III ZR 41/22

ECLI:DE:BGH:2023:110523UIIIZR41.22.0 BUNDESGERICHTSHOF IM NAMEN DES VOLKES URTEIL III ZR 41/22 Verkündet am: 11. Mai 2023 Uytterhaegen Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle in dem Rechtsstreit Nachschlagewerk: ja BGHZ: ja BGHR: ja GG Art. 14 Abs. 1 Satz 2 Ba; IfSG § 28 Abs. 1, § 32 a) Zur Verhältnismäßigkeit einer sechswöchigen Betriebsuntersagung für Frisörge- schäfte im Frühjahr 2020 zur Verhinderung der weiteren Ausbreitung des SARS- CoV-2-Virus. b) Eine solche Betriebsuntersagung war angesichts der gesamten wirtschaftlichen, so- zialen und sonstigen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie und unter Berücksich- tigung des den Betriebsinhaber grundsätzlichen treffenden Unternehmerrisikos nicht derart gravierend, dass gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 GG eine verfassungsrecht- liche Pflicht bestand, hierfür Entschädigungsansprüche zu normieren. Die finanzi- elle Leistungsfähigkeit des Staates ist begrenzt. Dementsprechend muss er sich in Pandemiezeiten gegebenenfalls auf seine Kardinalpflichten zum Schutz der Bevöl- kerung beschränken (Bestätigung und Fortführung des Senatsurteils vom 17. März 2022 - III ZR 79/21, BGHZ 233, 107). BGH, Urteil vom 11. Mai 2023 - III ZR 41/22 - OLG Stuttgart LG Heilbronn - 2 - Der III. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat auf die mündliche Verhandlung vom 11. Mai 2023 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Herrmann und die Richter Reiter, Dr. Kessen, Dr. Herr und Liepin für Recht erkannt: Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des 4. Zivilsenats des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 9. Februar 2022 wird zurückge- wiesen. Die Klägerin hat die Kosten des Revisionsrechtszugs zu tragen. Von Rechts wegen Tatbestand Die Klägerin ist selbständig tätig und betreibt einen Frisörsalon in gemie- teten Räumlichkeiten. Sie begehrt von dem beklagten Land Baden-Württemberg Entschädigung für Einnahmeausfälle, die entstanden sind, weil sie ihr Geschäft im Frühjahr 2020 auf Grund von staatlichen Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 und der dadurch verursachten COVID-19- Krankheit vorübergehend schließen musste. Am 17. März 2020 erließ die Landesregierung "auf Grund von § 32 in Ver- bindung mit den § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 und § 31 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), das zuletzt durch Artikel 1 des Geset- zes vom 10. Februar 2020 (BGBl. I S. 148) geändert worden ist", die Verordnung 1 2 - 3 - über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS- CoV-2 (Corona-Verordnung - Corona-VO). Die Verordnung wurde am 17. März 2020 durch öffentliche Bekanntmachung notverkündet und trat am 18. März 2020 in Kraft. Am 20. März 2020 wurde sie im Gesetzblatt für Baden-Württemberg ver- öffentlicht (GBl. S. 120). In § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 13 wurde die landesweite Schlie- ßung von Einrichtungen angeordnet (insbesondere Kultur- und Bildungseinrich- tungen, Kinos, Schwimm- und Hallenbäder, Sportanlagen und Sportstätten, öf- fentliche Bibliotheken, Bars, Clubs, Diskotheken, Kneipen, bestimmte Verkaufs- stellen des Einzelhandels, öffentliche Spiel- und Bolzplätze). Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 gehörten Frisöre (zunächst) nicht zu den zu schließenden Einrichtungen. Durch Verordnung der Landesregierung vom 20. März 2020, die nach Notver- kündung am 21. März 2020 in Kraft trat und am 26. März 2020 im Gesetzblatt veröffentlicht wurde (GBl. S. 133, im Folgenden: ÄndVO), wurde § 4 Abs. 1 der Corona-Verordnung vom 17. März 2020 unter anderem wie folgt geändert: "In Nummer 13 wird der Punkt am Ende durch ein Komma ersetzt und folgende Nummern werden angefügt: 14. Frisöre, Tattoo-/Piercing-Studios, Massagestudios, Kosmetikstu- dios, Nagelstudios, Studios für kosmetische Fußpflege sowie Sonnenstu- dios und 15. …" Die Ausnahmeregelung für Frisöre in § 4 Abs. 3 der Corona-VO entfiel. Ab dem 4. Mai 2020 war die Öffnung von Frisörbetrieben wieder gestattet (Siebte Verordnung zur Änderung der Corona-VO vom 2. Mai 2020, GBl. S. 206). 3 - 4 - Der Betrieb der Klägerin war in dem Zeitraum vom 23. März bis zum 4. Mai 2020 geschlossen, ohne dass die COVID-19-Krankheit zuvor dort aufgetreten war. Die Klägerin erkrankte auch nicht. Aus dem Soforthilfeprogramm des be- klagten Landes erhielt sie 9.000 €, die sie allerdings zurückzahlen muss. Die Klägerin hat geltend gemacht, das beklagte Land schulde ihr eine Ent- schädigung in Höhe von 8.000 € für die mit der Betriebsschließung verbundenen erheblichen finanziellen Einbußen (Verdienstausfall, Betriebsausgaben). Die Maßnahme sei zum Schutz der Allgemeinheit nicht erforderlich gewesen. Ihr Ent- schädigungsverlangen sei gemäß §§ 56, 65 IfSG gerechtfertigt. Jedenfalls könne ihre Forderung auf § 55 des Polizeigesetzes für Baden-Württemberg (in der bis zum 16. Januar 2021 geltenden Fassung; im Folgenden: PolG BW), die Grund- sätze des enteignenden/enteignungsgleichen Eingriffs und/oder den Aufopfe- rungsgedanken beziehungsweise direkt auf die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG gestützt werden. Das Landgericht hat die Klage abgewiesen. Die Berufung der Klägerin hat das Oberlandesgericht zurückgewiesen. Mit der vom Berufungsgericht zugelas- senen Revision möchte sie ihre Ansprüche weiterverfolgen. Entscheidungsgründe Die zulässige Revision der Klägerin ist unbegründet. 