4 A 3234/95

Die Berufung wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand: Die Klägerin befaßt sich mit Ingenieurberatung in Technik und Wirtschaft. Unter dem 10. Januar 1983 beantragte sie über die Kernforschungsanlage K. GmbH als Projektträger beim Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie (damals noch Bundesminister für Forschung und Technologie) eine Bundeszuwendung für das Vorhaben „Langzeittest und technische Beratung als Hilfestellung zur Entwicklung und Markteinführung von solaren Warmwasserbereitern in Ägypten“. Im Antrag gab sie an, sie verfüge über eine doppelte kaufmännische Buchführung, und eine Kosten- und Leistungsrechnung nach Nr. 2 der Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (LSP) sei vorhanden. Die beigefügte Vorkalkulation wies Material-, Personal- und Sondereinzelkosten aus; Material-Gemeinkosten (Pos. 0812), Gemeinkosten für Gehälter bzw. Löhne (Pos. 0834 und 0836) sowie Verwaltungsgemeinkosten (Pos. 860) brachte die Klägerin dabei nicht in Ansatz. Durch Bescheid vom 24. Mai 1983 bewilligte das Bundesministerium eine Zuwendung von 97,5 v.H. der tatsächlich entstehenden, aufgrund einer Nachkalkulation zu ermittelnden Selbstkosten, höchstens jedoch 1.296.263,-- DM (Bewilligungszeitraum 1. April 1983 bis 31. März 1986). Dabei erklärte es die „Bewirtschaftungsgrundsätze für Zuwendungen auf Kostenbasis an Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft für Forschungs- und Entwicklungsvorhaben“ (BKFT 75), die es in einzelnen Nummern abänderte, zum Bestandteil des Bewilligungsbescheides und bestimmte, daß die Zuwendung nur entsprechend dem Antrag vom 10. Januar 1983 und der beigefügten einvernehmlich geänderten Gesamtvorkalkulation verwendet werden dürfe. Die Klägerin verzichtete schriftlich auf die Einlegung eines Rechtsbehelfs. Durch weiteren Bescheid vom 20. Juni 1985 verlängerte das Ministerium den Bewilligungszeitraum bis zum 30. Juni 1986. In der Folgezeit wurde das Vorhaben durchgeführt. Die Mittel kamen bis zum bewilligten Höchstbetrag zur Auszahlung. 1986/1987 legte die Klägerin Verwendungsnachweise über Aufwendungen in Höhe von insgesamt 1.350.122,65 DM vor. Aufgrund eines Prüfungsersuchens des Projektträgers vom 17. Dezember 1987 führte der Regierungspräsident Arnsberg im Jahre 1990 eine Kostenprüfung durch. Er kam dabei zu dem Ergebnis, daß zuwendungsfähige Aufwendungen in Höhe von 993.725,44 DM entstanden seien. Im Kostenprüfungsbericht vom 21. September 1990 vermerkte er, die Klägerin führe kein geordnetes Rechnungswesen entsprechend Nr. 2 LSP; deshalb sei das FE-Vorhaben nach den nachgewiesenen, nicht vermögenswirksamen Ausgaben und den Ausgaben für Sonderbetriebsmittel, ‑vorrichtungen und Entwicklungsgegenständen abgerechnet worden, soweit diese dem Vorhaben als wirtschaftlich angemessen hätten zugerechnet werden können. Der Projektträger forderte die Klägerin daraufhin zur Rückzahlung eines Betrages von 327.380,70 DM nebst 6 % Zinsen auf. Mit Schreiben vom 15. Januar und 4. April 1991 wandte sich die Klägerin an das Bundesministerium: Sie habe zum Zeitpunkt der Prüfung über eine geordnete Debitoren-Kreditoren-Buchhaltung verfügt, die jedoch den Anforderungen an ein Rechnungswesen gemäß den LSP nicht entsprochen habe. Dies habe der Prüfer