510.074 m²) Fläche. In den 1990er Jahren wurden 167 Grundstücke aus der Sanierung entlassen. Davon erfolgte bei 163 Grundstücken die Entlassung im Rahmen einer Ablösevereinbarung; 4 Grundstücke wurden durch Bescheid entlassen. In den Jahren 1996 und 1997 fand eine Korrespondenz der Beteiligten betreffend die Entlassung des Grundstücks der Antragstellerin aus der Sanierung statt, die jedoch letztlich nicht erfolgte. Im Mai 2005 waren Grundstücke mit einer Fläche von insgesamt 312.839 m² aus der Sanierung entlassen (= 61,3 % des Sanierungsgebiets). Im Jahr 2006 wurde eine umfangreiche Abschlussplanung erstellt (R… GmbH: Abschlussplanung Sanierungsgebiet H..., Fassung vom 2. Mai 2006 mit Ergänzungen vom 1. Juli 2006, 148 Seiten). Auf dieser Grundlage erfolgten weitere Sanierungsmaßnahmen. Mit Satzung vom 10. März 2016 wurde die Sanierungssatzung aufgehoben. Die Bekanntmachung der Aufhebungssatzung erfolgte am 30. März 2016. Mit Bescheid vom 25. Oktober 2018 wurde die Antragstellerin zu einem Sanierungsausgleichsbetrag in Höhe von 4.440,00 € herangezogen. Hiergegen legte sie Widerspruch ein und beantragte zugleich – erfolglos – bei der Antragsgegnerin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs. Über den Widerspruch ist noch nicht entschieden worden. Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs mit der Begründung stattgegeben (Beschluss vom 27. März 2019), es bestünden ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Erhebung des Ausgleichsbetrags. Diese verstoße mit einer Sanierungsdauer von rund 44 Jahren gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Die reine Dauer der Sanierung – die fast dreimal so lang sei wie die in das Baugesetzbuch neu eingefügte (verlängerbare) Höchstdauer von 15 Jahren – begründe im vorliegenden Fall eine Pflichtwidrigkeit. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragsgegnerin. Diese macht im Wesentlichen geltend, ihr falle keine Pflichtverletzung zur Last. Die Abgabenerhebung sei erst dann treuwidrig, wenn es aufgrund der Pflichtverletzung unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalles nicht mehr zumutbar erscheine, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zwar sei der Zeitrahmen der Abschlussplanung (fünf Jahre ab 2006) nicht eingehalten worden. Verschiedene Projekte im Sanierungsgebiet seien aber erst 2017 abgeschlossen worden. Die Eigentümer hätten kein Vertrauen darauf entwickeln können, nicht mehr herangezogen zu werden. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten und die Verwaltungsakten der Antragsgegnerin sowie die im Verfahren vorgelegte elektronische Fassung des Gutachtens des Gutachterausschusses für Grundstückswerte für den Bereich der Stadt L… über die zonalen Anfangs- und Endwerte nach § 154 BauGB im Sanierungsgebiet H... vom 22. Juni 2016 (pdf, 820 Seiten), die elektronische Fassung der Broschüre „H...sanierung – Beiträge zur Stadtplanung 2“ (hrsg. von dem Stadtplanungsamt, L…, Oktober 1972) und die „Abschlussplanung – Sanierungsgebiet H...“ (R… GmbH, Stand vom 2. Mai 2006 mit Ergänzungen vom 1. Juli 2006) verwiesen. II. Die Beschwerde ist begründet. Gemäß § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO soll die Aussetzung bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Solche die Aussetzung der Vollziehung rechtfertigenden Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines Abgabenbescheides sind dann vorhanden, wenn die Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des Bescheides derart überwiegen, dass ein Erfolg des Rechtsmittelführers wahrscheinlicher ist als ein Unterliegen (st. Rspr., vgl. OVG RP, Beschlüsse vom 24. September 2008 – 6 B 10857/08.OVG –, ESOVG RP, vom 12. Januar 1994 – 12 B 10412/93 –, NVwZ 1996, 90 [91] und vom 2. Februar 1984 – 6 D 2/83 –, DVBl. 1984, 1134 [1135 f.]; s. ferner die Nachw. bei Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019 § 80 Rn. 95 m.w.N.). Bei geringen, aber auch bei offenen Erfolgsaussichten ist das nicht der Fall (vgl. OVG RP, Beschluss vom 24. September 2008 – 6 B 10857/08.OVG –, ESOVG RP). Als offen können die Erfolgsaussichten auch angesehen werden, wenn sich im Rahmen der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren möglichen Prüfung schwierige Tatsachen- und Rechtsfragen stellen, deren Entscheidung dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muss (vgl. insoweit BVerfG, Kammerbeschluss vom 12. Juli 2018 – 1 BvR 1401/18 –, juris Rn. 6 f.). Nach diesen Maßstäben ist der Beschluss des Verwaltungsgerichts unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens abzuändern, weil keine ausreichenden Erfolgsaussichten bestehen. Der Ausgang des Hauptsacheverfahrens ist nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung zumindest offen. Die Erhebung des Sanierungsausgleichsbetrags ist voraussichtlich nicht bereits aufgrund der reinen Sanierungsdauer rechtswidrig (1.). Auch die der Betragserhebung zugrunde liegende Sanierungssatzung aus dem Jahr 1972 dürfte im Hinblick auf die Sanierungsdauer nicht zu beanstanden sein (2.). Es spricht einiges dafür, dass die Antragsgegnerin auch ihre Pflicht, die Sanierungssatzung zu einem späteren Zeitpunkt im Verlauf der langen Sanierung aufzuheben, nicht in einer Weise verletzt hat, die sich auf die Rechtmäßigkeit des hier in Rede stehenden Bescheides auswirken könnte (3.). Nach summarischer Prüfung ist das Gebot der Belastungsgleichheit ebenfalls nicht verletzt (4.). Voraussichtlich wird daher im Hauptsacheverfahren den Einwänden der Antragstellerin gegen die Bodenwertermittlung nachzugehen sein (5.). 1. Es spricht nach dem Stand der Rechtsprechung vieles gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Erhebung des Sanierungsausgleichsbetrags sei bereits deshalb rechtswidrig, weil sie rund 44 Jahre in Anspruch nahm. Wie die Antragsgegnerin mit ihrer Beschwerde zutreffend eingewandt hat, ist eine Treuwidrigkeit der Erhebung von Sanierungsausgleichsbeträgen allein aufgrund der reinen Sanierungsdauer (bei tatsächlich fortdauernder Durchführung von Sanierungsmaßnahmen) bislang in der hier maßgeblichen Rechtsprechung – soweit ersichtlich – nicht angenommen worden. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013 – 1 BvR 2457/08 – sowie Kammerbeschlüsse vom 3. September 2013 – 1 BvR 1282/13 –, juris, und vom 21. Juli 2016 – 1 BvR 3092/15 –, juris), des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 – 4 C 11/13 –, BVerwGE 149, 211) und des erkennenden Senats (vgl. OVG RP, Urteil vom 16. Februar 2017 – 6 A 10137/14.OVG –, juris; s. auch OVG RP, Urteil vom 12. September 2017 – 6 A 10802/17.OVG –, n.v.) ist vielmehr im Hinblick auf das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit eine Verfassungswidrigkeit der Abgabenerhebung grundsätzlich nur für den Fall in Erwägung gezogen worden, dass 30 Jahre ab der Entstehung der Vorteilslage vergangen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 – 4 C 11/13 –, BVerwGE 149, 211, juris Rn. 34). Es kommt insoweit maßgeblich auf den Zeitablauf seit dem tatsächlichen Abschluss der abgabenrelevanten Vorteilserlangung an (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013 – 1 BvR 2457/08 –, BVerfGE 133, 143, juris Rn. 2 und Rn. 40 ff.). Dies gilt selbst dann, wenn man eine Normierung einer Höchstfrist durch den Gesetzgeber für erforderlich hält (vgl. insoweit zum Erschließungsbeitragsrecht BVerwG, Beschluss vom 6. September 2018 – 9 C 5.17 –, juris Rn. 11, Rn. 16 und Rn. 17). Für den Ablauf von 30 Jahren ab Entstehung der Vorteilslage bestehen hier jedoch keine Anhaltspunkte. Im Falle der Erhebung von Sanierungsausgleichsbeträgen dürfte die für das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit maßgebliche Vorteilslage in der Regel entstanden sein, wenn die Sanierung insgesamt tatsächlich beendet, also das Sanierungsprogramm abgearbeitet ist und folglich eine weitere sanierungsbedingte Bodenwertsteigerung in Bezug auf das Grundstück mehr nicht zu erwarten ist. Die von der Antragsgegnerin benannten Sanierungsmaßnahmen dauerten jedoch nach Angaben der Antragsgegnerin bis zur Aufhebung der Sanierungssatzung im Jahr 2016 an (Februar 2016: Maßnahme in der G…straße [Zone 198]; 2015: Modernisierung der H...straße [Zone 136]). Es kommt dabei nicht darauf an, ob speziell auf dem Grundstück der Antragstellerin oder in der näheren Umgebung noch Sanierungsmaßnahmen durchgeführt wurden, denn die Sanierung stellt eine gebietsbezogene Gesamtmaßnahme dar. Sie dient der Behebung städtebaulicher Missstände eines Gebiets und nicht nur einzelner Grundstücke, weshalb z.B. auch Grundstücke einbezogen werden können, auf denen selbst keine Maßnahmen durchzuführen sind (OVG RP, Urteil vom 16. Februar 2017 – 6 A 10802/17.OVG –, juris Rn. 53 m.w.N.). Aber selbst wenn man unterstellt, dass in Bezug auf das Grundstück der Antragstellerin bereits zu einem früheren Zeitpunkt die maßgebliche Vorteilslage entstanden sein könnte, etwa im Jahr 2006 („Abschlussplanung Sanierungsgebiet H...