4 5 6 7 - 5 - I. Das Berufungsgericht, dessen Urteil in BeckRS 2022, 1456 veröffentlicht ist, hat zur Begründung seiner Entscheidung im Wesentlichen ausgeführt: Ein Entschädigungsanspruch aus § 56 Abs. 1 Satz 1 IfSG bestehe nicht. Die Klägerin gehöre nicht zu dem dort genannten Personenkreis (Ausscheider, Ansteckungsverdächtiger, Krankheitsverdächtiger oder sonstiger Träger von Krankheitserregern im Sinne von § 31 Satz 2 IfSG) und sei auch nicht nach § 31 Satz 1 IfSG einem Tätigkeitsverbot unterworfen gewesen. Vielmehr habe es sich um eine flächendeckende Betriebsschließung nach § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG gehandelt. Die Klägerin habe keine Anknüpfungstatsachen für ihre Eigen- schaft als Ansteckungsverdächtige gemäß § 2 Nr. 7 IfSG vorgetragen. Ihre bloße Zugehörigkeit zur Berufsgruppe der Frisöre begründe unter dem Gesichtspunkt der Kontaktmultiplikation noch keinen Ansteckungsverdacht. Die Bezugnahme in der Präambel der Corona-Verordnung auch auf § 31 IfSG bedeute nicht, dass die gemäß § 4 Corona-VO angeordneten Betriebsschließungen als darauf beru- hende berufliche Tätigkeitsverbote anzusehen seien. Nach der Systematik der Verordnung hätten sich die Verbote nicht gegen die Klägerin persönlich gerichtet. Es sei nicht an eine konkrete, von ihr ausgehende Infektionsgefahr angeknüpft worden. Durch § 32 Satz 1 IfSG würden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen für Maßnahmen nach §§ 28 bis 31 IfSG Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Zu den nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG zu treffenden notwendigen Schutzmaßnahmen gehörten auch Be- triebsschließungen gegenüber "Nichtstörern". Unstreitig hätten zum Zeitpunkt der Betriebsschließung 2.746 Infektionen in Baden-Württemberg vorgelegen, so dass das Auftreten einer übertragbaren Krankheit im Sinne des § 28 Abs. 1 8 9 - 6 - Satz 1 IfSG festgestanden habe. Die Schließung der Betriebe sei geeignet, er- forderlich und angemessen gewesen, um die Verbreitung des Virus zumindest zu verlangsamen. Der Verordnungsgeber habe auch berücksichtigt, dass Schlie- ßungen immer nur für einen kurzen Zeitraum angeordnet werden dürften. Eine analoge Anwendung von § 56 Abs. 1 Satz 1 IfSG scheide aus, da es an einer planwidrigen Regelungslücke fehle. Die Entschädigungsvorschriften der §§ 56 ff IfSG seien als gesondert normierte Regelung des allgemeinen Aufopfe- rungsanspruchs abschließend. Ihnen liege die bewusste gesetzgeberische Ent- scheidung zugrunde, breitenwirksame Maßnahmen (gegenüber der Allgemein- heit) grundsätzlich entschädigungslos zu stellen. Dafür, dass der Gesetzgeber nach wie vor das Konzept einer punktuellen Entschädigungsgewährung verfolge, spreche zudem, dass im Rahmen der Reformen zur Bekämpfung der SARS- CoV-2-Epidemie mit Ausnahme des Spezialfalls der Kinderbetreuung (§ 56 Abs. 1a IfSG) keine weiteren Entschädigungsregelungen normiert worden seien. Die Klägerin könne ihren Anspruch auch nicht auf § 55 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 9 Abs. 1 PolG BW stützen, weil die §§ 56 ff IfSG insoweit vorrangige und ab- schließende gesetzliche Sondervorschriften darstellten. Die Klägerin habe keinen Anspruch aus enteignendem Eingriff. Es könne zwar unterstellt werden, dass die Betriebsschließung auch das unter dem Schutz des Art. 14 GG stehende Recht der Klägerin an ihrem eingerichteten und ausge- übten Gewerbebetrieb betroffen habe. Da die Sonderregelungen des Infektions- schutzgesetzes jedoch abschließend seien, trete die Rechtsfigur des enteignen- den Eingriffs als subsidiäres Institut zurück. Die Betriebsschließung stelle auch kein Sonderopfer dar. Die angeordneten Betriebsschließungen hätten nicht nur 10 11 12 - 7 - den Betrieb der Klägerin betroffen. Es seien praktisch sämtliche Bereiche des öffentlichen und kulturellen Lebens lahmgelegt worden. Ansprüche nach den Grundsätzen zum enteignungsgleichen Eingriff schieden aus, weil § 56 IfSG insoweit eine abschließende Sonderregelung ent- halte und dieses Haftungsinstitut grundsätzlich keinen Ausgleich für Nachteile gewähre, die auf so genanntes legislatives Unrecht gestützt würden. Es komme hinzu, dass die Klägerin nicht vorgetragen habe, dass die Corona-Verordnung rechtswidrig gewesen sei. Art. 12 und Art. 14 GG verlangten nicht, dass eine Entschädigung zu ge- währen sei. Da eine gesetzliche Regelung fehle, könne eine Entschädigung nicht durch einen Rückgriff auf das Verfassungsrecht und eine daran anknüpfende richterrechtliche Regelung zugesprochen werden. Dafür sei ausschließlich der Gesetzgeber (Parlament) zuständig. II. Diese Beurteilung hält der rechtlichen Nachprüfung stand. Die Entschädigungsvorschriften des