15 A 708/88

Das angefochtene Urteil wird geändert. Der Bescheid des Beklagten vom 15. Oktober 1985 und dessen Widerspruchsbescheid vom 3. September 1986 werden aufgehoben. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand: Der Beklagte bewilligte dem Kläger durch Bescheid vom 24. Mai 1984 für das Jahr 1984 eine als Abschlagszahlung bezeichnete Zuwendung von 274.800,-- DM zu den Betriebskosten des Rettungsdienstes, dessen Träger der Kläger ist. Durch Bescheid vom 24. Oktober 1984 bewilligte er einen weiteren Zuschuß von 275.100,-- DM und erklärte, daß die gesamte Zuwendung somit 549.900,-- DM betrage. Die Zuwendung werde in Form der Anteilsfinanzierung in Höhe von 20 % der Betriebskosten, höchstens jedoch bis zum Zuwendungsbetrag gewährt. Im übrigen verwies er auf die Allgemeinen Nebenbestimmungen, die schon dem Bescheid vom 24. Mai 1984 beigefügt waren. Der vom Kläger im März 1985 erstellte Verwendungsnachweis ergab Einnahmen von 3.625.304,71 DM, denen (um die Kosten des Rettungshubschraubers bereinigte) Ausgaben von nur 3.359.742,01 DM gegenüber standen. Zu dem sich daraus ergebenden Überschuß von 265.562,70 DM kamen weitere 18.804,78 DM aus dem Verwendungsnachweis der Stadt hinzu, die als Trägerin einer Rettungswache einen Teilbetrag der Zuwendungen erhalten hatte. Mit Schreiben vom 10. April 1985 bat der Beklagte den Kläger um Rückerstattung eines zunächst errechneten Betrages von 145.977,13 DM. Aufgrund der dagegen erhobenen Einwendungen des Klägers holte der Beklagte die Stellungnahme des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales ein. Dieser vertrat die Auffassung, daß eine Landeszuwendung, die zusammen mit den sonstigen Einnahmen des Kreises die Betriebskosten übersteige, in Höhe des erzielten Überschusses zurückgezahlt werden müsse. Mit Bescheid vom 15. Oktober 1985 forderte der Beklagte den Kläger dementsprechend auf, einen Betrag von 265.562,70 DM an das Land zurückzuzahlen. Den dagegen eingelegten Widerspruch wies er durch Bescheid vom 3. September 1986 zurück und bezifferte nunmehr den vom Kläger zu erstattenden Betrag auf 284.367,48 DM (265.562,70 DM + 18.804,78 DM). Mit der Klage hat der Kläger u.a. geltend gemacht: Die Zuwendungsbescheide seien weder aufgehoben, widerrufen noch zurückgenommen worden. Auch sei nicht ersichtlich, daß der Beklagte sich seines Ermessens bei der Rückforderung bewußt gewesen sei. Davon abgesehen sei die Rückforderung auch in der Sache nicht zu rechtfertigen. Die Auffassung des Beklagten, daß die Landeszuwendungen nur subsidiär zu gewähren seien, finde im Gesetz keine Stütze. Sie widerspreche im übrigen sowohl dem Gemeinde- als auch dem Gebührenrecht. Der 1984 erzielte Überschuß müsse dem Kreis verbleiben; er sei zur Abdeckung künftiger Defizite einer Sonderrücklage zuzuführen. Der Kläger hat beantragt, den Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 15. Oktober 1985 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 3. September 1986 aufzuheben. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Mit der Berufung wiederholt und vertieft der Kläger seinen erstinstanzlichen Vortrag. Er beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen. Der Beklagte, der das angefochtene Urteil für zutreffend hält, beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Die Berufung hat Erfolg. Die Klage ist begründet. Weder § 8 Abs. 4 des Haushaltsgesetzes 1986. GV NW 156, noch der vom Beklagten außerdem angeführte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch können den mit der Klage angefochtenen Rückforderungsbescheid rechtfertigen. § 8 Abs. 4 Haushaltsgesetz knüpft die Pflicht zur Rückzahlung einer Zuwendung daran, daß der Zuwendungsbescheid „mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen, zurückgenommen oder infolge des Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam“ geworden ist. Daran fehlt es: Die Bescheide des Beklagten vom 24. Mai und 24. Oktober 1984 haben weiterhin Bestand. Denn sie sind weder widerrufen oder zurückgenommen (1) noch nachträglich unwirksam geworden (2). Sie sind Rechtsgrund dafür, daß die gezahlte Zuwendung dem Kläger verbleibt; das schließt zugleich einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch aus. (1) Der Beklagte hat sich in dem angefochtenen Bescheid ebenso wie im Widerspruchsbescheid auf die Aufforderung an den Kläger zur Rückzahlung des zuviel erhaltenen Zuwendungsbetrages beschränkt. Von einer Aufhebung der zugrunde liegenden Zuwendungsbescheide war keine Rede. Für die Annahme einer stillschweigend erklärten Aufhebung ist kein Raum. In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung wird zwar davon ausgegangen, daß die Aufforderung zur Rückzahlung einer Zuwendung eine Aufhebung auch des Zuwendungsbescheides regelmäßig einschließt. Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Januar 1969 – VI C 84.64 -, RiA 1969, 139 (140); Urteil vom 17. März 1977 – VII C 59.75 -, NJW 1977, 1838 (1839); Urteil vom 20. Februar 1981 – 7 C 60.78 -, BVerwGE 62, 1 (5); Urteil vom 11. Februar 1983 – 7 C 70.80 -. DVBl. 1983, 810 (811), mit einer zustimmenden Anmerkung von Thoenes. a.a.O., S. 812; vgl. auch BSG, Urteil vom 11. Juni 1987 – 7 Rar 105/85 -, DVBl. 1988, 449 (451). Verallgemeinerungsfähig ist diese Aussage, auch wenn sie auf viele Fälle zutreffen mag, aber nicht. Denn von einer stillschweigenden Aufhebung kann nur dann ausgegangen werden, wenn der im Einzelfall ergangene Rückforderungsbescheid diese Auslegung zuläßt. Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1965 – VI C 117.63 -, DÖD 1966, 55 (56), und Urteil vom 17. März 1977, a.a.O., S. 1838. Anhaltspunkte für eine solche Auslegung sind im vorliegenden Fall nicht vorhanden. Nach dem Inhalt der angefochtenen Bescheide muß im Gegenteil davon ausgegangen werden, daß eine Aufhebung der Zuwendungsbescheide gerade nicht beabsichtigt war. In dem Widerspruchsbescheid vom 3. September 1986 ist ausgeführt, daß „der Rückzahlungsanspruch … aus der auflösenden Bedingung in Nr. 2 ANBest-G“ folge. Der Beklagte war also der Auffassung, die Zuwendungsbescheide seien im Umfang des Rückforderungsbetrags unwirksam geworden. Aus dieser Sicht, die auch der Berufungserwiderung zugrunde liegt, war eine Aufhebung der Zuwendungsbescheide entbehrlich. (2) Die Zuwendungsbescheide sind auch nicht nachträglich unwirksam geworden: a) Insbesondere können sie entgegen der vom Verwaltungsgericht anscheinend vertretenen Auffassung nicht als lediglich vorläufige Verwaltungsakte angesehen werden mit der Folge, daß der Kläger nach Beendigung ihrer Geltungsdauer zur Rückzahlung eines zuviel erhaltenen Betrags ohne weiteres verpflichtet wäre. Läßt man solche Verwaltungsentscheidungen außer Betracht, deren Vorläufigkeit in einem weit verstandenen Sinne aus einer Nebenbestimmung der in § 36 Abs. 2 VwVfG geregelten Art folgt, so ist ein „vorläufiger Verwaltungsakt“ ein Verwaltungsakt mit inhaltlich begrenzter Regelungswirkung. Soweit er eine Zuwendung gewährt, schafft er lediglich einen sachlich eingeschränkten und zeitlich meist vorübergehenden, insoweit also vorläufigen Rechtsgrund für die Entgegennahme und das Behaltendürfen der Leistung. Er steht unter dem Vorbehalt späterer Entscheidung, ist also – jedenfalls im Grundsatz – nur bis zu deren Erlaß von Bedeutung. Das gilt unabhängig davon, wie die spätere Regelung ausfällt. Ist sie für den Zuwendungsempfänger günstig, so liegt der Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Zuwendung in der endgültigen Entscheidung, nicht in einer etwa noch fortbestehenden Regelungswirkung der vorläufigen Entscheidung, mag diese in Teilen die endgütige Entscheidung auch mit bindender Wirkung präjudizieren. Das unterscheide den vorläufigen Verwaltungsakt im engeren Sinne von dem unter eine auflösende, später nicht eintretende Bedingung gestellten Zuwendungsbescheid. Fällt die endgültige Entscheidung negativ aus, so endet der Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Zuwendung dementsprechend nicht wegen des negativen Inhalts der endgültigen Entscheidung, sondern allein deswegen, weil mit dem Erlaß der endgültigen Entscheidung als solcher die Regelungswirkung der vorläufigen Entscheidung erschöpft ist. U.a. darin liegt ein bedeutsamer Unterschied zu einem mit Widerrufsvorbehalt versehenen Verwaltungsakt. Vgl. zum ganzen auch