11 BV 23.939

I. Unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 18. Januar 2023 wird die Klage abgewiesen. II. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen. III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar. IV. Die Revision wird nicht zugelassen. Die Berufung ist zulässig und begründet. Der Bescheid vom 7. September 2020 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 21. Januar 2021, mit dem der Beklagte die mit Ablauf des 4. Oktober 2018 entstandene Fiktionsgenehmigung zurückgenommen hat, ist rechtmäßig. Nach Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden. Dies gilt auch für eine fingierte beförderungsrechtliche Genehmigung (vgl. BayVGH, B.v. 7.4.2004 – 11 B 01.3188 – juris Rn. 29 ff.; Heinze/Fiedler in Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 15 PBefG Rn. 30; U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 42a Rn. 61). Vom Vorliegen eines Verwaltungsakts in Form einer Fiktionsgenehmigung ist aufgrund des rechtskräftigen Urteils vom 22. Juli 2020 (M 23 K 19.1807), mit dem das Verwaltungsgericht den Beklagten zur Herausgabe der Genehmigungsurkunde verpflichtet hat, auszugehen (§ 121 VwGO). Die tatsächlichen Feststellungen und rechtlichen Wertungen erwachsen zwar nicht selbstständig in Rechtskraft; sie sind aber insoweit bestandsfest, als sie den Subsumtionsschluss des Gerichts tragen (sog. Präklusionswirkung; vgl. Clausing/Kimmel in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand August 2024, § 121 Rn. 69, 84 m.w.N.). Nach diesem Urteil ist mit Ablauf des 4. Oktober 2018 nach § 15 Abs. 1 Satz 5 des Personenbeförderungsgesetzes – PBefG – in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. August 1990 (BGBl I S. 1690), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. April 2024 (BGBl I Nr. 119), i.V.m. Art. 42a Abs. 1 BayVwVfG eine Genehmigungsfiktion eingetreten, weil der per Telefax, d.h. elektronisch übermittelte (vgl. dazu U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 41 Rn. 66) Ablehnungsbescheid vom 4. Oktober 2018 nach Art. 41 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG in der bis zum 1. Januar 2025 geltenden Fassung erst am dritten Tag nach der Absendung und damit nach Fristablauf als bekanntgegeben galt und im Übrigen bei einer Übermittlung „vorab per Telefax“ regelmäßig der Bekanntgabewillen fehlt. Gemäß Art. 42a Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG gilt nach Ablauf einer bestimmten Frist die beantragte Genehmigung als erteilt (Genehmigungsfiktion), wenn dies durch Rechtsvorschrift, wie hier durch § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG, angeordnet ist und der Antrag hinreichend bestimmt ist. Die Beteiligten streiten, ob der Beklagte bei der Rücknahme der Fiktionsgenehmigung die Frist des Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG eingehalten hat und ob die Genehmigung des von der Klägerin beantragten Verkehrs gemäß § 43 i.V.m. § 2 Abs. 6 PBefG rechtswidrig ist. 1. Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG steht einer Rücknahme nicht entgegen, da der Regierung von Oberbayern bis zum 22. Juli 2020, dem Tag der mündlichen Verhandlung im Klageverfahren M 23 K 19.1807, nicht bewusst war, dass eine Fiktionsgenehmigung entstanden war. Sie befand sich insoweit in einem beachtlichen Irrtum über den Gegenstand der Rücknahme, als sie keine Kenntnis von der Tatsache hatte, dass ein ggf. zurückzunehmender Verwaltungsakt vorlag. Am Vorliegen eines Irrtums über den Eintritt der Fiktionswirkung auf Seiten der Regierung von Oberbayern können keine vernünftigen Zweifel bestehen. Dagegen spricht weder, dass dem Irrtum die fehlerhafte rechtliche Wertung zugrunde liegt, sie habe den Ablehnungsbescheid vom 4. Oktober 2018 an diesem Tag wirksam per Telefax zugestellt, noch, dass sie am 18. Juni 2018 die Genehmigungsfrist bis zum 4. Oktober 2018 verlängert hat. Letzteres zeigt lediglich, dass ihr die Dauer der Genehmigungsfrist gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 bis 4 PBefG und deren Ablauf am 4. Oktober 2018 bekannt