Infektionsschutzgesetzes (§§ 56, 65 IfSG) bieten weder in unmittelbarer noch in entsprechender Anwendung eine ge- eignete Anspruchsgrundlage für den von der Klägerin verlangten Ersatz ihrer be- haupteten Einbußen (1. bis 3.). Entschädigungsansprüchen aus dem allgemei- nen Polizei- und Ordnungsrecht beziehungsweise aus enteignendem Eingriff steht bereits entgegen, dass die im Zwölften Abschnitt des Infektionsschutzge- 13 14 15 16 - 8 - setzes enthaltenen Entschädigungsbestimmungen eine abschließende spezial- gesetzliche Regelung mit Sperrwirkung darstellen (4. und 5.). Entschädigungs- ansprüche kommen auch nicht unter dem Gesichtspunkt der ausgleichspflichti- gen Inhaltsbestimmung in Betracht. Es besteht keine verfassungsrechtliche Pflicht zur Schaffung von Ausgleichsansprüchen im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (6. und 7.). Da an der Rechtmäßigkeit der angeordneten Betriebs- schließung keine Zweifel bestehen, scheiden Ansprüche aus Amtshaftung und enteignungsgleichem Eingriff von vornherein aus (8.). 1. Die Klägerin hat gegen das beklagte Land keinen Entschädigungsan- spruch aus § 56 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 2 Nr. 7 IfSG. a) Nach § 56 Abs. 1 Satz 1 IfSG erhält eine Entschädigung in Geld, wer als Ausscheider (§ 2 Nr. 6 IfSG), Ansteckungsverdächtiger (§ 2 Nr. 7 IfSG), Krankheitsverdächtiger (§ 2 Nr. 5 IfSG) oder als sonstiger Träger von Krankheits- erregern im Sinne von § 31 Satz 2 IfSG Verboten in der Ausübung seiner bishe- rigen Erwerbstätigkeit unterliegt oder unterworfen wird und dadurch einen Ver- dienstausfall erleidet. Nicht von der Regelung erfasst sind Fallgestaltungen, in denen Dritte, die nicht zu dem Kreis der in § 56 Abs. 1 Satz 1 IfSG genannten Personen gehören, auf Grund von Betriebsuntersagungen, die auf Landesver- ordnungen nach § 32 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG beruhen, materielle Einbußen erleiden. In diesen Fällen ist § 56 Abs. 1 Satz 1 IfSG von vornherein nicht ein- schlägig, weil solche Verbote nicht nur gegenüber bestimmten Personen als in- fektionsschutzrechtlichen Störern, sondern gegenüber einer unbestimmten Viel- zahl von Personen ergehen (Senat, Urteil vom 17. März 2022 - III ZR 79/21, BGHZ 233, 107 Rn. 17 ff; siehe auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. Juni 2022 - 1 S 926/20, juris Rn. 117 ff). Die nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG zu treffenden notwendigen Schutzmaßnahmen werden dort nicht auf den genannten 17 18 - 9 - Personenkreis - Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider - beschränkt, sondern können grundsätzlich gegenüber der Allge- meinheit - und damit auch gegenüber gesunden und nicht ansteckungsverdäch- tigen Personen - angeordnet werden (VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 184). So liegt der Fall hier. b) Die Klägerin gehört bereits nicht zu dem Kreis der nach § 56 Abs. 1 Satz 1 IfSG grundsätzlich Anspruchsberechtigten. Sie war insbesondere nicht Ansteckungsverdächtige im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG. Ansteckungsverdacht liegt vor, wenn von einer Person anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufge- nommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein. Anste- ckungsverdacht setzt voraus, dass die jeweilige Person mit hinreichender Wahr- scheinlichkeit Kontakt zu einer infizierten Person oder einem mit Krankheitserre- gern kontaminierten Gegenstand hatte, also eine konkret-individuelle Verbindung zwischen Gefahrenlage und ansteckungsverdächtiger Person besteht. Die An- nahme, der Betroffene habe Krankheitserreger aufgenommen, muss wahr- scheinlicher sein als das Gegenteil (BVerwGE 142, 205 Rn. 31; vgl. auch VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 182). Diese Voraussetzungen hat das Berufungs- gericht zutreffend verneint (BU 15 ff). Die bloße Zugehörigkeit der Klägerin zur Berufsgruppe der Frisöre war nicht geeignet, einen Ansteckungsverdacht im Sinne des § 2 Nr. 7 IfSG zu begründen. Trotz exponentieller Weiterverbreitung des SARS-CoV-2-Virus konnte im Frühjahr 2020 nicht von einer "flächendecken- den Ansteckungsverdächtigkeit" der gesamten Bevölkerung ausgegangen wer- den. Bis Anfang Mai 2020 waren bezogen auf die Gesamtbevölkerung insgesamt nur circa 0,2 % der in Deutschland lebenden Menschen infiziert (VGH Baden- Württemberg aaO). In Baden-Württemberg lagen bei einer Einwohnerzahl von rund 11 Millionen zum Zeitpunkt des Erlasses der Corona-Änderungsverordnung vom 20. März 2020 lediglich 2.746 festgestellte Infektionen vor (BU 8, 17). 