zum Anlaß genommen, bei den Personalkosten lediglich die reinen Gehaltskosten, nicht aber auch die - pauschal berechneten ‑ Gemeinkosten in Ansatz zu bringen. Kosten in Höhe von rund 356.000,-- DM seien deshalb nicht berücksichtigt worden. Müsse sie den vom Projektträger geforderten Betrag erstatten, so habe dies die sofortige Einstellung der Geschäftstätigkeit zur Folge. Sie habe inzwischen die vorhandenen Belege entsprechend den Anforderungen der LSP/BKFT 75 aufbereitet und auf dieser Grundlage eine Kalkulation für die Projektlaufzeit erstellt. Danach habe sie allenfalls 36.000,‑‑ DM zurückzuzahlen. Sie bitte darum, diese nachgereichten Unterlagen anzuerkennen. Das Bundesministerium müsse im übrigen dem Umstand Rechnung tragen, daß es sich bei dem geförderten Vorhaben im Grunde um die Abwicklung eines Auftrags auf Weisung des Projektträgers bzw. des deutsch-ägyptischen Komitees gehandelt habe; ein eigener Nutzen sei für sie damit nicht verbunden gewesen. Das Bundesministerium bat darauf den Kostenprüfer um Stellungnahme und setzte nach Anhörung der Klägerin mit Feststellungs- und Leistungsbescheid vom 28. August 1991 den von der Klägerin zurückzuzahlenden Betrag auf 327.380,70 DM fest. Gleichzeitig bestimmte es, daß der Rückzahlungsbetrag jährlich mit 6 v.H. zu verzinsen sei. Zur Begründung führte es aus: Da die Klägerin nicht über ein geordnetes Rechnungswesen im Sinne von Nr. 2 LSP verfügt habe, habe die Abrechnung des Vorhabens nicht auf Kostenbasis, sondern gemäß § 7 Abs. 3 BKFT 75 auf Ausgabenbasis erfolgen müssen. Danach ergäben sich belegte Ausgaben in Höhe von 993.725,44 DM, was einer Bundeszuwendung in Höhe von 968.882,30 DM entspreche. Den Differenzbetrag zu den bereits ausgezahlten Bundesmitteln in Höhe von 1.296.263,00 DM, habe die Klägerin nebst Zinsen zu erstatten. Eine abschließende Berechnung der Zinsen könne erst erfolgen, wenn die Klägerin den Tag der Wertstellung der ausgezahlten Beträge auf ihrem Konto nachgewiesen habe. Die Klägerin hat Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Das geförderte Vorhaben sei Teil eines gemeinsamen deutsch-ägyptischen Programms auf dem Gebiet der „erneuerbaren Energiequellen“ gewesen. Man habe sie damals um ihre Mitwirkung gebeten. Sie habe an dem Projekt lediglich ein geringes Eigeninteresse gehabt. Es habe eine Art Auftragsverhältnis bestanden, in dem die Finanzierungs- und Abwicklungsformen vorgegeben worden seien. Seinerzeit habe sie sich der doppelten kaufmännischen Buchführung bedient und die Vorstellung gehabt, daß diese in Verbindung mit Stundenachweisen den Anforderungen des nach Nr. 2 LSP geforderten Rechnungswesens entspreche. Bei der Kostenprüfung hätten alle Unterlagen vollständig vorgelegen und die Kostenpositionen nebst Belegen seien ordnungsgemäß zusammengestellt worden. Im Hinblick auf Nr. 2 LSP habe lediglich eine stunden- und projektbezogene Umlegung der Gemeinkosten gefehlt. Anhand der Unterlagen habe jedoch die nach LSP geforderte Umlegung vorgenommen werden können. Die Bilanz und die Gewinn- und Verlustrechnungen hätten steuerlich geprüft bis 1988 zur Verfügung gestanden. Der vom Ministerium errechnete Rückzahlungsbetrag beruhe darauf, daß der Prüfer die Gemeinkosten, also tatsächlich angefallene und auch belegte Kosten, nicht