8 S 1386/14

Unzulässige nichtöffentliche Vorberatung infiziert Vorkaufsrechtsbeschluss • Der Gemeinderat muss nicht nur in öffentlicher Sitzung beschließen, sondern die wesentliche Beratung über die Ausübung eines Vorkaufsrechts ebenfalls öffentlich führen. • Nichtöffentliche Vorberatungen, die die eigentliche Willensbildung vorbereiten, verletzen das Öffentlichkeitsgebot des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO und machen den nachfolgenden Beschluss rechtswidrig. • Wurde eine nichtöffentliche Beratung unzulässig vorweggenommen, muss die öffentliche Sitzung zumindest die Grundzüge der zuvor geführten nichtöffentlichen Sachdiskussion offenlegen; Schweigepflicht und informationelles Selbstbestimmungsrecht der Gemeinderäte stehen dem nicht entgegen. • Verstöße gegen das Öffentlichkeitsprinzip sind so schwerwiegend, dass § 46 VwVfG (keine Aufhebung wegen Nichtigkeit nur aus Verfahrensfehlern) hier nicht greift, da das Öffentlichkeitsgebot absolutes Verfahrenserfordernis ist. • Die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs.1 Nr.3 BauGB ist fristgebunden nach § 28 Abs.2 BauGB; formelle Fristenwahrung beseitigt Verfahrensfehler nicht, wenn der Gemeinderatsbeschluss selbst rechtswidrig ist. Die Kläger verkauften ein bebautes Grundstück innerhalb eines förmlich festgelegten Sanierungsgebiets; der Kaufvertrag wurde der Gemeinde als Vorkaufsrechtsanzeige mitgeteilt. Der Gemeinderat beriet mehrfach vorab in nichtöffentlichen Sitzungen über die Ausübung des kommunalen Vorkaufsrechts, ließ sich rechtlich durch einen Fachvertreter beraten und fasste in einer späteren öffentlichen Sitzung den Beschluss, das Vorkaufsrecht auszuüben. Die Kläger rügten die zuvor erfolgten nichtöffentlichen Beratungen als Verstoß gegen das Öffentlichkeitsgebot des § 35 Abs.1 GemO und legten Widerspruch ein; die Widersprüche wurden zunächst zurückgewiesen. Das Verwaltungsgericht wies die Klagen ab; der Senat des VGH nahm die Berufungen zu Entscheidung an. • Rechtsgrundlagen und Frist: Die Ausübung des Vorkaufsrechts beruht auf § 24 Abs.1 Nr.3 BauGB; nach § 28 Abs.2 BauGB ist die Ausübung fristgebunden, maßgeblich ist die Rechtslage zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses. • Zuständigkeit: Die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts obliegt als Angelegenheit der kommunalen Selbstverwaltung dem Gemeinderat (§ 24 GemO); keine Übertragung an den Bürgermeister lag vor. • Öffentlichkeitsprinzip: § 35 Abs.1 Satz1 GemO verlangt, dass Gemeinderatssitzungen und die wesentliche Beratung öffentlich stattfinden; dieses Prinzip dient Legitimations-, Kontroll- und Beteiligungsfunktionen der Bürgerschaft. • Fehlerhaftigkeit der Vorberatung: Im vorliegenden Fall fanden die wesentlichen Sachdiskussionen in nichtöffentlichen Sitzungen (25.07.2011, 01.08.2011) statt; die in der öffentlichen Sitzung vom 29.08.2011 vorgenommene Beschlussfassung enthielt keine Offenlegung der früheren nichtöffentlichen Diskussionen. • Unzulässigkeit einer ‚Kassation‘: Ein bloßer Distanzierungsbeschluss in einer nichtöffentlichen Sitzung, die frühere Beratung als gegenstandslos zu erklären, genügt nicht zur Heilung; die tatsächliche Willensbildung blieb der Öffentlichkeit verborgen. • Heilungsanforderungen: Wenn nichtöffentliche Beratungen die Entscheidung ‚infiziert‘ haben, muss die öffentliche Sitzung zumindest die Grundzüge der nichtöffentlichen Sachdiskussion und die rechtliche Argumentation offenlegen; Schweigepflicht (§ 35 Abs.2 GemO) und informationelles Selbstbestimmungsrecht der Gemeinderäte stehen einer solchen Offenlegung nicht grundsätzlich entgegen, da der Bürgermeister die Schweigepflicht aufheben kann und die Offenlegung sich auf nicht personenbezogene Inhalte beschränken kann. • Rechtsfolge und Unanwendbarkeit von § 46 VwVfG: Wegen der Bedeutung des Öffentlichkeitsprinzips ist § 46 VwVfG (keine Aufhebung bei bloßen Verfahrensfehlern) nicht anwendbar; Verstöße gegen § 35 Abs.1 GemO stellen ein absolutes Verfahrenserfordernis dar, das zur Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses und damit des Ausübungsbescheids führt. • Ergebnis der Prüfung: Der Bescheid vom 31.08.2011 vollzieht einen rechtswidrigen Gemeinderatsbeschluss; daher ist der Bescheid rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten gemäß § 113 Abs.1 VwGO. Die Berufungen der Kläger sind erfolgreich. Der VGH hebt den Ausübungsbescheid der Gemeinde vom 31.08.2011 und die Widerspruchsbescheide des Landratsamts auf, weil der Gemeinderatsbeschluss vom 29.08.2011 gegen das Öffentlichkeitsgebot des § 35 Abs.1 GemO verstieß. Die wesentliche Sachdiskussion war zuvor in nichtöffentlichen Sitzungen geführt worden und wurde in der öffentlichen Sitzung nicht in ihren Grundzügen offengelegt; ein bloßer Distanzierungsbeschluss heiligt dies nicht. § 46 VwVfG greift nicht, weil das Öffentlichkeitsprinzip als absolutes Verfahrenserfordernis Vorrang hat. Die Beklagte trägt die Verfahrenskosten; die Hinzuziehung der Rechtsanwälte im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.