19 - 10 - c) Die Schließung des Betriebs der Klägerin ab dem 23. März 2020 war Folge der auf der Grundlage von § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG erlas- senen Corona-Verordnung vom 17. März 2020 in der Fassung der Änderungs- verordnung vom 20. März 2020, wonach der Betrieb der in § 4 Nr. 1 bis 15 ge- nannten Einrichtungen, darunter auch Frisöre, landesweit und generell untersagt wurde (vgl. VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 117 ff, 173 ff). Die Klägerin wurde somit nicht gezielt personenbezogen - quasi punktuell - als infektionsschutzrecht- liche Störerin mit einem beruflichen Tätigkeitsverbot nach § 31 Satz 1 IfSG be- legt, sondern sie war Teil der von den landesweiten Betriebsschließungen be- troffenen Allgemeinheit. Die Auffassung der Klägerin, aus der Bezugnahme auf § 31 IfSG in der Präambel der Corona-Verordnung ergebe sich, dass ihr gegenüber eine Maß- nahme nach § 31 IfSG angeordnet und sie als ansteckungsverdächtige, nach § 56 Abs. 1 Satz 1 IfSG grundsätzlich anspruchsberechtigte Person behandelt worden sei, trifft damit nicht zu. § 31 IfSG wird in der Präambel lediglich neben § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG genannt. Da die in Rede stehende Betriebsunter- sagung die Klägerin (nur) als Angehörige der Allgemeinheit erfasste, findet die Maßnahme jedoch ihre Grundlage in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Es ist deshalb nicht tragfähig, von der Zitierung unter anderem des § 31 IfSG in der Präambel der Corona-Verordnung des beklagten Landes darauf zu schließen, dass die Norm- adressaten der Rechtsverordnung in der Rechtsfolge wie Adressaten einer Maß- nahme auf der Grundlage dieser Bestimmung zu behandeln wären. 20 21 - 11 - Das Berufungsgericht hat daher zu Recht angenommen, dass der Bezug- nahme auf § 31 IfSG in der Verordnungspräambel im Zusammenhang mit den landesweiten Betriebsuntersagungen ("Lockdown") keine Bedeutung zukommt. 2. Ein Anspruch der Klägerin auf Zahlung einer Geldentschädigung ergibt sich auch nicht aus § 65 Abs. 1 IfSG. a) Nach § 65 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG ist eine Entschädigung in Geld zu leisten, soweit auf Grund einer Maßnahme zur Verhütung übertragbarer Krankheiten nach §§ 16, 17 IfSG Gegenstände vernichtet, beschädigt oder in sonstiger Weise in ihrem Wert gemindert werden oder ein anderer nicht nur un- wesentlicher Vermögensnachteil verursacht wird. § 65 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG bestimmt, dass eine Entschädigung nicht erhält, dessen Gegenstände mit Krankheitserregern oder mit Gesundheitsschädlingen als vermutlichen Überträ- gern solcher Krankheitserreger behaftet oder dessen verdächtig sind. Dadurch wird klargestellt, dass eine Entschädigung nur dann geleistet werden soll, wenn sich die seuchenhygienische Maßnahme gegen einen Nichtstörer gerichtet hat (Begründung des Entwurfs des Seuchenrechtsneuordnungsgesetzes, BT-Drucks. 14/2530, S. 89). Die Vorschrift ist Ausprägung des Aufopferungsge- dankens und stellt daher eine spezialgesetzliche Regelung für die im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht bestehenden Entschädigungsansprüche zugunsten von Nichtstörern dar (Senat, Urteil vom 17. März 2022 aaO Rn. 23). b) Nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift ist § 65 Abs. 1 IfSG nur bei Maßnahmen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten einschlägig. Durch den Verweis auf die §§ 16, 17 IfSG wird ausschließlich auf den Vierten Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes "Verhütung übertragbarer Krankheiten" Bezug ge- 22 23 24 25 - 12 - nommen. Diese Vorschriften sind einschlägig, solange (nur) die Gefahr des Auf- tretens einer übertragbaren Krankheit besteht; sobald hingegen eine übertrag- bare Krankheit beziehungsweise eine erste Infektion aufgetreten ist, gelten die spezielleren Vorschriften des Fünften Abschnitts (§§ 24 ff IfSG) mit der Folge, dass die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen nach § 28 Abs. 1 IfSG trifft und eine Entschädigung nur noch auf der Grundlage von § 56 IfSG in Betracht kommt (Senat aaO Rn. 24 ff, insb. Rn. 27). Im vorliegenden Fall dienten die Corona-Verordnung vom 17. März 2020 und die Änderungsverordnung vom 20. März 2020 sowie die Folgeverordnungen der Bekämpfung der COVID-19-Krankheit. Diese hatte sich zu den Zeitpunkten des Verordnungserlasses bereits in Baden-Württemberg und in ganz Deutsch- land ausgebreitet. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) hatte am 11. März 2020 den COVID-19-Ausbruch zur Pandemie erklärt und für Europa bereits mehr als 20.000 bestätigte Fälle mit knapp 1.000 Todesfällen gezählt (siehe auch Lagebericht des Robert Koch-Instituts - RKI - vom 12. März 2020, S. 6). Am 17. März 2020 vermeldete das RKI 7.156 bestätigte Fälle in Deutschland, davon 1.479 in Baden-Württemberg, und stufte das Risiko für die Bevölkerung als "hoch" ein, auch wenn nicht davon ausgegangen werden konnte, dass diese be- reits flächendeckend angesteckt war (siehe oben Nr. 1 Buchst. b). Am 1. April 2020 lag die Zahl der Infektionen deutschlandweit bei 67.366. In Baden-Württem- berg wurden 13.410 Infektionen festgestellt (VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 181; siehe auch Senat aaO Rn. 28). 3. Die Klägerin kann den geltend gemachten Entschädigungsanspruch auch nicht auf eine analoge Anwendung von § 56 Abs. 1 oder § 65 Abs. 1 IfSG stützen. Es fehlt bereits an einer planwidrigen Regelungslücke. 