und bewusst waren. Da sie annahm, sie habe den Ablehnungsbescheid am 4. Oktober 2018 wirksam zugestellt, ist sie jedoch nicht von der Entstehung einer Fiktionsgenehmigung ausgegangen. Den Akten sind keine Anhaltspunkte für das Gegenteil zu entnehmen. Die Regierung von Oberbayern hat stets geltend gemacht, sie habe erst in der mündlichen Verhandlung am 22. Juli 2020 erfahren, dass eine Fiktionsgenehmigung entstanden sei. Sie hat den Rücknahmebescheid auch erst nach der mündlichen Verhandlung erlassen, obwohl die Fiktionsgenehmigung bereits knapp zwei Jahre zuvor entstanden war und sie den beantragten Verkehr zu keiner Zeit genehmigen wollte. Vor dem 22. Juli 2020 ist offensichtlich auch die Klägerin, die im Verfahren M 23 K 19.1807 den Ablehnungsbescheid angefochten und ursprünglich auf Erteilung der beantragten Genehmigung geklagt hatte, nicht davon ausgegangen, dass sie schon im Besitz einer Fiktionsgenehmigung war. Auch das Verwaltungsgericht hat dies so gesehen, da es in den Urteilsgründen einen Irrtum über die Existenz des zurückzunehmenden oder zu widerrufenden Verwaltungsakts als mit einem Irrtum über die weiteren Rücknahmevoraussetzungen vergleichbar erachtet hat. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, U.v. 28.6.2022 – 8 CN 1.21 – NVwZ 2023, 517 Rn. 24; B.v. 17.12.2020 – 8 B 45.20 – juris Rn. 5; U.v. 23.1.2019 – 10 C 5.17 – BVerwGE 164, 237 Rn. 31 f. m.w.N.; B.v. 19.12.1984 – GrSen 1.84 – BVerwGE 70, 356 = juris Rn. 9 ff.) beginnt die Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG erst zu laufen, wenn die Behörde vollständige Kenntnis von dem für die Rücknahme oder den Widerruf des Verwaltungsakts erheblichen Sachverhalt erlangt hat. Das ist der Fall, wenn sie ohne weitere Sachaufklärung objektiv in der Lage ist, unter sachgerechter Ausübung ihres Ermessens über die Rücknahme oder den Widerruf zu entscheiden. Die Jahresfrist ist dementsprechend keine Bearbeitungs-, sondern eine Entscheidungsfrist. Es genügt nicht, dass die die Rücknahme des Verwaltungsakts rechtfertigenden Tatsachen aktenkundig, d.h. aus den Akten ersichtlich sind (BVerwG, B.v. 19.12.1984 a.a.O. Rn. 22). Demgemäß hindert sowohl ein Tatsachenirrtum als auch ein Rechtsirrtum den Fristlauf (vgl. BVerwG, U.v. 28.6.2012 – 2 C 13.11 – BVerwGE 143, 230 Rn. 28; ebenso U.v. 5.8.1996 – 5 C 6.95 – NWVBl 1997, 293 = juris Rn. 12). Der Fristbeginn setzt voraus, dass die zuständige Behörde zu der Erkenntnis gelangt ist, „dass sie den Verwaltungsakt bislang zu Unrecht für rechtmäßig gehalten hat“ (BVerwG, U.v. 28.6.2012 a.a.O. Rn. 28), was wiederum voraussetzt, dass ihr überhaupt bekannt ist, dass ein ggf. zurückzunehmender Verwaltungsakt existiert. Die vollständige Kenntnis auch von den für die Ausübung des Rücknahme- oder Widerrufsermessens maßgeblichen Umständen erlangt die Behörde nach der obergerichtlichen Rechtsprechung regelmäßig nur infolge einer – mit einer angemessenen Frist zur Stellungnahme verbundenen – Anhörung des Betroffenen. Unterlässt die Behörde die Anhörung, so läuft die Frist nicht. Wird sie von der Behörde verzögert, so läuft die Frist gleichwohl nicht früher; allerdings greifen dann ggf. die Grundsätze der Verwirkung ein (BVerwG, B.v. 17.12.2020 a.a.O. Rn. 5). Die Anhörung selbst setzt die Frist noch nicht in Lauf; erst mit der Stellungnahme des Betroffenen erhält die Behörde Kenntnis von den Umständen, die ggf. bei ihrer Ermessensausübung zu berücksichtigen sind, jedenfalls aber die Gewissheit, dass ihre bisherige Kenntnis vollständig ist; dann läuft die Frist. Entsprechendes gilt, wenn der Betroffene die gesetzte Frist verstreichen lässt, ohne Stellung zu nehmen. Veranlasst die Stellungnahme des Betroffenen die Behörde zu weiterer Sachaufklärung, so läuft die Frist erst mit deren Abschluss und ggf. einer erneuten Anhörung; zweckmäßigerweise weist die Behörde den Betroffenen hierauf hin (BVerwG, U. v. 25.5.2022 – 8 C 11.21 – NVwZ 2022, 1912 Rn. 17; U.v. 23.1.2019 a.a.O. Rn. 32). Auch hieraus geht implizit hervor, dass der Behörde jedenfalls bewusst sein muss, dass es einen