“, R… GmbH, Stand vom 2. Mai 2006 mit Ergänzungen vom 1. Juli 2006) oder – noch früher – in den 1990er Jahren (Zeitpunkt der nicht weiter verfolgten Verhandlungen über die Entlassung des Grundstücks aus der Sanierung), so wären seit dem Eintritt der Vorteilslage noch nicht 30 Jahre vergangen. Im Übrigen wurde für das Grundstück der Antragstellerin im Rahmen der Abschlussplanung (zum Stand 2. Mai 2006) von einem noch bestehenden, wenn auch geringen Sanierungsbedarf ausgegangen (vgl. die Bestandsanalyse in der Abschlussplanung, S. 24, Abb. 3.12; orange Einfärbung der Bebauung Kanalstr. 23 [= „geringe Mängel“]). Es spricht nach alledem vieles dafür, dass die erhebliche Sanierungsdauer der Erhebung des Ausgleichsbetrags für sich genommen nicht entgegensteht. 2. Auch die Sanierungssatzung aus dem Jahr 1972, die der Sanierung zugrunde lag, ist nach summarischer Prüfung in Bezug auf die Sanierungsdauer voraussichtlich nicht zu beanstanden. a) Die Regelung in § 142 Abs. 3 Satz 3 BauGB, wonach bei dem Beschluss über die Sanierungssatzung zugleich durch Beschluss die Frist festzulegen ist, in der die Sanierung durchgeführt werden soll, wurde erst durch Art. 1 Nr. 11 des Gesetzes zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. Dezember 2006 (BGBl. I S. 3316) eingefügt und war daher auf die Sanierungssatzung der Antragsgegnerin aus dem Jahr 1972 noch nicht anwendbar. Gleiches gilt auch für die (verlängerbare) Höchstdauer der Sanierung von 15 Jahren gemäß § 142 Abs. 3 Satz 3, 2. Hs. BauGB. Anforderungen an die Sanierungssatzung ergeben sich hinsichtlich der Sanierungsdauer daher nur aus § 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB (Gebietsabgrenzung) und § 136 Abs. 1 BauGB (Zügigkeitsgebot) (dazu sogleich b)). b) Die Sanierungssatzung aus dem Jahr 1972 dürfte nach summarischer Prüfung nicht deshalb als von vornherein unwirksam anzusehen sein, weil eine zügige Durchführung der Sanierung bereits bei Erlass der Satzung als ausgeschlossen hätte angesehen werden müssen. Nach § 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB ist das Sanierungsgebiet so zu begrenzen, dass sich die Sanierung zweckmäßig durchführen lässt. Das Gesetz räumt der Gemeinde dabei einen planerischen Gestaltungsspielraum ein. Für die gerichtliche Kontrolle der Wahrung dieses Spielraums gelten die zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze, die nach § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB auch im Sanierungsrecht zum Tragen kommen (BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2003 – 4 CN 2/02 – NVwZ 2003, 1389 [1390] m.w.N.). In § 136 Abs. 1 BauGB bringt der Gesetzgeber darüber hinaus zum Ausdruck, dass städtebauliche Sanierungsmaßnahmen nur dann in Betracht kommen, wenn ihre zügige Durchführung gewährleistet ist. Sanierungsmaßnahmen, deren Realisierung in absehbarer Zeit nicht zu erwarten ist, sind danach rechtswidrig. Einen bestimmten Zeitrahmen gibt § 136 Abs. 1 BauGB aber nicht vor. Welcher Zeitraum „absehbar” im Sinne dieser Regelung ist, ist vielmehr je nach den konkreten Gegebenheiten prognostisch abzuschätzen. Bei dieser Prognose spielt es keine Rolle, wie sich die Sanierungsdauer im Rückblick darstellt; vielmehr kommt es auf die Abschätzung bei Erlass der Sanierungssatzung an: Das Zügigkeitserfordernis enthält „keine retrospektive Komponente“ (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2003 – 4 CN 2/02 – NVwZ 2003, 1389 [1390]). Nach diesen Maßstäben spricht vieles dafür, dass die Sanierungssatzung bei ihrem Erlass den Anforderungen an die Abgrenzung des Sanierungsgebiets (§ 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB) und