26 27 - 13 - Aus der Entstehungsgeschichte der Entschädigungstatbestände des In- fektionsschutzgesetzes sowie aus der Gesetzgebungstätigkeit während der Corona-Pandemie ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzge- ber übersehen haben könnte, für auf § 28 Abs. 1 IfSG gestützte infektionsschutz- rechtliche Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit keine Entschädigung vor- gesehen zu haben. Den Vorschriften, die regeln, dass nur bestimmte Beeinträch- tigungen zu entschädigen sind, liegt vielmehr das Konzept einer punktuellen Ent- schädigungsgewährung zugrunde. Der Gesetzgeber hat mit §§ 56, 65 IfSG ein plangemäß vollständiges Entschädigungsregime geschaffen, das bewusst nur bestimmte Beeinträchtigungskonstellationen erfassen sollte. Danach bleiben (rechtmäßige) infektionsschutzrechtliche Maßnahmen gegenüber der Allgemein- heit grundsätzlich entschädigungslos (Senat aaO Rn. 40 ff). 4. Das Berufungsgericht hat einen Entschädigungsanspruch aus § 55 Abs. 1 i.V.m. § 9 Abs. 1 PolG BW ebenfalls zu Recht abgelehnt. a) Danach können unbeteiligte Personen, denen gegenüber die Polizei eine Maßnahme getroffen hat, eine angemessene Entschädigung für den ihnen dadurch entstandenen Schaden verlangen. Landesrechtliche Entschädigungs- bestimmungen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts sind jedoch neben den Vorschriften des Infektionsschutzrechts nicht anzuwenden, soweit eine Ent- schädigung für rechtmäßig auferlegte infektionsschutzrechtliche Beschränkun- gen in Rede steht (Senat aaO Rn. 49 ff). Dass diese Sperrwirkung nur für recht- mäßig auferlegte Beschränkungen gilt, ergibt sich daraus, dass die Entschädi- gungsansprüche der §§ 56, 65 IfSG rechtmäßige Maßnahmen betreffen und das Infektionsschutzgesetz keine Regelung über die Haftung für rechtswidrige infek- tionsschutzrechtliche Maßnahmen enthält (Senat aaO Rn. 50). Demgemäß ist in der Begründung zum Entwurf des Seuchenrechtsneuordnungsgesetzes darauf 28 29 30 - 14 - hingewiesen worden, dass weitergehende Ansprüche aus Amtshaftung unbe- rührt bleiben (BT-Drucks. 14/2530, S. 87). Dass im vorliegenden Fall die Corona-Verordnung vom 17. März 2020 und die Änderungsverordnung vom 20. März 2020 auf der Grundlage von § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG rechtmäßig ergangen sind, hat das Berufungsgericht ausführlich und zutreffend begründet (BU 19-25). b) Soweit die Klägerin die Verhältnismäßigkeit der Betriebsuntersagung für Frisöre nach § 4 Abs. 1 Nr. 15 Corona-VO in der Fassung der Änderungsver- ordnung im Hinblick auf die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG und die von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumsfreiheit (Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb) in Zweifel zieht, teilt der Senat diese Bedenken nicht. aa) Die landesrechtlichen Regelungen, die Betriebsschließungen anord- neten, verfolgten das Ziel, die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen und die durch die Corona-Pandemie hervorgerufenen Gefahren zu bekämpfen. Mit den einschneidenden Maßnahmen wollte der Staat seine Schutzpflicht für Leben und Gesundheit der Bürger (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG) wahr- nehmen und verfolgte mithin einen legitimen Zweck (Shirvani, NVwZ 2020, 1457, 1458), der selbst schwere Grundrechtseingriffe rechtfertigen kann (vgl. BVerfG, NJW 2022, 1672 Rn. 21). In der zweiten Märzhälfte 2020 bestand nach den Er- kenntnissen des hierzu berufenen Robert Koch-Instituts (§ 4 IfSG) eine ernste Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung, und es drohte eine Überlastung des Gesundheitssystems (VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 204 ff). 31 32 33 - 15 - bb) Die sechswöchige Betriebsuntersagung für Frisöre war auch geeignet, erforderlich und angemessen, um den angestrebten Zweck zu erreichen. (1) Hinsichtlich der Geeignetheit ist entscheidend, ob das eingesetzte Mit- tel schlechthin oder objektiv untauglich ist. Die Möglichkeit der Zweckerreichung ist ausreichend, wobei dem Normgeber grundsätzlich ein Einschätzungsspiel- raum bei der Beurteilung der Geeignetheit der Maßnahme zusteht (vgl. BVerfGE 126, 331, 361 f; 143, 246 Rn. 285; Shirvani aaO S. 1458). Fachwissenschaftliche, insbesondere epidemiologische Erkenntnisse sind zu berücksichtigen (Shirvani aaO S. 1459). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Die ausgesproche- nen Betriebsuntersagungen waren insbesondere geeignet, das Aufeinandertref- fen von Menschen (auch) in einem Frisörgeschäft zu verhindern und dadurch drohende Infektionsketten zu unterbinden und einen Multiplikationseffekt zu ver- hindern. Hierdurch sollte dem exponentiellen Wachstum entgegengewirkt und die Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus verlangsamt werden. Die Überlastung der medizinischen Versorgungskapazitäten im Land wurde vermieden und wichtige Zeit für die Entwicklung von Therapie- und Präventionsmöglichkeiten (zB die Be- reitstellung von Impfstoffen) gewonnen (vgl. VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 212 zur Schließung von Fitnessstudios). (2) Die auf wenige Wochen beschränkte Betriebsuntersagung war auch erforderlich, weil gleich geeignete, mildere Mittel nicht zur Verfügung standen. Ein Gesetz ist erforderlich, wenn der Normgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können, wobei dem Gesetzgeber insoweit ebenfalls ein Beurtei- lungsspielraum zusteht (BVerfG, NJW 2022, 139 Rn. 204 - Bundesnotbremse I). 