Verwaltungsakt gibt, über dessen Rücknahme sie zu entscheiden hat, bevor die Frist des Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG zu laufen beginnt. Soweit die Rechtsprechung und Literatur zwischen für den Fristbeginn beachtlichen und unbeachtlichen Irrtümern differenziert (vgl. BVerwG, U.v. 23.1.2019 a.a.O. Rn. 43 ff., 48; U.v. 28.6.2012 a.a.O. Rn. 33 f.; U.v. 5.8.1996 a.a.O. juris Rn. 13; U.v. 22.10.1987 – 3 C 27.86 – NVwZ 1988, 349 = juris Rn. 44; Schoch in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand November 2024, § 48 VwVfG Rn. 241 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Aufl. 2024, Rn. 157), ist dies hier im Einzelnen ohne Belang, weil der Irrtum der Regierung von Oberbayern unmittelbar den „Gegenstand der Rücknahme“ betraf und nicht für den Fristbeginn als unbeachtlich angesehene „weitere Rücknahmevoraussetzungen“ (vgl. Schoch, a.a.O. Rn. 241) bzw. nicht „die Ermächtigungsgrundlage der Rücknahme“ (vgl. J. Müller in BeckOK VwVfG, Stand 1.7.2025, § 48 Rn. 109) oder „die Reichweite und die rechtlichen Anforderungen der Rücknahmeermächtigung“ (vgl. BVerwG, U.v. 5.8.1996 a.a.O. juris Rn. 13) oder etwa Rücknahmevoraussetzungen, „die in keinem Bezug zur Rechtswidrigkeit stehen“, wie z.B. das Ausmaß der sich aus den bekannten Tatsachen ergebenden Berechtigung zum Widerruf (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O. Rn. 157; BVerwG, U.v. 22.10.1987 a.a.O. Rn. 44). Bereits aus den zur Differenzierung der beachtlichen und unbeachtlichen Irrtümer verwendeten Begriffen, insbesondere „Gegenstand der Rücknahme“ und Rücknahmevor-aussetzungen, „die in keinem Bezug zur Rechtswidrigkeit stehen“, wird deutlich, dass ein Irrtum über das Bestehen des (rechtswidrigen) Verwaltungsakts für den Fristbeginn relevant ist. Gegenstand der Rücknahme ist eben dieser Verwaltungsakt. Eine Rechtswidrigkeit kann es ohne diesen ebenso wenig geben wie die notwendige „vollständige Kenntnis vom Aufhebungsgrund“ (BVerwG, U.v. 23.1.2019 a.a.O. Rn. 46). Demgemäß gehen auch die Oberverwaltungsgerichte davon aus, dass die Kenntnis von der Existenz eines (fiktiven) Verwaltungsakts bzw. des Fiktionseintritts für den Fristbeginn („jedenfalls“; BayVGH, B.v. 7.4.2004 – 11 B 01.3188 – juris Rn. 33) erforderlich ist, weil sich die Behörde erst dann auch der Notwendigkeit einer förmlichen Rücknahme bewusst ist (vgl. OVG NW, U.v. 5.1.2023 – 1 A 1572/20 – juris Rn. 13 ff.; U.v. 23.4.2010 – 6 A 1135/08 – NVwZ-RR 2010, 630 = juris Rn. 7 ff.; OVG SH, U.v. 20.10.2011 – 1 LB 5/11 – juris Rn. 16; B.v. 1.9.2004 – 1 MB 7/03 – BeckRS 2005, 25863 Rn. 10; ebenso VG Berlin, U.v. 25.11.2021 – 13 K 36/20 – ZMR 2023, 330 Rn. 27; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 48 Rn. 228; Ziekow, VwVfG, 4. Aufl. 2020, § 48 Rn. 52; Lang, BayVBl 2021, 833/837). Der vom Verwaltungsgericht für die Gegenansicht angeführte Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Schleswig-Holstein vom 2. Februar 2009 (1 MB 36/08 – juris; so auch U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 42a Rn. 63) liegt insofern anders, als der Behörde dort das Vorhandensein eines potentiellen Rücknahmegegenstands, eines fiktiven Bauvorbescheids, durchaus bekannt war. Sie irrte sich über dessen Wirksamkeit, weil sie ihn für nichtig, von Anfang an unwirksam und damit offenbar für nicht rücknahmebedürftig hielt. Ob das Oberverwaltungsgericht diesen Irrtum zu Recht als einen für den Fristbeginn unbeachtlichen Irrtum über das weitere Schicksal eines entstandenen Verwaltungsakts ansah (vgl. auch BVerwG, U.v. 23.1.2019 a.a.O. Rn. 48), kann dahinstehen, da ein solcher Fall hier nicht zu entscheiden ist. Es überzeugt jedenfalls nicht, die Fehlvorstellung der Behörde, die sich auf das Vorhandensein bzw. die Entstehung eines zurückzunehmenden Verwaltungsakts bezieht, als Irrtum über sog. weitere Rücknahmevoraussetzungen einzuordnen, da es einen – für den Fristbeginn ohne Zweifel beachtlichen – Irrtum über die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts ohne die Erkenntnis, dass dieser Verwaltungsakt