dem Zügigkeitsgebot (§ 136 Abs. 1 BauGB) genügt hat. Nach Durchsicht der im Eilverfahren vorgelegten Unterlagen wurde der erhebliche Umfang der geplanten Sanierung bei Erlass der Satzung im Jahr 1972 wohl nicht verkannt, sondern der Stadtrat ging vielmehr davon aus, dass die Sanierung einen langen Zeitraum in Anspruch nehmen würde. Diesen Umstand hat er gewürdigt und die Sanierung gleichwohl als erforderlich angesehen. Ausweislich der im Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens in elektronischer Fassung (pdf) vorgelegten Broschüre „H...sanierung – Beiträge zur Stadtplanung 2“ (hrsg. von dem Stadtplanungsamt, L…, Oktober 1972), von der anzunehmen ist, dass sie den Kenntnisstand des Stadtrates bei Beschlussfassung wiedergibt, war man sich bei der Antragsgegnerin durchaus bewusst, dass das Sanierungsgebiet – so die wörtliche Formulierung – „infolge seiner Ausdehnung nicht dazu geeignet“ sei, „alle vorgesehenen Maßnahmen in einem überschaubaren Zeitraum durchzuführen“ (S. 49 des pdf). Mit dieser Formulierung war jedoch ersichtlich keine „Unabsehbarkeit“ der Sanierungsdauer im Sinne des oben aufgezeigten Maßstabs gemeint. Sie diente vielmehr der Begründung für eine Abstufung der weiteren Steuerung der Sanierung. In der Broschüre aus dem Jahr 1972 wird nämlich weiter ausgeführt, der Stadtrat habe „dies erkannt“ und am 19. April 1971 die Verwaltung beauftragt, für das bisherige vom Bebauungsplan erfasste Gebiet Einzelbebauungspläne aufzustellen. Durch diese Folge der Einzelmaßnahmen werde ein sinnvoller und gegliederter Ablauf der Sanierungsvorhaben gewährleistet. Der Stufenplan [der umseitig dargestellt werde] solle lediglich eine Grundlage dieser Einzelbebauungspläne sein und deutlich machen, wo (1.) Sanierungsmaßnahmen dringend durchzuführen seien; (2.) Maßnahmen zwar dringend seien, aber eine Durchführung erst dann erfolgen könne, wenn geeignete Sanierungsträger dafür gefunden worden seien, (3.) Sanierungsmaßnahmen (Neubau und Modernisierung) erwünscht und ohne zeitliche Rangfolge durchführbar seien (S. 49 und S. 53 der vorgelegten elektronischen Fassung der Broschüre). Dafür, dass mit der Prognose, die Sanierung auf diese Weise gestuft durchführen zu können, bereits im damaligen Zeitpunkt der Einschätzungsspielraum des Stadtrates der Antragsgegnerin überschritten worden sein könnte, sind keine Anhaltspunkte dargetan oder ersichtlich. Ausweislich der vorgelegten Broschüre aus dem Jahr 1972 war der gesamte Stadtteil H... von einheitlichen Missständen geprägt, die einen erheblichen akuten Sanierungsbedarf begründeten. Angesichts dessen drängte sich eine Aufteilung des Sanierungsgebiets nicht in einer Weise auf, dass sie trotz des diesbezüglichen Spielraums der Antragsgegnerin als rechtlich geboten anzusehen gewesen wäre. 3. Es spricht einiges dafür, dass die Antragsgegnerin auch ihre Pflicht, die Sanierungssatzung zu einem späteren Zeitpunkt im Verlauf der langen Sanierung aufzuheben, nicht in einer Weise verletzt hat, die sich auf die Rechtmäßigkeit des hier in Rede stehenden Bescheides auswirken könnte. a) Gemäß § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist eine Sanierungssatzung aufzuheben, wenn die Sanierung durchgeführt ist (Nr. 1) oder die Sanierung sich als undurchführbar erweist (Nr. 2) oder die Sanierungsabsicht aus anderen Gründen aufgegeben wird (Nr. 3) oder die für die Durchführung der Sanierung festgelegte Frist abgelaufen ist (Nr. 4). Sind diese Voraussetzungen nur für einen Teil des förmlich festgelegten Sanierungsgebiets gegeben, ist die Satzung gemäß § 162 Abs. 1 Satz 2 BauGB für diesen Teil aufzuheben. Wann eine Sanierung durchgeführt ist (§ 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB i.V.m. § 146 BauGB), beurteilt sich nach der jeweiligen städtebaulichen Situation, nach den von der Gemeinde formulierten Sanierungszielen (§ 140 Nr. 3 BauGB), dem darauf aufbauenden Sanierungskonzept und dem Grad seiner Verwirklichung (vgl. Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 162 Rn. 4). Als undurchführbar i.S. des § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann sich eine Sanierung dabei auch dann erweisen, wenn keine Aussicht mehr besteht, die Sanierungsmaßnahmen zügig durchzuführen und innerhalb eines absehbaren Zeitraums seit der förmlichen Festlegung als Sanierungsgebiet abzuschließen (BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2003 – 4 CN 2/02 –, NVwZ 2003, 1389). Allerdings führen nicht schon eine erfolgte Durchführung einzelner Sanierungsziele oder deren Undurchführbarkeit zu einer Verpflichtung zur Aufhebung der Satzung. Undurchführbarkeit im Sinne von § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB meint eine flächendeckende Undurchführbarkeit der Sanierung als Gesamtmaßnahme (vgl. dahingehend BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2003 – 4 CN 2/02 –, NVwZ 2003, 1898 [1390]). Im Hinblick auf einzelne Sanierungsziele darf die Gemeinde ihre Planung durchaus fortschreiben, ergänzen oder ändern. Es ist ihr zur Verwirklichung neuer Sanierungsziele zwar – einerseits – nicht verwehrt, ein verbliebenes „Rest“-Programm im Rahmen einer neuen Sanierungssatzung zu erledigen, die sich zur Erreichung weiterer berechtigter Ziele als erforderlich erweist (BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2003 – 4 CN 2/02 –, NVwZ 2003, 1389 [1390]). Daraus folgt aber – andererseits – nicht, dass die Gemeinde umgekehrt verpflichtet wäre, im Verlauf der Sanierung hinzutretende Ziele zum Anlass für eine Aufhebung der bestehenden und Erlass einer neuen Sanierungssatzung zu nehmen. Sie ist keineswegs gehindert, ihr Sanierungskonzept veränderten Umständen anzupassen (vgl. Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 162 Rn. 4). Das Gesetz räumt der Gemeinde insofern einen beträchtlichen Handlungsspielraum ein. Sie entscheidet unter Berücksichtigung der konkreten städtebaulichen Verhältnisse und des hierauf zielenden Sanierungskonzepts selbst, ob und wann das Ziel der Sanierung erreicht und die Sanierung somit durchgeführt ist (vgl. Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 162 Rn. 4). Mit diesen rechtlichen Maßstäben korrespondiert ein entsprechend eingeschränkter gerichtlicher Kontrollumfang (vgl. auch zum Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum bei der Bewertung von städtebaulichen Missständen BVerwG, Beschluss vom 24. März 2010 – 4 BN 60/09 –, NVwZ 2010, 1490). b) aa) Nach diesen Maßstäben spricht einiges dafür, dass die Sanierungssatzung gemäß § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB in Verbindung mit § 162 Abs. 1 Satz 2 BauGB aus Anlass der „Abschlussplanung – Sanierungsgebiet H...“ (R… GmbH, Stand vom 2. Mai 2006 mit Ergänzungen vom 1. Juli 2006) in Bezug auf denjenigen Teilbereich des Sanierungsgebietes hätte aufgehoben werden müssen, der nach Maßgabe der ursprünglichen Planung flächensaniert worden war und dessen Bebauung im Rahmen der Abschlussplanung (2006) nunmehr als das Ortsbild störend bewertet wurde. Dies betrifft insbesondere die durchgeführte Flächensanierung im Bereich der sogenannten „Papageiensiedlung“ (F…straße) Hierzu führt die Abschlussplanung aus, die voluminösen Bauten der 1970er Jahre wirkten sich negativ auf das Ortsbild aus, da sie sich nicht an die Maßstäblichkeit des Gebietes anpassten. Es fielen insofern vor allem die „Papageiensiedlung“ in der Fabrikstraße und das H...-Center in der P…straße, ein 72 m hoher Turm, der Mitte der 70er Jahre das neue Herz des H... bilden sollte, auf“ (Abschlussplanung, S. 22; vgl. auch die Abbildung auf S. 24: „Störung des Ortsbildes durch mangelnde Maßstäblichkeit“). Es spricht einiges dafür, dass die im Rahmen der „Abschlussplanung“ als notwendig angesehene, erneute Sanierung der im Zuge der Flächensanierung erstellten „Papageiensiedlung“ – die im Rahmen der Abschlussplanung in Abkehr von der ursprünglichen Sanierungskonzeption nun nicht mehr als erstrebenswert, sondern gleichsam als Missstand angesehen wurde – nicht unter dem Regime der ursprünglichen Sanierungssatzung hätte stattfinden dürfen, sondern dass insoweit zunächst die „alte“, unzweifelhaft durchgeführte Sanierung hätte für beendet erklärt werden müssen. Denn die gänzliche Abkehr von der ursprünglichen Konzeption nach deren erfolgter Verwirklichung dürfte nicht mehr als ihre Fortschreibung angesehen werden können. Dieser Fehler wirkt sich nach summarischer Prüfung jedoch