34 35 36 37 - 16 - Nach der Erkenntnislage zu Beginn der Corona-Pandemie durfte der Verord- nungsgeber davon ausgehen, dass es kein gleich geeignetes milderes Mittel zur Verhinderung von Übertragungen des SARS-CoV-2-Virus als die verfahrensge- genständliche Betriebsuntersagung gab, da hierdurch jedenfalls sicher Kontakte zwischen Menschen, die grundsätzlich eine Gefahr der Übertragung des Corona- virus darstellen, vermieden werden konnten. Impfschutz, eine hinreichende Im- munisierung der Bevölkerung auf Grund abgelaufener Infektionen oder erfolgver- sprechende Therapiemöglichkeiten standen zu diesem Zeitpunkt senatsbekannt nicht zur Verfügung (siehe auch VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 215 f). Ver- stärkte Hygienemaßnahmen wie zum Beispiel die Beschränkung der Kundenzahl und das Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen hätten das Infektionsrisiko in den betroffenen Betriebsstätten zwar begrenzen, nicht aber auf Null reduzieren können. Ein einem gänzlichen Kontaktverbot vergleichbarer Schutz wäre dadurch nicht erreicht worden (vgl. VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 217). (3) Die Betriebsuntersagung für Frisöre war auch verhältnismäßig im en- geren Sinne (angemessen). Eine Maßnahme ist verhältnismäßig im engeren Sinne (angemessen), wenn der mit ihr verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen (zB BVerfGE 100, 313, 375 f; 155, 119 Rn. 195). Auch bei der Prüfung der Angemessenheit besteht grundsätzlich ein Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers (BVerfG, NJW 2022, 167 Rn. 135 - Bundesnotbremse II). Der durch die Betriebsuntersagung bewirkte Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin und in ihr Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb hat erhebliches Gewicht. Entgegen der Auffassung des beklagten Landes wurde 38 39 40 - 17 - durch die sechswöchige Betriebsuntersagung auch der Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 GG beeinträchtigt. Denn solche Maßnahmen greifen unmittelbar in den Betrieb als wirtschaftlichen Organismus ein. Es wird damit dessen ungestör- tes Funktionieren unterbunden und der Inhaber daran gehindert, von dem Ge- werbebetrieb als der von ihm aufgebauten und aufrechterhaltenen Organisation sachlicher und persönlicher Mittel den bestimmungsgemäßen Gebrauch zu ma- chen. Dies kann existenzgefährdend sein oder gar zum vollständigen Verlust des Gewerbebetriebs führen. Es geht daher nicht allein um dem Schutz von Art. 12 Abs. 1 GG unterliegenden Chancen und Erwerbsmöglichkeiten (BeckOGK/Dörr, BGB, § 839 Rn. 1083 m. zahlr. w.N. [Stand: 1. April 2023]; siehe auch Senat, Urteil vom 17. März 2022 aaO Rn. 59; abweichend VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 229 ff; offengelassen von BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 2022 - 1 BvR 1073/21, juris Rn. 11). Die Klägerin musste ihr Frisörgeschäft vom 23. März bis Anfang Mai 2020, insgesamt sechs Wochen lang, geschlossen halten, obwohl sie nach den Fest- stellungen der Vorinstanzen zu dem Infektionsgeschehen nichts beigetragen hatte. Dem stand jedoch die Notwendigkeit gegenüber, auf die exponentielle Weiterverbreitung des Coronavirus und die befürchtete Überlastung des Gesund- heitswesens mit weitreichenden kontaktbeschränkenden Maßnahmen zu reagie- ren, um das Infektionsgeschehen abzubremsen, dadurch Leib und Leben einer Vielzahl von Menschen zu schützen und die Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems in Deutschland sicherzustellen (vgl. VGH Baden-Württem- berg aaO Rn. 222). Das Gewicht des Eingriffs in die Rechte der von Betriebsschließungen Be- troffenen ist zudem durch die verschiedenen und umfangreichen staatlichen Hilfsmaßnahmen für die von der Betriebsuntersagung betroffenen Unternehmen 41 42 - 18 - entscheidend relativiert worden. Die "Soforthilfe Corona", die ab dem 25. März 2020 zur Verfügung stand, und für Betriebe mit bis zu fünf Beschäftigten bis zu 9.000 € betragen konnte, führte in Baden-Württemberg zu 245.000 Bewilligungen mit einem Gesamtvolumen von 2,1 Milliarden Euro. Die "Überbrückungshilfe I" des Bundes erreichte in Baden-Württemberg einen Umfang von insgesamt 32,9 Millionen Euro. Hinzukam, dass pandemiebedingt die Bezugsbedingungen für Kurzarbeitergeld gelockert wurden. Im Jahr 2020 gewährte die Bundesagen- tur für Arbeit Kurzarbeitergeld (einschließlich der Erstattung von Sozialversiche- rungsbeiträgen) in Höhe von 22,07 Milliarden Euro (VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 223). Im Rahmen der Angemessenheitsprüfung ist weiter zu bedenken, dass die Dauer der Schließungsanordnung mit sechs Wochen der Klägerin unter Berück- sichtigung des von ihr grundsätzlich zu tragenden Unternehmerrisikos noch zu- mutbar war. Dabei spielt auch eine Rolle, dass der Verordnungsgeber von An- fang an eine "Ausstiegs-Strategie" im Blick hatte und ein schrittweises Öffnungs- konzept entwickelte und umsetzte (vgl. VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 224). 