entstanden ist, nicht geben kann. Die weitere im erstinstanzlichen Urteil für die Gegenansicht angeführte Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (U.v. 5.4.2007 – 8 S 2090/06 – VBlBW 2007, 347 = juris Rn. 27 f.) betrifft – wie der Beklagte zu Recht geltend macht – einen behördlichen Irrtum über das Vorliegen eines Vertrauenstatbestands, der sich eindeutig auf eine weitere Rücknahmevoraussetzung und nicht auf den Gegenstand der Rücknahme bezog. Soweit ersichtlich, wird auch in der Literatur nicht vertreten, dass ohne behördliche Kenntnis vom Vorliegen eines Verwaltungsakts die Frist des Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG zu laufen beginnt (vgl. PdK VwVfG, Stand April 2014, § 48 VwVfG, S. 338 Anm. 6: „…Kenntnis aller das Rücknahmeermessen steuernder Tatsachen erforderlich ist, … Dies setzt wiederum voraus, dass die Behörde erkennt, dass ein VA vorliegt.“; Kastner in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 48 Rn. 63: „Die Behörde muss sich auch der VA-Qualität der Maßnahme bewusst sein…“; Sachs, a.a.O. § 48 Rn. 228; Ziekow, a.a.O. § 48 Rn. 52; Lang, a.a.O. S. 837). Auch rechtspolitische Gründe sprechen nicht dafür, die Rechtsprechung des Senats (BayVGH, B.v. 7.4.2004 a.a.O. Rn. 33) aufzugeben und das Auslegungsergebnis durch die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Gleichsetzung des Irrtums über den Eintritt der Fiktionswirkung mit einem Irrtum über die weiteren auf die Rücknahme bezogenen Umstände zu korrigieren. Fiktionsgenehmigungen sind Verwaltungsakte, die ebenso wie diese zurückgenommen werden können (vgl. U. Stelkens, a.a.O. § 42a Rn. 61, 70 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 42a Rn. 17 ff.; Heinze/Fiedler in Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 15 Rn. 30). Wie der Beklagte zutreffend anführt, ergeben sich die Vorteile, die „nachlässige“ Behörden durch die obergerichtliche Auslegung des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG bzw. Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG erfahren, nicht aus der Genehmigungsfiktion, sondern aus eben dieser Auslegung, d.h. der weitgehenden Erheblichkeit von Tatsachen- und Rechtsirrtümern für den Beginn der Rücknahmefrist. Nur denjenigen besserzustellen, dessen Genehmigung fingiert wird, während es bei denjenigen, denen eine Genehmigung innerhalb der Entscheidungsfrist tatsächlich erteilt wird, bei den Regeln des Art. 48 BayVwVfG bleibt, wäre mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu rechtfertigen (vgl. U. Stelkens, a.a.O. § 42a Rn. 61). Soweit bezweifelt wird, dass die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts mit dem historischen Willen des Gesetzgebers vereinbar ist (Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 48 Rn. 154; Schoch in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 48 Rn. 238 ff.), wird angenommen, der Gesetzgeber habe die obergerichtliche Auffassung inzwischen dadurch gebilligt, dass er auf eine entsprechende Änderung bzw. Klarstellung verzichtet habe (vgl. BT-Drs. 10/6283, 5 „Eine Regelung zur Dauer der Rücknahmefrist und zum Beginn des Fristablaufs erübrigt sich, nachdem sich der Große Senat des Bundesverwaltungsgerichts hierzu grundlegend geäußert hat“; Kopp/Ramsauer, a.a.O.; Schoch a.a.O. Rn. 240). Es spricht nichts dafür, dass der Gesetzgeber mit der Schaffung von Fiktionsgenehmigungen diesen gegenüber sonstigen Verwaltungsakten eine erhöhte Stabilität einräumen wollte, zumal personenbeförderungsrechtliche Genehmigungen erhebliche Auswirkungen auf öffentliche Interessen und Rechte Dritter, z.B. von Konkurrenten, haben und von diesen angefochten werden können. Dabei setzt auch der Beginn der Anfechtungsfrist die mit einer Rechtsbehelfsbelehrungverbundene Bekanntgabe der Fiktion, also zunächst die behördliche Kenntnis vom Eintritt der Fiktionswirkung, voraus (vgl. Art. 42a Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG; U. Stelkens a.a.O. § 42a Rn. 70 f.; Heinze/Fiedler in Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, § 15 Rn. 30; BVerwG, U.v. 8.11.2018 – 3 C 26.16 – BVerwGE 163, 321 Rn. 30). Mit § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG sollten vielmehr die Genehmigungsverfahren beschleunigt werden (BT-Drs. 12/6269 S. 145; BVerwG, U.v. 8.11.2018 a.a.O. Rn. 21), wozu die Regelung aber nur bedingt geeignet ist (vgl. Heinze/Fiedler, a.a.O. § 15 Rn. 31; Fielitz/Grätz, PBefG, Stand Mai 2025, § 15 Rn. 4; Fey/Fromm in Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 5. Aufl. 2022, § 15 PBefG Rn. 2), da etwa fehlende Ermittlungen und Prüfungen in ein Klageverfahren (nach vorsorglichem Ablehnungsbescheid) oder in ein Rücknahmeverfahren verlagert werden können, wenn die Behörde das Verwaltungsverfahren aus personellen oder organisatorischen Gründen nicht fristgemäß abschließen kann, und die vielfältigen Gründe für die Versäumung von Entscheidungsfristen hierdurch nicht ausgeräumt werden (vgl. HessVGH, U.v. 5.4.2011 – 2 A 1593/10 – VRS 121, 171 = juris Rn. 47; allgemein zu Genehmigungsfiktionen: Beckmann, DVBl 2025, 809/812 ff.). 2. Die mit Ablauf des 4. Oktober 2018 nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG, Art. 42a Abs. 1 BayVwVfG entstandene Fiktionsgenehmigung ist rechtswidrig im Sinne von Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG. Der Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung für den beantragten Verkehr (Airport-Shuttle) zwischen dem Stadtgebiet M. zum bzw. vom Flughafen M. gemäß § 43 i.V.m. § 2 Abs. 6 PBefG war und ist nicht genehmigungsfähig, weil die Genehmigung gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a und b PBefG (sog. Mehrfachgenehmigungsverbot) zwingend zu versagen war bzw. wäre. Die von der Klägerin angebotenen Flughafentransfers sind unabhängig davon genehmigungsbedürftig, ob die entgeltliche oder geschäftsmäßige Personenbeförderung in einer der Formen des Linien- oder des Gelegenheitsverkehrs erfolgt. Würde dieses Beförderungsangebot die Merkmale einer der im Personenbeförderungsgesetz aufgeführten Kategorien nicht vollständig erfüllen und wäre auch eine Anwendung der Auffangregelung des § 2 Abs. 6 PBefG oder der Experimentierklausel des § 2 Abs. 7 PBefG nicht möglich, handelte es sich nach der Systematik des Personenbeförderungsgesetzes um eine nicht genehmigungsfähige entgeltliche oder geschäftsmäßige Personenbeförderung mit Kraftfahrzeugen. Sie wäre aus diesem Grund nicht etwa genehmigungsfrei zulässig, sondern grundsätzlich zu untersagen (vgl. BVerwG, U.v. 27.8.2015 – 3 C 14.14 – BVerwGE 152, 382 Rn. 13 m.w.N. zum „Prinzip des geschlossenen Kreises der zugelassenen Formen der entgeltlichen Personenbeförderung“). Bei Flughafentransfers zwischen einem bestimmten Abhol- bzw. Zielort und dem Flughafen mit Kraftfahrzeugen, in denen einzelne Sitzplätze gebucht werden, handelt es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, U.v. 27.8.2015 a.a.O. Rn. 26 ff.) aus den in dieser Entscheidung im Einzelnen dargelegten Gründen weder um Linienverkehr im Sinne von § 42 PBefG, noch um eine Sonderform des Linienverkehrs im Sinne von § 43 PBefG noch um Gelegenheitsverkehr im Sinne von § 46 PBefG, sondern um eine den Sonderformen des Linienverkehrs ähnliche Beförderungsform gemäß § 43 i.V.m. § 2 Abs. 6 PBefG. Nach § 43 Satz 1 PBefG gilt als Linienverkehr, unabhängig davon, wer den Ablauf der Fahrten bestimmt, auch der Verkehr, der unter Ausschluss anderer Fahrgäste der regelmäßigen Beförderung von Berufstätigen zwischen Wohnung und Arbeitsstelle (Berufsverkehr), Schülern zwischen Wohnung und Lehranstalt (Schülerfahrten), Personen zum Besuch von Märkten (Marktfahrten) und Theaterbesuchern dient. Die Regelmäßigkeit wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass der Ablauf der Fahrten wechselnden Bedürfnissen der Beteiligten angepasst wird (§ 43 Satz 2 PBefG). Nach § 2 Abs. 6 PBefG kann anstelle der Ablehnung einer Genehmigung im Fall einer Beförderung, die nicht alle Merkmale einer Verkehrsart oder Verkehrsform erfüllt, eine Genehmigung nach denjenigen Vorschriften dieses Gesetzes erteilt werden, denen diese Beförderung am meisten entspricht, soweit öffentliche Verkehrsinteressen nicht entgegenstehen. Somit besteht auch bei Erfüllung aller Voraussetzungen kein Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung (Fey/Fromm in Fromm/Sellmann /Zuck, Personenbeförderungsrecht, 5. Aufl. 2022, § 2 Rn. 13). 