6 TG 3175/89

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die von dem Antragsteller begehrte einstweilige Anordnung zu Recht erlassen. Für den vorliegenden Rechtsstreit um die Wahrnehmung der Rechte eines Fraktionsmitgliedes ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Der Streit um die Mitgliedschaft in einer Fraktion der Gemeindevertretung ist eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht -- verfassungsrechtlicher Art im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die keinem anderen Gericht zugewiesen ist. Die Fraktion ist eine ständige Gliederung der Gemeindevertretung, deren Zweck die politisch gleichgerichtete Ausübung der den Gemeindevertretern zustehenden Rechte ist (Hess. VGH, Beschluß vom 02.08.1984 -- 2 TG 607/84 -- HSGZ 1987, 209; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluß vom 21.11.1988 -- 15 B 2380/88 --, DVBl 1989, 940; Rehn-Cronauge, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Stand 8/1989, § 30 Anm. VI, 1.). Diese Rechte haben ihre Grundlage in der Hessischen Gemeindeordnung, in der auch der Zusammenschluß der Gemeindevertreter in § 36 a geregelt ist (anders z. B. die Bayrische Gemeindeordnung, die die Fraktion an keiner Stelle erwähnt; auch unter Hinweis darauf qualifiziert der Bay. VGH den Zusammenschluß von Gemeindevertretern zu einer Fraktion als privatrechtliche Angelegenheit, siehe Urteil vom 09.03.1988 -- 4 B 86.03226 --, NJW 1988, 2754 (2755)). Nach § 36 a Abs. 1 HGO können sich Gemeindevertreter zu einer Fraktion zusammenschließen. Das Nähere über die Bildung einer Fraktion, die Fraktionsstärke, ihre Rechte und Pflichten innerhalb der Gemeindevertretung sind in der Geschäftsordnung zu regeln. Diese Regelung spricht dafür, daß der Zusammenschluß von Gemeindevertretern zu einer Fraktion und damit auch das Innenverhältnis seine Rechtsgrundlage in öffentlich-rechtlichen Vorschriften findet (OVG Münster, Urteil vom 21.11.1988 -- 15 B 2380/88 --, a.a.O.; für den öffentlich-rechtlichen Charakter einer Streitigkeit über einen Fraktionsausschluß im Ergebnis auch: Erdmann, Der Fraktionsausschluß im Gemeinderecht und seine Auswirkungen, DÖV 1988, 907 (909); Zuleeg, Partei, Fraktion und Abgeordnete in den Kommunalvertretungen, JuS 1978, 240 (241)). Der Antragsteller hat das Vorliegen von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO, §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Die einstweilige Anordnung ist zur Abwehr wesentlicher Nachteile erforderlich. Durch den Ausschluß aus der Fraktion und die damit verbundene Verhinderung der Teilnahme an der Fraktionsarbeit, insbesondere an den Fraktionssitzungen, werden dem Antragsteller maßgebliche Informations- und Einflußmöglichkeiten genommen. Er kann insbesondere nicht an der Beratung und Entscheidung über Ausübung der Fraktion zustehende Rechte nach § 62 Abs. 2 Satz 2 HGO (Benennung von Ausschlußmitgliedern) bzw. nach § 62 Abs. 4 Satz 2 HGO (Entsendung eines Gemeindevertreters mit beratender Stimme) teilhaben. Zur Gewährung effektiven Rechtschutzes ist es deswegen geboten, bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in einem Klageverfahren die Hauptsache vorwegzunehmen, indem der Antragsgegnerin aufgegeben wird, den Antragsteller mit allen Rechten und Pflichten zur Fraktionsarbeit zuzulassen. Die Versagung vorläufigen Rechtschutzes würde dazu führen, daß der Antragsteller seine Rechte als Fraktionsmitglied bis zu einer endgültigen Klärung der Rechtmäßigkeit des Ausschlusses verlöre. Dies wäre unter Berücksichtigung des Umstandes, daß der Antragsteller einen Anordnungsanspruch auf Teilnahme an der Fraktionsarbeit mit allen Rechten und Pflichten glaubhaft gemacht hat, dem Antragsteller nicht zumutbar. Dieser Anordnungsanspruch besteht, weil der Antragsteller glaubhaft gemacht hat, daß es keinen durchgreifenden Grund dafür gibt, ihn aus der Fraktion auszuschließen. Es kann dahingestellt bleiben, welche formellen Anforderungen an ein ordnungsgemäßes Verfahren, das zum Ausschluß eines