nicht auf die Rechtmäßigkeit des hier in Rede stehenden Bescheides aus. Es ist nämlich nicht ersichtlich, dass die „Papageiensiedlung“ im Rahmen der Bodenwertermittlung hinsichtlich des Grundstücks der Antragstellerin wertsteigernd in Ansatz gebracht worden wäre. bb) In Bezug auf den übrigen Sanierungsbereich, in dem das Grundstück der Antragstellerin liegt, bestehen angesichts der ungewöhnlich langen Sanierungsdauer von rund 44 Jahren zwar ebenfalls Bedenken, ob die Sanierung aufgrund der mit dieser Dauer notwendig verbundenen Wiederkehr des Erneuerungsbedarfs hätte für durchgeführt und/oder undurchführbar erklärt werden müssen (§ 162 Ans. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 BauGB). Es spricht bei summarischer Prüfung aber mehr für die Annahme, dass die Fortführung der Sanierung unter dem Regime der Sanierungssatzung aus dem Jahr 1972 nach Maßgabe der „Abschlussplanung“ (2006) zulässig war und diese noch in deren Rahmen erfolgen durfte. Es ist jedenfalls nicht offenkundig, dass die Antragsgegnerin ihren Spielraum bei der Fortschreibung der Sanierungsziele überschritten hätte. Im Gegenteil spricht in der Gesamtschau der im Jahr 1972 formulierten Sanierungsziele im Vergleich mit der Bestandsaufnahme und der Zieldefinition der Abschlussplanung aus dem Jahr 2005 einiges für die Annahme, dass sich die Sanierungsziele weitgehend decken und sich die Abschlussplanung im Wesentlichen als Fortschreibung der Planung aus dem Jahr 1972 darstellt, indem die Ziele aus dem Jahr 1972 im Wesentlichen aufrechterhalten und weitergeführt werden. Die im Jahr 1972 formulierten Sanierungsziele betrafen im Wesentlichen (vgl. dazu näher S. 32 ff. des pdf der Broschüre „H...sanierung – Beiträge zur Stadtplanung 2“: „Zielvorstellungen“): (1.) die städtebauliche Funktion des H... (Wohngebiet mit allen notwendigen Versorgungseinrichtungen; hierzu: Flächensanierung, Objektsanierung, Maßnahmen in den Bereichen Verkehr und Umweltschutz, (2.) das Wohnen (Flächensanierung; Objektsanierung), (3.) das Stadtbild (geringe Veränderung des Stadtbildes; Entkernung und Öffnung einiger Blocks; neuer Akzent im mittleren Bereich und entlang der C…Str.), (4.) die Bereiche Handel und Gewerbe (Verbesserung der Gesamtstruktur des Sanierungsgebietes; Auslagerung das Wohnen erheblich störender Gewerbebetriebe; P…straße als Verlängerung des zentralen Einkaufsbereiches Innenstadt), (5.) den Verkehr (u.a. leistungsfähiges Straßennetz, Stellplätze), (6.) die Nutzungen (langfristig: öffentliche Zone im Kernbereich, bauliche Verdichtung, Kerngebiet in der P…straße und C…Straße, im Übrigen allgemeines Wohngebiet, Erhöhung der Geschossflächen durch zusätzlichen Neubau von ca. 1.200 Wohnungen, angemessene Bereitstellung von Betriebs- und Gewerbeflächen, Errichtung der für das Wohngebiet notwendigen Nachfolgeeinrichtungen (S. 44 des pdf). In der Abschlussplanung wird dazu ausgeführt, die Sanierungsziele seien „weitgehend umgesetzt“ (S. 53 der Abschlussplanung). In weiten Bereichen des Sanierungsgebietes seien die Ziele durch die entsprechenden Sanierungsmaßnahmen erfüllt worden. Durch Modernisierungen bzw. Objektsanierungen, Innenhofentkernungen und Baulückenschließungen sowie Maßnahmen zur Begrünung und Wohnumfeldverbesserung, Verkehrsberuhigung, Auslagerung von störenden Gewerbebetrieben oder Lärmschutzbebauung habe die Wohnqualität des H... deutlich gesteigert und zugleich der Altstadtcharakter überwiegend erhalten werden können. Trotz der (in der Abschlussplanung näher umschriebenen) Sanierungserfolge seien viele der Ziele und Maßnahmen noch nicht abgeschlossen und müssten weitergeführt werden. Nach wie vor weise das Sanierungsgebiet Schwächen in städtebaulicher Hinsicht (Baulücken etc.) und in der Substanz (Verfall, Ausstattungsmerkmale) auf. Die funktionalen Schwächen (Nutzungsdefizite, Leerstände), die Verkehrsbelastung, die Stellplatzproblematik, Defizite in der Wohnumfeldqualität seien ebenfalls, trotz erzielter Fortschritte, noch nicht ganz behoben. Aber nicht nur die Weiterführung der bisher geltenden Ziele und Maßnahmen, sondern auch die Einbindung veränderter Rahmenbedingungen in das bestehende Ziel- und Maßnahmenkonzept sei notwendig (vgl. näher S. 