berücksichtigt habe, weil diese nicht in der nach Nr. 2 LSP vorgesehenen Form aufgeschlüsselt gewesen seien. Letztlich werde das Rückzahlungsverlangen also lediglich auf die Nichtbeachtung einer Formvorschrift gestützt. Der Prüfer habe seinerzeit von Anfang an eine Nachbesserung der Unterlagen abgelehnt, obwohl nachträgliche Manipulationen nicht zu befürchten gewesen seien. Das Ministerium habe sich im Ergebnis der Auffassung des Prüfers angeschlossen und ebenfalls eine erneute Prüfung der später nachgereichten Unterlagen verweigert, ohne daß dafür ein zureichender Grund vorgelegen habe. Die Klägerin hat beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie vom 28. August 1991 zu verpflichten, die Zuwendung für ihr Vorhaben endgültig auf 1.296.263,00 DM festzusetzen. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat darauf hingewiesen, daß dem geringen Eigeninteresse der Klägerin durch die hohe Förderquote von 97,5 v.H. Rechnung getragen worden sei. Dies ändere jedoch nichts daran, daß es sich rechtlich um eine Projektförderung als Zuwendung in Form einer Anteilfinanzierung gehandelt habe. Da die Klägerin nicht über ein den Anforderungen entsprechendes Rechnungswesen verfügt habe, sei eine Abrechnung auf der Basis von Ausgaben erforderlich gewesen. Letztlich habe die Klägerin die Schwierigkeiten selbst zu vertreten, weil sie im Förderantrag angegeben habe, über ein den LSP entsprechendes Rechnungswesen zu verfügen. Im übrigen sei ihr bereits Ende 1984 im Rahmen eines anderen Projekts mitgeteilt worden, daß ihr Rechnungswesen nicht den Anforderungen der Nr. 2 LSP entspreche. Das Ministerium sei nicht verpflichtet gewesen, die später nachgereichten Unterlagen nochmals zu prüfen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, abgewiesen. Zur Begründung ihrer Berufung trägt die Klägerin vor: Das angefochtene Urteil gehe davon aus, daß ein echtes Subventionsverhältnis vorgelegen habe und deshalb die diesbezüglichen Nebenbestimmungen ‑ BKFT 75 - anzuwenden seien. Tatsächlich habe es sich jedoch um ein reines Auftragsverhältnis gehandelt, in dessen Rahmen die Klägerin Ingenieurleistungen für die Bundesrepublik Deutschland erbracht habe. Dies ergebe sich im einzelnen aus dem Schreiben des Ministeriums vom 22. Februar 1983 an Herrn Dr. T. sowie aus dem Umstand, daß der Projektträger und das National Research Centre of Egypt (NRC), Kairo, unter dem 6. Juni 1983 einen Vertrag über die Realisierung des Projekts abgeschlossen hätten. Der für sie in Ägypten tätig gewordene Ingenieur sei während der Durchführung des Projekts von den Weisungen eines deutsch-ägyptischen Komitees, bestehend aus Ministerialvertretern, abhängig gewesen. Im Rahmen von öffentlichen Aufträgen werde bei Kostenrechnungen u.a. ein Nachweis über die Gemeinkosten des Unternehmens verlangt, die anteilig auf die Gehälter der beteiligten Personen umgerechnet würden. Diese Zuordnung habe zu Beginn der Kostenprüfung zwar noch nicht vorgelegen, aufgrund der vorhandenen Unterlagen hätten aber die zugehörigen Gemeinkostenzuschläge ohne weiteres ermittelt werden können. Die Klägerin beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem zuletzt gestellten Klageantrag zu erkennen. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie vertritt die Auffassung, daß die von der Klägerin gewünschte Abrechnung von Gemeinkosten nicht zulässig sei, weil aufgrund des unzureichenden Rechnungswesens die Gemeinkosten nicht schlüssig ermittelt und nachgewiesen worden seien. Gemäß § 35 Abs. 1 BKFT 75 sei die dem Verwendungsnachweis beigefügte Nachkalkulation für den Zuwendungsempfänger verbindlich. Für die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides seien die Umstände seines Entstehens ohne Bedeutung. Im übrigen würden auch Auftragsverhältnisse nach näherer Maßgabe der einschlägigen Bewirtschaftungsgrundsätze BEFT 75 im wesentlichen nach den gleichen Regeln wie Subventionen abgewickelt. Man verlange von dem Auftragnehmer eine Kosten- und Leistungsrechnung nach Nr. 2 LSP; fehle diese, so werde auf der Basis von Ausgaben abgerechnet. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Die Berufung ist unbegründet. I. Die Klage ist zulässig. Insbesondere verfolgt die Klägerin ihr Begehren zutreffend mit einer kombinierten Verpflichtungs- und Anfechtungsklage. Bei dem angefochtenen Bescheid vom 28. August 1991 handelt es sich um einen Abrechnungsbescheid, in dem der der Klägerin zustehende Förderungsbetrag festgesetzt und außerdem die sich aus den zwischenzeitlich erfolgten Teilleistungen ergebende Überzahlung nebst Zinsen zurückgefordert wird. Die begehrte höhere Festsetzung auf 1.296.263,00 DM ist danach mit der Verpflichtungsklage zu verfolgen (II. 1.), während gegenüber dem Erstattungsverlangen und der Zinsforderung (II. 2.) die Anfechtungsklage statthaft ist. Durch den Zuwendungsbescheid vom 24. Mai 1983 wurde der Klägerin nämlich keine Festbetragsfinanzierung, sondern eine prozentuale Anteilfinanzierung bewilligt. Deren Höhe durfte einen absoluten Höchstbetrag nicht übersteigen und sollte sich innerhalb dieses Rahmens nach den tatsächlich angefallenen und nachgewiesenen Kosten richten. Der Klägerin wurde also bereits endgültig - und nicht lediglich vorläufig, wie das Verwaltungsgericht meint ‑ eine Zuwendung gewährt, deren genaue Höhe sich nach Maßgabe der in der Bewilligung festgelegten Kriterien aus den von der Klägerin für das Förderungsprojekt aufgewendeten Kosten ergeben sollte, vgl. BVerwG, Beschluß vom 31. Mai 1990 - 3 B 19.90 -. II. Die Klage hat in der Sache jedoch keinen Erfolg. 1. Die Klägerin kann nicht verlangen, daß die Zuwendung über den von der Beklagten anerkannten Betrag von 968.882,30 DM hinaus um weitere 327.380,70 DM auf 1.296.263,00 DM festgesetzt wird. Das Ministerium war nicht verpflichtet - und nur darum wird gestritten -, Zuschläge für Gemeinkosten zu berücksichtigen, die nach der Berechnung der Klägerin zu einer Erhöhung des Förderbetrags um 327.380,70 DM geführt hätten. Nach dem Inhalt der Bewilligung waren Zuschläge für Gemeinkosten nicht abrechnungs- und somit auch nicht zuschußfähig. Der Inhalt der Bewilligung und damit die für die Abrechnung maßgeblichen Kriterien werden zum einen durch die im Bescheid erwähnten BKFT 75 und die darin in Bezug genommenen LSP sowie die sonstigen Nebenbestimmungen, zum anderen durch alle Anlagen und Unterlagen festgelegt, auf die in der Bewilligung Bezug genommen wird. Dazu gehören die vom Ministerium erstellte Gesamtvorkalkulation und der Antrag der Klägerin nebst Vorkalkulation. Denn