Gemeindevertreters aus einer Fraktion führt, zu stellen sind. Es fehlt jedenfalls am Nachweis eines wichtigen Grundes für den Fraktionsausschluß. Da es eine Regelung der Antragsgegnerin -- insbesondere in Form einer Geschäftsordnung -- für den Ausschluß aus der Fraktion nicht gibt, ist es sachgerecht, auf diesen Maßstab zurückzugreifen, der allgemein für die Beendigung von Beteiligungen in Dauerrechtsverhältnissen gilt, die durch die persönliche Zusammenarbeit der Beteiligten geprägt werden (OVG Münster, Beschluß vom 21.11.1988 -- 15 B 2723/88 -- a.a.O., 941; Erdmann a.a.O., S. 912; siehe auch § 10 Abs. 4 Parteiengesetz, nach dem ein Mitglied aus der Partei ausgeschlossen werden kann, wenn es vorsätzlich gegen die Satzung oder erheblich gegen Grundsätze oder Ordnung der Partei verstößt und ihr damit schweren Schaden zufügt). Ein wichtiger Grund für den Ausschluß aus einer Fraktion liegt vor, wenn ein Fraktionsmitglied durch eine Abweichung in zentralen Fragen, auf den sich der politische Konsens bezieht, das Vertrauensverhältnis nachhaltig stört und damit einer weiteren Zusammenarbeit den Boden entzieht (Hess. VGH, Urteil vom 16.08.1983 -- 2 OE 67/82 -- NVwZ 1984, 55; Maunz in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Kommentar, Stand 27. Lieferung 11/1988, Art. 38 Rdnr. 12). Ein wichtiger Grund für den Ausschluß des Antragstellers ist nicht ersichtlich. Unabhängig davon, ob eine Stimmabgabe gegen einen von der Fraktion aufgestellten Kandidaten für die Wahl des Gemeindevorstandes oder des Bürgermeisters einen "wichtigen Grund" darstellen kann und inwieweit eine Ausschlußentscheidung gerichtlich überprüfbar ist, ist der Beschluß der Antragsgegnerin vom 29.06.1989, mit dem der Antragsteller mit sofortiger Wirkung ausgeschlossen wurde, schon deshalb rechtsfehlerhaft, weil er Umstände als Tatsachen zugrundelegt, deren Vorliegen zweifelhaft ist. Zur Begründung des Ausschlusses wird ausgeführt, die Antragsgegnerin sei davon "überzeugt", daß der Antragsteller bei der Wahl des Gemeindevorstandes am 11.04.1989 und bei der Wahl des hauptamtlichen Bürgermeisters am 06.06.1989 gegen die Liste der Fraktion bzw. gegen den Kandidaten der Fraktion und für den Kandidaten der Gegenseite gestimmt habe. Die Fraktion gründet ihre Überzeugung auf den Inhalt von Gesprächen des Antragstellers mit dem Fraktionsvorsitzenden der Freien Wähler nach der Kommunalwahl, Äußerungen des Antragstellers vor der Bürgermeisterwahl am 06.06.1989 und die Einschätzung, der Antragsteller habe als einziger ein Motiv für dieses Verhalten. Die für den Ausschluß maßgebliche "Überzeugung" der Antragsgegnerin von dem abweichenden Stimmverhalten des Antragstellers läßt sich angesichts der vorliegenden Erkenntnisse zur Sachlage nicht rechtfertigen. Sie kann deshalb keine rechtsfehlerfreie Grundlage für die Bejahung eines "wichtigen Grundes" sein; für das Vorliegen der tatsächlichen Voraussetzungen dieses Grundes trägt die ausschließende Fraktion die materielle Beweislast (so auch OVG Münster, Beschluß vom 21.11.1988 -- 15 B 2380/88 -- a.a.O., S. 942). Der Antragsteller hat zu jeder Zeit das ihm zur Last gelegte Abstimmungsverhalten bei der geheimen Wahl bestritten. Er hat im Rahmen dieses Verfahrens eidesstattlich versichert, er habe bei der Bürgermeisterwahl den von der Antragsgegnerin aufgestellten Kandidaten gewählt. Demgegenüber reichen die von der Antragsgegnerin in den Gründen für den Ausschluß aufgeführten Indiztatsachen für die Begründung der "Überzeugung" eines abweichenden Stimmverhaltens des Antragstellers nicht aus. Dies gilt zum einen für die dem Antragsteller zugeschriebene Äußerung vor der Bürgermeisterwahl: "Soll ich mir die Schuhe ausziehen, damit mir nicht wieder was in die Schuhe geschoben werden kann, wenn es heute wieder schief geht." Die Äußerung zeigt, daß der Antragsteller vor der Wahl dem schon nach der Wahl des Gemeindevorstandes ca. 8 Wochen vorher geäußerten Eindruck entgegentreten wollte, er weiche von dem in der Fraktion vereinbarten