54 f. der Abschlussplanung: u.a. veränderte Lebensstile und Wohnpräferenzen, demographischer Wandel, wachsendes Umweltbewusstsein, wachsende Bedeutung der Aufgabenfelder „Gender-Planning“ und Barrierefreiheit). Dem Eindruck einer nachvollziehbaren Fortschreibung der laufenden Sanierung steht nach den vorstehenden Maßstäben nicht entgegen, dass im Rahmen der Abschlussplanung (2006) neue Sanierungsziele hinzutraten (insbesondere: Umweltschutz, vgl. S. 67 ff. der Abschlussplanung, sowie Barrierefreiheit und „Gender-Planning“, S. 76 ff. der Abschlussplanung). Nach den oben aufgezeigten Maßstäben war es der Antragsgegnerin vielmehr unbenommen, im Rahmen der laufenden Sanierung die Planung zu ändern und um neue, weitere Ziele zu ergänzen. Der Umstand, dass im Rahmen der „Abschlussplanung“ bereits „bei manchen Neubau- und Modernisierungsmaßnahmen, die vor 20 bis 30 Jahren durchgeführt worden seien, aus baulicher Hinsicht ein Erneuerungsbedarf festgestellt“ wurde (so die Abschlussplanung, S. 3 f.), zwingt trotz der ungewöhnlich langen Sanierungsdauer hier wohl nicht zu der Annahme, die Abschlussplanung könne insgesamt nicht mehr als Fortschreibung der ursprünglichen Planung angesehen werden. Die Sanierung darf zwar nicht unter Verweis auf den wiederkehrenden Erneuerungsbedarf zur unabsehbaren und damit unzulässigen „Dauersanierung“ werden. Es spricht aber mehr für die Annahme, dass es sich hier nicht um eine solche unzulässige Dauersanierung handelte, denn der wiederkehrende Erneuerungsbedarf stellte nicht den Anlass, sondern nur ein nachgeordnetes Element der im Übrigen umfangreichen Abschlussplanung dar. Zudem war das Ende der Sanierung im hier in Rede stehenden Zeitpunkt der Abschlussplanung (2006) absehbar, was sich im Rückblick auch darin zeigt, dass sie nach (weiteren) 10 Jahren letztlich zum Abschluss kam. Allerdings muss der teilweisen Aufzehrung früh durchgeführter Sanierungsmaßnahmen bei langer Sanierungsdauer im Rahmen der Wertermittlung Rechnung getragen werden. Dies ist aber ausweislich der Ausführungen in dem Wertgutachten des Gutachterausschusses für Grundstückswerte für den Bereich der Antragsgegnerin vom 22. Juni 2016 zum Wertermittlungsstichtag am 30. März 2016 hier geschehen. In dem Wertgutachten wird dazu ausgeführt, Sanierungsmaßnahmen, die in den 70er und 80er Jahren durchgeführt worden seien, könnten in der Wahrnehmung der Eigentümer im Sanierungsgebiet zum jetzigen Zeitpunkt der Aufhebung der Sanierung als nicht mehr wertsteigernd angesehen werden, gleichwohl seien solche Maßnahmen für den zu bemessenden Entwicklungszeitraum von Bedeutung und damit „in gewissem Umfang“ wertsteigernd anzusetzen (S. 31 des Gutachtens). Die Entlassung von Grundstücken mit einer Fläche von insgesamt 61,3 % des Sanierungsgebiets (Stand: Mai 2005) widerspricht ebenfalls nicht der Annahme, die Sanierung habe 2005/2006 noch weiter fortgeführt werden dürfen. Den Entlassungen dürften ganz überwiegend Ablösevereinbarungen zugrunde gelegen haben. Diese setzen tatbestandlich keinen Abschluss der Sanierung voraus, sondern im Gegenteil deren Fortdauer (vgl. dazu auch sogleich näher unter 4.). Nach alledem bestehen auch keine Anhaltspunkte für die Annahme, die Sanierung sei hier ohne schlüssiges Konzept oder sonst unsachgemäß (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2003 – 4 CN 2/02 –, NVwZ 2003, 1389 [1390]) betrieben worden. 4. Das Gebot der Belastungsgleichheit ist nach summarischer Prüfung voraussichtlich ebenfalls nicht verletzt. Nach dem aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden abgabenrechtlichen Gebot der Belastungsgleichheit ist grundsätzlich jeder, der einen Abgabentatbestand erfüllt, zur Zahlung der Abgabe verpflichtet (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 – 6 C 23/10 –, juris Rn. 66). Der Senat hat im Rahmen der Verfügung vom 29. April 2019 die Beteiligten auf die diesbezüglichen Bedenken hingewiesen, die aus dem erheblichen Umfang der im Mai 2005 bereits aus der Sanierung entlassenen Grundstücke (61,3 % der Gesamtfläche) gefolgt wären, wenn es sich bei der „Abschlussplanung“ um eine neue Sanierungsplanung unter dem Deckmantel einer faktisch längst überholten Sanierungssatzung