5. Eine Entschädigungspflicht des beklagten Landes nach den Grundsätzen über den enteignenden Eingriff ist ebenfalls zu verneinen. a) Ansprüche aus dem richterrechtlich entwickelten Institut des enteignen- den Eingriffs scheitern bereits daran, dass das den §§ 56, 65 IfSG zugrundelie- gende und gesetzgeberisch als abschließend gedachte Konzept einer punktuel- len Entschädigung im Bereich der Eigentumseingriffe nicht durch die Gewährung richterrechtlicher Ansprüche unterlaufen werden darf. Die infektionsschutzrecht- lichen Entschädigungsvorschriften gehen auch insoweit vor (Senat, Urteil vom 17. März 2022 aaO Rn. 55 ff). 43 44 45 - 19 - b) Unabhängig von der Frage der Sperrwirkung der §§ 56, 65 IfSG ist der Anwendungsbereich des Rechtsinstituts des enteignenden Eingriffs nicht eröff- net, wenn es darum geht, im Rahmen einer Pandemie durch flächendeckende infektionsschutzrechtliche Maßnahmen verursachte Schäden auszugleichen. Zur Bewältigung eines derartigen "Globalphänomens" ist das Haftungsinstitut des enteignenden Eingriffs nicht entwickelt worden. Es ist keine geeignete Grund- lage, um massenhaft auftretende Schäden auszugleichen (vgl. Senat, Urteil vom 10. Dezember 1987 - III ZR 220/86, BGHZ 102, 350, 361 f zur Haftung der öf- fentlichen Hand für weitflächig auftretende, durch Luftverunreinigungen verur- sachte Waldschäden). Der Bundesgerichtshof hat eine Haftung aus diesem Rechtsinstitut deshalb bisher nur angenommen bei einzelfallbezogenen Eigen- tumsbeeinträchtigungen durch hoheitliche Realakte, straßenrechtliche Planfest- stellungsbeschlüsse oder Verwaltungsakte (Senat, Urteile vom 10. Dezember 1987 aaO und vom 10. Februar 2005 - III ZR 330/04, NJW 2005, 1363; siehe auch Beschluss vom 29. Januar 1998 - III ZR 110/97, NJW 1998, 1398, 1399). 6. Ebenso wenig kann der Klägerin unter dem rechtlichen Gesichtspunkt der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung des Eigentums eine Entschädigung zu- erkannt werden. Bei den hier in Rede stehenden, auf § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gestützten infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen (Betriebsschließungen) han- delt es sich um den Vollzug von Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse, die die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich bringen, sind als Ausdruck der Sozialgebundenheit 46 47 48 - 20 - des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich entschädigungslos hinzuneh- men (Senat, Urteil vom 17. März 2022 aaO Rn. 59). Der Gesetzgeber kann je- doch bei der Regelung von Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG unter dem Gesichtspunkt der ausgleichspflichtigen In- haltsbestimmung ausnahmsweise verpflichtet sein, Ausgleichsregelungen vorzu- sehen, um eine unzumutbare Belastung des Eigentümers zu verhindern. Aus- gleichsmaßnahmen bedürfen jedoch immer einer gesetzlichen Grundlage. Bei Inhalts- und Schrankenbestimmungen ist daher kein Raum für eine Entschädi- gung ohne gesetzliche Grundlage (BVerfGE 100, 226, 244 f). Fehlt eine Vor- schrift - wie im Fall von flächendeckenden infektionsschutzrechtlichen Maßnah- men gegenüber der Allgemeinheit auf der Grundlage von § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG - ist es daher unzulässig, einen Ausgleichsanspruch kraft Rich- terrechts zu gewähren. Ein solcher Anspruch kommt nur in Betracht, wenn der Gesetzgeber, dem das Budgetrecht zusteht, ihn geregelt hat (Senat aaO Rn. 59 ff; siehe auch VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 259 f). Außerdem ist die Rechtsfigur der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung bislang vor allem auf Härtefälle zulasten einzelner Eigentümer angewandt wor- den, während es im Rahmen einer Pandemie um eine unkalkulierbare Vielzahl von Betroffenen geht (Senat aaO Rn. 61; VGH Baden-Württemberg aaO). 7. Der Umstand, dass die infektionsschutzrechtlichen Betriebsuntersagun- gen aus dem ersten Lockdown im Frühjahr 2020 nach dem geltenden Recht (§ 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, §§ 56, 65 IfSG) keine Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche begründen, ist auch im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden. 49 50 - 21 - a) Der Gesetzgeber war verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, für Belas- tungen, wie sie für die Klägerin mit der in den Betriebsuntersagungen liegenden Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ein- hergingen, Ausgleichsansprüche zu regeln. Das Ausmaß der Schließung von Fri- sörgeschäften mit einer Dauer von sechs Wochen war unter Berücksichtigung des den Betriebsinhaber grundsätzlich treffenden Unternehmerrisikos nicht un- zumutbar. Demgegenüber waren die gesamtstaatlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie außerordentlich. Die Pandemie hatte gravierende Auswirkun- gen