Martens, Vorläufige Regelungen durch Verwaltungsakt, DÖV 1987, 992 ff; Ferdinand J. Kopp, Verwaltungsakte unter Vorbehalt und sonstige Vorläufige Verwaltungsakte, DVBl. 1989, 238 ff. (insbesondere 239); BVerwG, Urteil vom 14. April 1983 – 3 C 8.82 -, DVBl. 1983, 851 (852), mit einer kritischen Anmerkung von Henke, DVBl. 1983, 1247 f.; BSG, Urteil vom 11. Juni 1987, a.a.O., S. 451 ff. mit einer kritischen Anmerkung von Bieback, DVBl. 1988, 453 ff. Ein Verwaltungsakt, der einen nur vorläufigen Inhalt haben soll, muß ausdrücklich oder in sonst eindeutiger Weise als nur vorläufige Regelung gekennzeichnet sein. Das wird in § 37 Abs. 1 VwVfG vorausgesetzt und ist auch im Blick auf den Vertrauensschutz des Adressaten unverzichtbar. Vgl. Martens, a.a.O., S. 998; Ehlers, Rechtsverhältnisse in der Leistungsverwaltung, DVBl. 1986, 912 (918); zur gleichgelagerten Problematik im Hinblick auf die Beifügung von Nebenbestimmungen: BVerwG, Urteil vom 6. September 1988 – 1 C 15.86 -, NJW 1989, 53 (54); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8. April 1988 – 9 S 708/87 -, NVwZ 1989, 382 (384); Schleich, Nebenbestimmungen in Zuwendungsbescheiden des Bundes und der Länder, NJW 1988, 236 (239). Die Zuwendungsbescheide vom 24. Mai und 24. Oktober 1984 genügen diesen Anforderungen nicht. Daß eine endgültige Entscheidung über die Gewährung von Zuwendungen bzw. deren Höhe erst später getroffen werden, hat an keiner Stelle Ausdruck gefunden. Das gilt sowohl für den Inhalt der Bescheide selbst als auch für die ihnen beigefügten „Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an Gemeinden (AN Best-G)“. Ein hinreichender Grund, den Bescheiden lediglich vorläufige Bedeutung beizumessen, war aus Sicht eines verständigen Empfängers deshalb nicht gegeben. Der Hinweis in dem Bescheid vom 24. Mai 1984, daß die erste Zahlung für das Jahr 1984 „als Abschlagszahlung“ bewilligt werde, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Die sich darin ausdrückende Vorläufigkeit - vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 1960 – VI C 65.57 -, BVerwGE 11, 283 (284 f.) – bezog sich allein darauf, daß die nach § 3 Abs. 1 der Verordnung über die Gewährung von Zuweisungen zu den Betriebskosten des Rettungsdienstes (BetriebskostenVO) vom 13. Juli 1976, GV NW 280, berechnete Zuwendung zu jenem Zeitpunkt nur teilweise und erst durch den weiteren Bescheid vom 24. Oktober 1984 in voller Höhe gewährt werden sollte. Spätestens durch den letztgenannten Bescheid war also eine insoweit endgültige Entscheidung getroffen. b) Die Zuwendungsbescheide waren entgegen der Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts auch nicht unter eine auflösende Bedingung i.S.v . § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG gestellt, mit deren Eintritt sie unwirksam geworden wären. Der Beklagte sieht eine auflösende Bedingung zu Unrecht in Nr. 2 der den Bescheiden beigefügten Nebenbestimmungen. Dort heißt es: „2. Ermäßigen sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwendungszweck, erhöhen sich die Kostenbeiträge Dritter oder treten neue Kostenbeiträge hinzu, so ermäßigt sich – außer bei einer Festbetragsfinanzierung – wenn die Änderung den Betrag von 1.000,-- DM übersteigt, die Zuwendung 2.1 bei Anteilfinanzierung anteilig mit etwaigen Zuwendungen anderer Zuwendungsgeber und den vorgesehenen eigenen und sonstigen Mitteln des Zuwendungsempfängers, 2.2 bei Fehlbedarfsfinanzierung um den vollen in Betracht kommenden Betrag.“ Auf den hier vorliegenden Fall trifft diese Bestimmung schon von ihrem Tatbestand her nicht zu. Sie setzt voraus, daß der Bewilligung ein Finanzierungsplan zugrunde liegt, in dem die Gesamtausgaben und die Kostenbeiträge Dritter veranschlagt worden sind. Für den Fall, daß die so veranschlagten Beträge bei einer Ergebnisrechnung unter- bzw. überschritten werden, sieht die Nebenbestimmung eine Ermäßigung des Zuwendungsbetrags vor. Die hier gewährten Zuwendungen beruhen nicht auf einem solchen Finanzierungsplan. Vielmehr werden die Zuwendungen zu den Betriebskosten des Rettungsdienstes gemäß § 12 Abs. 4 des Gesetzes über den Rettungsdienst (RettG) vom 26. November 1974, GV NW 