gehandelt hätte. Es spricht aber – wie hier eingehend unter 3. dargelegt wurde – in der Gesamtschau der im Jahr 1972 formulierten Sanierungsziele im Vergleich mit der Bestandsaufnahme und der Zieldefinition der Abschlussplanung (2006) nach summarischer Prüfung mehr für die Annahme, dass die Antragsgegnerin im Rahmen des ihr zukommenden Spielraums (abgesehen von einem geringen Teilbereich, vgl. oben 3.b)aa)) – keine neue Sanierungssatzung erlassen musste, sondern die Abschlussplanung unter dem Regime der vorhandenen Satzung durchführen und die Sanierung auf diese Weise erst 2016 beenden durfte. Unter dieser Prämisse – nach der es sich bei der Abschlussplanung im Wesentlichen um eine zulässige Fortschreibung der laufenden Sanierung handelte – verletzt die Heranziehung der Antragstellerin nicht das Gebot der Belastungsgleichheit. Wie die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 3. Juni 2019 mitgeteilt hat, wurden in den Jahren von 1994 bis 1999 167 Grundstücke aus der Sanierung entlassen. Die Entlassung beruhte bei 163 Grundstücken auf einer Ablösevereinbarung; nur bei 4 Grundstücken erfolgte die Entlassung durch Erlass eines Bescheides, wobei offen bleiben kann, ob die – zahlenmäßig nicht ins Gewicht fallenden – Bescheide rechtmäßig waren. Die vorzeitige Entlassung der zahlreichen Grundstücke vor Abschluss der Sanierung unter Abschluss von Ablösevereinbarungen stellt jedenfalls auch dann keine Verletzung des Gebots der Belastungsgleichheit dar, wenn man (was ebenfalls dahinstehen kann) unterstellt, dass die damit vereinnahmten Ausgleichsbeträge der Höhe nach – wie die Antragstellerin meint – hinter den nunmehr erhobenen Sanierungsausgleichsbeträgen zurückblieben. Der Abschluss der Ablösevereinbarungen war gemäß § 154 Abs. 3 Satz 2 BauGB zulässig, ohne dass das Gesetz hierbei eine Beschränkung auf eine bestimmte Grundstückszahl vorgegeben hätte. Die im Rahmen der Ablösevereinbarungen vereinnahmten Ausgleichsbeträge mussten – als vorgezogene Ausgleichsbeträge – nicht der später tatsächlich eingetretenen Wertsteigerung entsprechen. Gegenstand von Ablösungsvereinbarungen sind vielmehr die sanierungsbedingten ggf. prognostizierten Bodenwerterhöhungen in ihrer Gesamtheit (vgl. Kleiber/Fieseler, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 131. EL Oktober 2018, § 154 Rn. 180). Der Abschluss von Ablösevereinbarungen soll sowohl aus Sicht der Gemeinde als auch aus Sicht des Eigentümers schon in einem Zeitpunkt, in dem die Sanierungsmaßnahme gerade noch nicht abgeschlossen ist, Ungewissheiten über die spätere Höhe des Ausgleichsbetrags eliminieren (Kleiber/Fieseler, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 131. EL Oktober 2018, § 154 Rn. 184). Angesichts dieser Unsicherheiten muss auch die nach Abschluss der Sanierung angewandte Methode der Bodenwertermittlung nicht mit der im Rahmen der vorzeitigen Ablösevereinbarungen durchgeführten Berechnungsmethode übereinstimmen. Es liegt vielmehr in der Natur der Sache, dass die im Rahmen von Ablösevereinbarungen vereinnahmten Beträge nicht den nach Abschluss der Sanierung zu erhebenden Beträgen entsprechen. Die vorzeitige Entlassung von zahlreichen Grundstücken aus der Sanierung erweist sich nach alledem voraussichtlich nicht als Verletzung des Gebotes der Belastungsgleichheit, sondern als Folge der Regelung in § 154 Abs. 3 Satz 2 BauGB, von der die Antragsgegnerin zulässigerweise Gebrauch gemacht hat. 5. Nach alledem spricht einiges dafür, dass die Erhebung des Sanierungsausgleichsbetrags dem Grunde nach rechtmäßig ist. Es wird daher zunächst im Rahmen des Widerspruchsverfahren den Einwänden der Antragstellerin gegen die Bodenwertermittlung (vgl. insoweit u.a. zur GFZ-Anpassung OVG RP, Urteil vom 12. September 2017 – 6 A 10802/6.OVG –, n.v.; BVerwG, Beschluss vom 29. Januar 2019 – 4 B 73.17 –, juris; zur Frage des etwaigen Vorrangs normierter Wertermittlungsmethoden OVG RP, Urteil vom 16. Februar 2017 – 6 A 10137/14 –, juris Rn. 68) nachzugehen sein. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über den Wert des Streitgegenstandes beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 und Abs. 3, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.