2.1. Auf die Ausübung des Ermessens im Rahmen von § 2 Abs. 6 PBefG kommt es hier jedoch nicht an, da nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen die Genehmigung zu versagen ist, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, was u.a. dann der Fall ist, wenn der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann (Buchst. a). Bei der Prüfung einer Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen handelt es sich vom Wortlaut ausgehend um eine gebundene, gerichtlich voll nachprüfbare (vgl. Fielitz/Grätz, PBefG, § 13 Rn. 31) Entscheidung über zwingende Ausschlussgründe, deren Nichtvorhandensein erst eine Ermessensentscheidung gemäß § 2 Abs. 6 PBefG eröffnet. § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a PBefG stellt eine objektive Genehmigungsvoraussetzung dar, deren Erfüllung dem Antragsteller entzogen ist (Fielitz/Grätz, PBefG, § 13 Rn. 27). Bei der Auslegung, wann eine Verkehrsbedienung als „befriedigend“ anzusehen ist, steht der Behörde ein Beurteilungsspielraum zu, der auch die Frage einschließt, wie gewichtig einzelne öffentliche Verkehrsinteressen sowohl für sich gesehen als auch im Verhältnis zu anderen sind (BVerwG, U.v. 24.6.2010 – 3 C 14.09 – BVerwGE 137, 199 Rn. 13; Fielitz/Grätz, PBefG, § 13 Rn. 36). Diese Entscheidung, die nicht nur prognostische, sondern auch verkehrs- und raumordnerische Wertungen voraussetzt, ist deshalb ähnlich wie andere planerische Verwaltungsentscheidungen der gerichtlichen Überprüfung nur begrenzt zugänglich (BVerwG, U.v. 24.6.2010 a.a.O.). Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt ist die Stellung des Genehmigungsantrags (BVerwG, U.v. 16.12.1977 – 7 C 59.74 – BVerwGE 55, 159 = juris Rn. 21; Fielitz/Grätz, PBefG, § 13 Rn. 37, 33), was vorliegend allerdings nicht ausschlaggebend ist, weil sich die Sachlage und deren Einschätzung durch die Regierung von Oberbayern während des Verfahrens nicht verändert haben. Damit beruht die ablehnende Entscheidung auch nicht auf der durch die Coronapandemie verursachten Sondersituation. Unter „Verkehr“ im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a PBefG ist das „öffentliche Verkehrsbedürfnis“ (vgl. BVerwG, U.v. 11.10.1968 – VII C 111.66 – BVerwGE 30, 251 = juris Rn. 22 zur Parallelvorschrift § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG a.F.; BVerfG, B.v. 8.6.1960 – 1 BvL 53/55 – BVerfGE 11, 168 = juris Rn. 56 ff. zur Parallelvorschrift § 9 Abs. 2 PBefG a.F.), d.h. das „Interesse der Verkehrsnutzer an einer ausreichenden Verkehrsbedienung“ (Fielitz/Grätz, PBefG, § 13 Rn. 35) zu verstehen. Eine Verkehrsbedienung ist dann „befriedigend“, wenn sie nach der Streckenführung, der Dichte der Verkehrsbedienung, den Abfahrts- und Ankunftszeiten, den angefahrenen Haltestellen und der davon abhängenden Vernetzung mit anderen Relationen, der Beförderungsdauer, der Höhe des Fahrpreises und eventuellen Einbindung in ein einheitliches Tarifsystem sowie der Bequemlichkeit allen berechtigten Bedürfnissen der Verkehrsnutzer Rechnung trägt, was nach den örtlichen Verhältnissen zu beurteilen ist (BVerwG, U.v. 24.6.2010, juris Rn. 18; Fielitz/Grätz, PBefG, § 13 Rn. 36). Es geht um die Feststellung, ob und inwieweit eine Lücke im Verkehrsangebot besteht (vgl. BVerwG, U.v. 11.10.1968 a.a.O. juris Rn. 18; U.v. 24.6.2010 a.a.O. Rn. 15). Allgemein lässt sich sagen, dass eine Verkehrsbedienung jedenfalls dann nicht befriedigend ist, wenn die Verkehrsmittelnachfrage größer ist als das Verkehrsangebot. Die von der Genehmigungsbehörde festzustellende Bedarfslage ist danach zu beurteilen ist, ob die durch die vorhandenen Verkehrsmittel wahrgenommene Verkehrsbedienung den nach den örtlichen Verhältnissen als normal zu bezeichnenden Ansprüchen genügt. Einen allgemein gültigen Maßstab für eine befriedigende