die Zuwendung war zweckgebunden und durfte nur entsprechend dem Antrag und der beigefügten Gesamtvorkalkulation verwendet werden. Demgemäß bestimmen auch der Antrag und die ihm beigefügten Unterlagen maßgeblich den Inhalt der Bewilligung mit, soweit die Bezugnahme reicht, vgl. Stelkens/Bonk/Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl., § 35 Rdnr. 38. Dabei kommt es darauf an, wie die Klägerin den Inhalt der Bewilligung unter Berücksichtigung aller ihr bekannten und erkennbaren Umstände verstehen durfte. Das Verwaltungsgericht meint, gemäß § 7 Abs. 3 Satz 3 BKFT 75 könnten Gemeinkosten nicht abgerechnet werden. Die Abrechnung habe nach den nachgewiesenen Ausgaben zu erfolgen, denn es habe sich bei der Kostenprüfung ergeben, daß die Klägerin kein geordnetes Rechnungswesen im Sinne von Nr. 2 LSP geführt habe. Dagegen bestehen Bedenken, weil bei dieser Betrachtungsweise die vom Ministerium herausgegebenen „Hinweise für Antragsteller zum BMFT-Vordruck AZK“ unberücksichtigt bleiben. Dort heißt es unter Position 0360 der Erläuterungen zur Ausfüllung des Antrags: „Sollte dies (s.c. Einrichtung eines ordnungsgemäßen Kostenwesens oder Ermittlung und Nachweis der Kosten anhand der kaufmännischen Buchführung) nicht möglich sein, können nur die Ausgaben im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 3 BKFT 75 zuzüglich eines Zuschlages von höchstens 5 v.H. zur Abgeltung sog. Gemeinkosten als zuwendungsfähig anerkannt werden.“ Es spricht vieles dafür, daß die Klägerin dies mangels eines gegenteiligen Hinweises im Bewilligungsbescheid so verstehen durfte, daß auch bei nicht ordnungsgemäßem Kostenwesen bzw. fehlendem Nachweis anhand der kaufmännischen Buchhaltung ‑ unabhängig von den Regelungen der BKFT 75 - ein Gemeinkostenzuschlag (in noch festzusetzender Höhe) zuschußfähig sein sollte. Einer Vertiefung dieser Frage bedarf es jedoch nicht. Die Abrechnung von Gemeinkosten scheitert nämlich in jedem Falle daran, daß derartige Kosten in der zum Bescheid gehörigen Gesamtvorkalkulation des Ministeriums nicht ausgewiesen sind. Bei den Verwaltungsgemeinkosten findet sich insoweit die Eintragung „0,00“. Aber auch die Beträge für Materialkosten und Personalkosten schließen keine Gemeinkosten ein. Dies ist zwar aus der Gesamtvorkalkulation als solcher nicht ersichtlich, weil hier lediglich Summen ausgewiesen werden, eine Differenzierung zwischen „reinen“ Material- und Personalkosten und den zugehörigen Gemeinkosten also unterbleibt; es ergibt sich aber aus den sonstigen Umständen. Denn die Klägerin hatte derartige Gemeinkosten in ihrem Antrag nicht angesetzt, sondern in den ausdrücklich dafür vorgesehenen Feldern (Pos. 0812, 0834 und 0836) keine Eintragungen vorgenommen. Es besteht kein Anhaltspunkt dafür, daß durch die vom Ministerium im Einvernehmen mit der Klägerin vorgenommenen Änderungen an der Gesamtvorkalkulation solche Kosten erfaßt werden sollten. Der Bewilligungsbescheid war auch nicht so zu verstehen, daß Kosten ohne Rücksicht auf die in der Vorkalkulation der Klägerin und der Gesamtvorkalkulation des Ministeriums festgelegten Einzelpositionen abgerechnet werden durften, solange nur der gesetzliche Höchstrahmen eingehalten wurde. Die Erstellung einer Gesamtvorkalkulation und die Bezugnahme