1481, i.V.m. § 3 Abs. 1 BetriebskostenVO in der Weise berechnet, daß die vom Haushaltsgesetzgeber bereitgestellten Mittel nach einem bestimmten Schlüssel, der aus Einwohnerzahl und Fläche des zu versorgenden Gebietes gebildet wird, auf die Träger des Rettungsdienstes verteilt werden. Mit einem Voranschlag für die Gesamtausgaben oder die Kostenbeiträge Dritter in Gestalt etwa der Gebühreneinnahmen hat das nichts zu tun. Dementsprechend kann sich nachträglich auch nicht herausstellen, daß die in dem Voranschlag angenommenen Beträge unter- oder überschritten worden sind. Der Hinweis in dem Bescheid vom 24. Oktober 1984, daß die Zuwendung „in der Form der Anteilfinanzierung“ gewährt werde, und der Umstand, daß diese Zuschußart in Nr. 2.1 der Nebenbestimmungen angesprochen ist, führt zu keiner für den Beklagten günstigeren Beurteilung. Denn daraus läßt sich nicht mit der für eine auflösende Bedingung gebotenen Bestimmtheit - vgl. neben der bereits zitierten Rechtsprechung und Literatur: Stelkens/Bonk/Leonhard, Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 1990, § 36 Rdnr. 52; Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 1989, § 36 Rdnr. 6; Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 3. Aufl. 1986, S. 366 f. - entnehmen, daß die mangels Finanzierungsplans nicht einschlägige Nr. 2 der Nebenbestimmungen für die hier gewähren Zuwendungen entsprechend Anwendung finden sollte. Das gilt um so mehr, als eine lediglich anteilige Ermäßigung der Zuwendung, wie sie in Nr. 2.1 vorgesehen ist, die vom Beklagten verlangte vollständige Anrechnung des erzielten Mehrbetrags an Gebühreneinnahmen auch in der Rechtsfolge nicht tragen würde. Nicht gefolgt werden kann schließlich auch der Annahme des Verwaltungsgerichts, den Zuwendungsbescheiden sei „kraft Gesetzes … die auflösende Bedingung immanent, daß sich bei außergewöhnlich niedrigen Betriebskosten oder besonders hohen Gebühreneinnahmen eine Änderung der Höhe des jährlichen Landeszuschusses ergibt mit der Folge entsprechender Rückzahlungsverpflichtungen nach § 8 Abs. 4 des Haushaltsgesetzes“. Das Verwaltungsgericht leitet dies aus einer Würdigung des materiellen Gehalts der hier einschlägigen Vorschriften her, die zu dem Ergebnis führt, daß die vom Träger des Rettungsdienstes erzielten Gebühreneinnahmen in vollem Umfang auf den Landeszuschuß anzurechnen sind und dementsprechend ein in der Jahresrechnung erzielter Überschuß bis zur Höhe des Zuschusses von dem Land beansprucht werden darf. Dieses Ergebnis mag vieles für sich haben, kann aber die Annahme einer kraft Gesetzes bestehenden auflösenden Bedingung nicht rechtfertigen. Nach der Lesart des Verwaltungsgerichts müßte diese Bedingung etwa dahin lauten, daß ein Zuwendungsbescheid unwirksam wird, wenn und soweit die Zuwendung zusammen mit den Einnahmen aus Gebühren nach dem Ergebnis des im Folgejahr aufgestellten Verwendungsnachweises die Höhe der zuwendungsfähigen Betriebskosen übersteigt. Eine solche Bedingung ist weder dem Gesetz noch der Verordnung zu entnehmen. Sie ist zur Verwirklichung des vom Verwaltungsgericht angenommenen materiellen Gehalts der einschlägigen Vorschriften auch entbehrlich. Denn wenn ein in der Jahresrechnung erzielter Überschuß dem Land zugute kommen soll, kann dies ebenso gut z. B. durcheinen Widerrufsvorbehalt erreicht werden, der zu einer nachträglichen Änderung der Zuwendungsbescheide ermächtigt. Von welcher der gegebenen Möglichkeiten Gebrauch gemacht wird, ist im Rettungsdienstgesetz und der zugehörigen Verordnung nicht vorgezeichnet, sondern bleibt dem für das Land handelnden Regierungspräsidenten (§ 4 Abs. 1 BetriebskostenVO) überlassen. Er kann den Zuwendungsbescheid mit einer auflösenden Bedingung oder einem Widerspruchsvorbehalt versehen, ist aber auch nicht gehindert, es bei den nach § 49 Abs. 2 VwVfG kraft Gesetzes eingeräumten, hier nicht ausgeschöpften Widerrufsmöglichkeiten bewenden zu lassen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, deren vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwG i.V.m. § 708 Nr. 10, § 713 ZPO. Ein Grund für die Zulassung der Revision liegt nicht vor (§ 132 Abs. 2, § 137 Abs. 1 VwGO).