in nahezu allen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bereichen. Da die Grundbelastung der Bevölkerung bereits hoch war und die Gesellschaft dem Ein- zelnen in der Krise mehr abverlangt als unter normalen Verhältnissen, verschiebt sich der Vergleichsmaßstab zur Bestimmung einer Ausgleichspflicht für entstan- dene Schäden. Eine besondere, die Regelung gesetzlicher Entschädigungsan- sprüche bedingende Belastungsintensität kann sich erst dann ergeben, wenn Einzelne gerade im Vergleich zu sonstigen, ebenfalls intensiv Betroffenen signi- fikant stärker betroffen sind (VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 269). Daran fehlt es hier. Eine Betriebsschließung von sechs Wochen war angesichts der gesamten wirtschaftlichen, sozialen und sonstigen Auswirkungen der Pandemie nicht derart gravierend, dass gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 GG eine verfassungsrechtliche Pflicht bestand, hierfür Entschädigungsansprüche zu normieren. Die Normierung von Entschädigungsansprüchen, die die wirtschaftlichen Schäden, die in Pandemie- zeiten durch Betriebsuntersagungen entstanden sind, abbilden, würde die Grenze zu einer allgemeinen staatlichen Gefährdungshaftung überschreiten und zur Überforderung des Staates führen. Die finanzielle Leistungsfähigkeit des Staates ist begrenzt. Die Verfassung verpflichtet ihre Staatsorgane nicht zu un- möglichen Leistungen. Dementsprechend muss der Staat in Pandemiezeiten 51 52 - 22 - sich gegebenenfalls auf seine Kardinalpflichten zum Schutz der Bevölkerung be- schränken (vgl. VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 270). Es entspricht der Rechtsprechung des Senats, dass staatliche Ausnahme- zustände wie zum Beispiel Kriege, komplexe militärische Auslandseinsätze oder Pandemiezeiten unter dem Gesichtspunkt der Aufopferung keine Eintrittspflicht des Staates für zivile Schäden begründen können (vgl. Senat, Urteil vom 6. Ok- tober 2016 - III ZR 140/15, BGHZ 212, 173 Rn. 18 zur Unanwendbarkeit des Amtshaftungsrechts auf zivile Schäden bei bewaffneten Auslandseinsätzen deut- scher Streitkräfte). Hilfeleistungen für von einer Pandemie schwer getroffene Wirtschaftsbereiche sind keine Aufgabe der Staatshaftung. Vielmehr folgt aus dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG), dass die staatliche Gemeinschaft Lasten mitträgt, die aus einem von der Gesamtheit zu tragenden Schicksal ent- standen sind und nur zufällig einen bestimmten Personenkreis treffen. Hieraus ergibt sich zunächst nur die Pflicht zu einem innerstaatlichen Ausgleich, dessen nähere Gestaltung weitgehend dem Gesetzgeber überlassen ist. Erst eine solche gesetzliche Regelung kann konkrete Ausgleichsansprüche der einzelnen Ge- schädigten begründen (vgl. BVerfGE 27, 253, 283 zum Ausgleich von Besat- zungsschäden). Dieser sozialstaatlichen Verpflichtung kann der Staat zum Bei- spiel dadurch nachkommen, dass er - wie im Fall der COVID-19-Pandemie ge- schehen - haushaltsrechtlich durch die Parlamente abgesicherte Ad-hoc-Hilfs- programme auflegt ("Corona-Hilfen"), die die gebotene Beweglichkeit aufweisen und eine lageangemessene Reaktion erlauben, indem Hilfen spürbar und zeitnah ausgezahlt werden (Senat aaO Rn. 62). Dabei kommt dem Staat ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu, der sich daran zu orientieren hat, für grundsätzlich wirt- schaftlich gesunde Unternehmen die Folgen der sie unverschuldet treffenden Pandemie abzumildern (vgl. VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 272). Die oben 53 - 23 - unter 4 b bb (3) dargestellten staatlichen Hilfen im Rahmen des ersten Lock- downs genügten diesen Anforderungen. Davon hat auch die Klägerin profitiert, deren Liquidität durch Zahlung von 9.000 € im Rahmen der "Soforthilfe Corona" sichergestellt wurde. b) Fehlt es somit an einer verfassungsrechtlichen Pflicht zur Schaffung von Ausgleichsansprüchen nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, kommt es auf die von der Revision aufgeworfene Frage, ob § 56 Abs. 1 IfSG im Wege der verfassungskon- formen Auslegung als Entschädigungstatbestand gegenüber von flächendecken- den Betriebsschließungen betroffenen infektionsschutzrechtlichen Nichtstörern herangezogen werden könnte, nicht mehr an (zu dieser Frage siehe auch BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 2022 - 1 BvR 1073/21, juris Rn. 29 ff). Un- geachtet dessen ist eine verfassungskonforme Auslegung von § 56 Abs. 1 IfSG dahingehend, die Klägerin wie eine Ansteckungsverdächtige zu behandeln und zu entschädigen, abzulehnen (vgl. Senat aaO Rn. 21). Für § 65 Abs. 1 IfSG gilt nichts Anderes (vgl. aaO Rn. 35). 8. Ansprüche aus Amtshaftung (§ 839 Abs. 1 Satz 1 BGB i.V.m. Art. 34 GG) beziehungsweise enteignungsgleichem Eingriff scheiden schon deshalb aus, 54 55 - 24 - weil die streitigen Verordnungen vom 17. und 20. März 2020 rechtmäßig ergan- gen sind (siehe ergänzend Senat aaO Rn. 64 ff). Herrmann Reiter Kessen Herr Liepin Vorinstanzen: LG Heilbronn, Entscheidung vom 17.12.2020 - 4 O 83/20 - OLG Stuttgart, Entscheidung vom 09.02.2022 - 4 U 28/21 -