hierauf im Bewilligungsbescheid wären erkennbar ohne Sinn, wenn die Ausweisung der Beträge bei den Einzelpositionenen für den Zuwendungsempfänger unverbindlich wäre. An alledem ändert der im Berufungsverfahren nochmals vertiefte Einwand der Klägerin, es habe sich in Wahrheit nicht um ein Subventionsverhältnis, sondern um ein Auftragsverhältnis gehandelt, nichts. Zwar trifft es zu, daß nach einer dem Bewilligungsbescheid beigefügten weiteren Nebenbestimmung die Klägerin ihre Tätigkeit „im Rahmen des zwischen der KFA/INT und dem NRC zu schließenden Vertrages“ ausübte. Für die Abrechnung der entstandenen Aufwendungen ist jedoch allein maßgeblich - hierauf hat bereits das Verwaltungsgericht hingewiesen -, daß die Klägerin eine Zuwendung beantragt hat und ihr diese bewilligt worden ist. Die Gründe, die sie veranlaßt haben, sich auf die Subventionsgewährung trotz der jetzt von ihr geltend gemachten Vorbehalte einzulassen, sind unerheblich. Die Wirksamkeit des Zuwendungsbescheides und damit die Verbindlichkeit der darin festgelegten Abrechnungskriterien wird hiervon nicht berührt. Im übrigen ist nicht erkennbar, auf welcher Grundlage die Beklagte verpflichtet sein könnte, im Rahmen eines Auftragsverhältnisses zu leistenden Aufwendungsersatz - wie begehrt - durch Verwaltungsakt festzusetzen. 2. Das Erstattungsbegehren ist nach der dem Bescheid beigefügten Nebenbestimmung des § 12 Abs. 3 Satz 1 BKFT 75 gerechtfertigt; danach sind Überzahlungen, die sich erst aus dem Verwendungnachweis und der Kostenprüfung ergeben, vom Zuwendungsempfänger unverzüglich zurückzuzahlen. Ob die Verpflichtung rechtmäßig begründet worden ist, erscheint allerdings zweifelhaft, weil eine gesetzliche Grundlage nicht ersichtlich ist. Um einen sog. Verwaltungsakt auf Unterwerfung dürfte es sich bei dem Bewilligungsbescheid nicht handeln; denn die Wirksamkeit des Bescheides ist nicht von der Übernahme bestimmter Verpflichtungen abhängig gemacht worden, vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1968 - VII C 118.66 -, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 26, Senatsurteile vom 15. Juni 1984 - 4 A 2306/81 -, NJW 1985, 1042 und vom 11. März 1985 - 4 A 1515/83 -, n.v. ; kritisch zum Verwaltungsakt auf Unterwerfung etwa Meinecke, WissR 1979, 29, 47 m.w.N. und Dickersbach, GewArch 1993, 177, 178. Dies bedarf jedoch keiner Vertiefung, weil der Bewilligungsbescheid und damit auch die darin übernommenen Verpflichtungen aufgrund des von der Klägerin erklärten Rechtsmittelverzichts bestandskräftig geworden sind und Bedenken gegen ihre Wirksamkeit nicht bestehen. Ausgehend von den zwischen den Beteiligten unstreitigen Aufwendungen in Höhe von 993.725,44 DM und einer Förderquote von 97,5 v.H. beläuft sich die der Klägerin zustehende Bundeszuwendung auf 968.882,30 DM. Da tatsächlich ein Betrag von 1.296.263,00 DM zur Auszahlung gelangt ist, hat sie 327.380,70 DM zurückzuzahlen. Nach der ebenfalls bestandskräftigen und wirksamen Regelung in § 12 Abs. 3 Satz 2 BKFT 75 in der durch den Bewilligungsbescheid abgeänderten Form ist die Klägerin dem Grunde nach verpflichtet, die Überzahlung mit 6 v.H. jährlich zu verzinsen. III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozeßordnung. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.