Verkehrsbedienung gibt es demnach nicht (Fielitz/Grätz, PBefG, § 13 Rn. 36). Hieran gemessen ist nicht zu beanstanden, dass die Regierung von Oberbayern davon ausgegangen ist, die öffentlichen Verkehrsinteressen würden durch die Dienstleistungen der Klägerin beeinträchtigt. Die vorhandenen Verkehrsmittel, die das Stadtgebiet M. mit dem Flughafen M. verbinden, wie die Linienverkehre des Münchner Verkehrsverbunds, insbesondere die täglich im 10-Minuten-Takt verkehrenden S-Bahnen S1 und S8, Taxen, Mietwagen sowie der täglich im 20-Minuten-Takt verkehrende „L. Express Bus“, der ebenfalls dem öffentlichen Nahverkehr zuzurechnen und am Hauptbahnhof und Nordfriedhof an die U-Bahn angebunden ist, bedienen den Verkehr in befriedigender Weise. Anhaltspunkte für zeitliche und räumliche Lücken im bestehenden Verkehrsangebot oder unzureichende Kapazitäten sind im Gegensatz zu dem vorwiegend ländlich geprägten Raum bzw. Gebiets außerhalb des Münchner Verkehrs- und Tarifverbunds, in dem die Klägerin ihre Dienstleistungen schon seit langem erbringt, nicht ersichtlich und auch nicht vorgetragen. Die Haltestellen der S-Bahn oder des Flughafenbusses im Stadtgebiet sind mit der U-Bahn, der Trambahn und Bussen so vernetzt, dass sie von den Abfahrtsorten aus bzw. die Zielorte im Stadtgebiet mit öffentlichen Verkehrsmitteln oder dem Taxi erreicht werden können. Auch am Flughafen M. verkehren ausreichend viele Taxen, um der Nachfrage gerecht zu werden. Nach Einschätzung der Regierung von Oberbayern sind etwa 2.000 Fahrzeuge der I. Zentrale angeschlossen, die den Taxiverkehr am Flughafen organisiert. In umgekehrter Richtung kann der Fluggast jedes verfügbare Taxi im Stadtgebiet zum Flughafen nehmen. Er kann je nach seinen finanziellen Verhältnissen eine Auswahl zwischen diesen Verkehrsmitteln treffen und sie ggf. kombinieren. Die Reisedauer wird durch das Verkehrsangebot der Klägerin nicht wesentlich, wenn überhaupt, verkürzt. Die preislichen Bedingungen der vorhandenen Verkehrsmittel sind angemessen und schließen Fluggäste nicht de facto von einer Beförderung aus. Auch von den sonstigen Beförderungsbedingungen her betrachtet ist keines dieser Verkehrsmittel unzumutbar. Daran ändert der Wunsch nach einer gehobenen Beförderung mit „first class“-Behandlung und einem unter dem Taxitarif liegenden Beförderungsentgelt für einen taxiähnlichen Transport mit wenigen fremden Fahrgästen im Fahrzeug nichts. Denn der Begriff „befriedigend“ ist nicht an individuellen Ansprüchen einzelner Fahrgäste, sondern an den nach den örtlichen Verhältnissen als normal zu bezeichnenden Ansprüchen zu messen und mit Blick auf die Kapazität, Effizienz und Zumutbarkeit der vorhandenen Verkehre daran, ob hiermit den berechtigten Wünschen der Verkehrsnutzer Rechnung getragen wird. Diesem Anspruch werden die vorhandenen Verkehrsmittel gerecht. Bei der Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a PBefG durfte die Regierung von Oberbayern die mit dem Verkehrsangebot der Klägerin verbundenen Vorteile, insbesondere den gebotenen Komfort und ihren zum Teil deutlich unter dem Taxipreis liegenden Fahrpreis, weniger stark gewichten als das öffentliche Interesse an einer wirtschaftlichen Verkehrsgestaltung bzw. der Unterbindung weiterer Konkurrenz für den mit ganz erheblichen öffentlichen Mitteln bezuschussten öffentlichen Personennahverkehr und am Erhalt der Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes. Entgegen der Ansicht der Klägerin stellt ihr Verkehrsangebot eine Konkurrenz für die vorhandenen Verkehrsmittel dar, da sich ihre (potentiellen) Kunden ansonsten zwischen den vorhandenen Verkehrsmitteln entscheiden müssen. Es liegt auf der Hand, dass die Vermeidung von Konkurrenz der Rentabilität der eingesetzten öffentlichen Gelder im öffentlichen Personennahverkehr dient, indem die Fahrgäste zur Mitfinanzierung herangezogen werden. Das Mehrfachgenehmigungsverbot schützt grundsätzlich gegen jede Beeinträchtigung der Wettbewerbslage des genehmigten durch hinzutretende konkurrierende Verkehre und ist nicht auf die Abwehr „ruinösen“ Wettbewerbs beschränkt (Heinze/Fiedler, a.a.O., § 13 Rn. 49), sodass der geringe Umfang des von der Klägerin erwarteten Geschäftsvolumens im Verhältnis zu den mit der S-Bahn beförderten Fluggästen nicht entscheidend ist. Auch wenn das Taxigewerbe hauptsächlich durch die Anzahl und insbesondere das Verhalten der Mietwagenfahrer gefährdet sein mag, stellt das Verkehrsangebot der Klägerin insoweit eine weitere Konkurrenz dar, als ihre Kunden ansonsten ein Taxi nutzen würden. Vor dem Hintergrund einer überdurchschnittlichen Taxi- und Mietwagendichte in der Landeshauptstadt und dem Umstand, dass das Taxigewerbe zu einem erheblichen Teil jenseits der betriebswirtschaftlichen Plausibilität betrieben wird, ist nachvollziehbar, dass auch die Abwehr einer nur zusätzlichen Gefährdung seiner Funktionsfähigkeit dringlich erschien. Entsprechende Feststellungen finden sich in den erstinstanzlichen Schreiben der Regierung von Oberbayern vom 17. Juli 2020 und der Landeshauptstadt M. vom 16. Juli 2020. Sie werden durch die Gutachten zur Funktionsfähigkeit des Münchner Taxigewerbes 2015 und 2019 untermauert. 2.2. Da es genügt, wenn bereits einer der Versagungstatbestände des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a bis d PBefG erfüllt ist („oder“), kommt es nicht mehr entscheidend darauf an, ob die Klägerin mit dem beantragten Verkehr auch ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen würde, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen (Buchst. b). Auch dies ist allerdings der Fall. Eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung durch die vorhandenen Unternehmen kommt nicht in Betracht, wenn es an einem Verkehrsbedürfnis im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a PBefG fehlt (Fielitz/Grätz, a.a.O. § 13 Rn. 35). Wie bereits dargelegt können Fluggäste den Flughafen von jedem Abfahrtsort im Stadtgebiet und umgekehrt vom Flughafen jeden Ziel-ort im Stadtgebiet mit den vorhandenen Verkehrsmitteln unter zumutbaren Beförderungsbedingungen erreichen. Weder die Reisedauer noch die Preise, die Art des Transports oder der Komfort rechtfertigen die Annahme, dass das Verkehrsangebot der Klägerin die vorhandenen Verkehrsdienstleistungen wesentlich verbessert. Das Merkmal der „wesentlich gleichen“, also auch nur ähnlichen Verkehrsleistung des § 13 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b PBefG verweist auf den Sinn, Zweck und Rechtsrahmen des Mehrfachgenehmigungsverbots, das durch Bündelung von Verkehrsleistungen auf Linien und eine Beschränkung des Wettbewerbs der Wirtschaftlichkeit im Interesse staatlicher Daseinsvorsorge erforderlicher Verkehrsleistungen dienen soll. Als wirtschaftlich gilt die Leistungsmaximierung unter Erwirtschaftung der Kosten und eines Gewinns bei Minimierung der Fahrpreise und/oder Kostendeckungsbeiträge. Das Verbot schützt grundsätzlich gegen jede Beeinträchtigung der Wettbewerbslage des genehmigten durch hinzutretende konkurrierende Verkehre (Heinze, in Heinze/Fehling/ Fiedler, PBefG, § 13 Rn. 49). 3. Die Rücknahme der Fiktionsgenehmigung lässt auch keine Ermessensfehler erkennen. Aus den Gründen des Bescheids vom 7. September 2020 geht hervor, dass sich die Regierung von Oberbayern bewusst war, dass sie eine Ermessensentscheidung zu treffen hatte. Ihr Rücknahmeermessen hat sie in nicht zu beanstandender Weise mit dem Gewicht des öffentlichen Interesses an der Vermeidung einer Konkurrenzierung des staatlich mit erheblichen Summen subventionierten Verkehrs begründet und im Übrigen darauf verwiesen, dass sich bei der Klägerin auch kein Vertrauen in den Bestand der Fiktionsgenehmigung entwickeln konnte, da sie im Zusammenhang mit der mündlichen Verhandlung am 22. Juli 2020, in der beide Beteiligte von der Entstehung einer Fiktionsgenehmigung erfahren haben, erklärt habe, sie werde diese zurücknehmen. Demgemäß war das Urteil des Verwaltungsgerichts antragsgemäß aufzuheben (§ 129 VwGO) und die Klage abzuweisen. 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO. 5. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.