Abstimmungsverhalten ab. Ein Indiz, das für ein abweichendes Stimmverhalten des Antragstellers sprechen könnte, läßt sich daraus nicht entnehmen. Dies gilt zum anderen auch für die Begründung des Ausschlusses, soweit sie darauf abstellt, der Antragsteller habe als einziger ein wirkliches Motiv gehabt, bei den genannten Wahlen gegen die Kandidaten der Antragsgegnerin zu stimmen. Unter Berücksichtigung der von dem Antragsteller abgegebenen eidesstattlichen Versicherung kann nicht davon ausgegangen werden, daß der Antragsteller -- dies lastet ihm die Antragsgegnerin vor allem an -- auf "hinterhältige Art" gegen die Interessen der Antragsgegnerin gehandelt habe. Die "Überzeugung" der Antragsgegnerin von dem abweichenden Stimmverhalten des Antragstellers läßt sich auch nicht mit Hinweis auf Gespräche des Antragstellers mit dem Fraktionsvorsitzenden der F, ... R, rechtfertigen. Inhalt und Zeitpunkt dieser Gespräche -- dazu haben sowohl der Antragsteller als auch einige Mitglieder der Antragsgegnerin und ein Mitglied der Fraktion der I eidesstattliche Versicherungen vorgelegt -- sind zwischen den Beteiligten umstritten. Ausweislich eines Berichts im "... E" vom 06.07.1989 hat der Fraktionsvorsitzende der F ..., R, erklärt, vor seinem zweiten Gespräch mit dem Antragsteller "sei mit Vertretern der S kurz andiskutiert worden, C wieder zu wählen" und den Antragsteller zum hauptamtlichen Beigeordneten zu machen. Dies hätten beide Seiten als absurd abgelehnt. Im zweiten Gespräch habe der Antragsteller diese Möglichkeit nochmals kurz aufgegriffen. Im Zusammenhang mit der Kandidatur W für das Amt des Bürgermeisters sei kein Gespräch geführt worden. Diese Darstellung stimmt insoweit im wesentlichen mit der von dem Antragsteller eidesstattlich versicherten Schilderung dieses Gesprächs überein. Demgegenüber geht die Antragsgegnerin erkennbar davon aus, daß allein der Antragsteller über diese Frage mit dem Fraktionsvorsitzenden der F gesprochen habe. Angesichts der unterschiedlichen Darstellung des Inhalts dieses Gesprächs liegt eine ausreichende Gewißheit für ein insoweit dem Willen der Fraktion widersprechendes Verhalten des Antragstellers, das die "Überzeugung" eines abweichenden Stimmvotums begründen könnte, nicht vor. Die in dem Schreiben der Antragsgegnerin vom 29.06.1989 aufgeführten Punkte vermögen somit eine "Überzeugung" der Fraktion, der Antragsteller habe gegen die von ihr aufgestellten Kandidaten gestimmt, nicht zu rechtfertigen. Damit fehlt es an einer rechtsfehlerfreien Begründung für den Ausschluß des Antragstellers aus der Fraktion. Das Verwaltungsgericht hat deshalb unter dem Gesichtspunkt der Gewährung effektiven Rechtschutzes der Antragsgegnerin zu Recht aufgegeben, den Antragsteller mit allen Rechten und Pflichten eines Fraktionsmitgliedes zur Fraktionsarbeit zuzulassen. Für eine Entscheidung über die mit der Beschwerde verbundenen Anträge der Antragsgegnerin, die Vollziehung der einstweiligen Anordnung in der Form des erstinstanzlichen Beschlusses gemäß § 149 Abs. 1 Satz 2 VwGO einstweilen einzustellen und dem Antragsteller aufzugeben, Hauptsacheklage zu erheben, ist das erstinstanzliche Gericht zuständig. Dies folgt für den Antrag auf Aussetzung der Vollziehung des erstinstanzlichen Beschlusses aus § 149 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Eine durch das Beschwerdegericht zu treffende Entscheidung über die Aussetzung der Vollziehung gemäß § 572 Abs. 3 ZPO, § 173 VwGO von Amts wegen (Beschluß des Senats vom 05.08.1985 -- Fa 42 G 1734/84 T --) kommt nach Zurückweisung der Beschwerde nicht mehr in Betracht. Auch für den weiteren Antrag, den Antragsteller zur Erhebung einer Hauptsacheklage zu verpflichten, ist gemäß § 926 ZPO, 123 Abs. 3 VwGO das erstinstanzliche Gericht zuständig (Finkelnburg-Jank, Vorläufiger Rechtschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 3. Auflage 1986, Rdnr. 373: Das "Arrestgericht" ist das für den Erlaß der einstweiligen Anordnung erstinstanzlich zuständige Gericht).