2 BvE 5/11

Auskunftspflicht der Bundesregierung über Beschlüsse des Bundessicherheitsrates zu Kriegswaffenexporten • Abgeordnete haben ein verfassungsrechtliches Fragerecht gemäß Art.38 Abs.1 S.2 i.V.m. Art.20 Abs.2 S.2 GG; die Bundesregierung ist grundsätzlich zur Beantwortung verpflichtet. • Der Bundessicherheitsrat und seine Beratungen unterfallen dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung; über den Inhalt und Verlauf seiner Beratungen besteht keine Verpflichtung zur Auskunft. • Sobald der Bundessicherheitsrat eine positive Entscheidung über die Genehmigung eines konkreten Kriegswaffenexportgeschäfts getroffen hat, ist die Bundesregierung auf Nachfrage verpflichtet mitzuteilen, dass eine solche Genehmigung vorliegt; weitergehende Details dürfen aus Geheimhaltungs-, Staatswohl- oder Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen unterbleiben. • Voranfragen sind unverbindliche Aussagen zur Genehmigungsfähigkeit und begründen keinen Auskunftsanspruch des Parlaments; vor Abschluss des Genehmigungsverfahrens kann Auskunft aus Staatswohl- oder Geheimschutzgründen verweigert werden. • Der jährliche Rüstungsexportbericht ersetzt nicht allgemein die individualisierte Auskunftspflicht des Bundestages, weil er Zeitpunkt, Umfang und Detaillierungsgrad nicht durch Abgeordnete bestimmt. Abgeordnete des Deutschen Bundestages beanstanden, die Bundesregierung habe in der Fragestunde am 6. Juli 2011 und mit mehreren schriftlichen Fragen zu angeblichen Genehmigungen von Panzerlieferungen nach Saudi-Arabien und Rüstungsexporten nach Algerien unzureichend oder gar nicht geantwortet. Presseberichte hatten von einer Billigung durch den Bundessicherheitsrat für die Lieferung von ca. 200 Leopard-2-Panzern nach Saudi-Arabien berichtet; zudem standen Fragen zu Preisen, "nützlichen Aufwendungen" und möglichen Vermittlern im Raum. Die Bundesregierung verwies wiederholt auf die Geheimhaltung von Sitzungen und Entscheidungen des Bundessicherheitsrates und gab meist nur allgemeine Hinweise auf rechtliche Grundlagen, Abwägungsmaßstäbe und den Rüstungsexportbericht. Die Antragsteller rügen Verletzungen ihres Auskunftsrechts aus Art.38 Abs.1 S.2 i.V.m. Art.20 Abs.2 S.2 GG. Das Bundesverfassungsgericht hatte zu prüfen, welche Auskünfte die Bundesregierung dem Parlament konkret schuldet und welche Beschränkungen (Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, Staatswohl, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse) zulässig sind. • Verfassungsrechtliche Grundlagen: Art.38 Abs.1 Satz2 und Art.20 Abs.2 Satz2 GG begründen ein Fragerecht der Abgeordneten und eine korrespondierende Antwortpflicht der Bundesregierung; Art.26 GG ist für die Kriegswaffenexportkontrolle bedeutsam. • Gewaltenteilung und Kernbereichsschutz: Die Willensbildung der Exekutive (insbesondere in ressortinternen oder ressortübergreifenden Beratungen wie im Bundessicherheitsrat) gehört zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung; je tiefer eine Frage in diesen Bereich eingreift, desto höher die Schranke für das Informationsrecht des Parlaments. • Bundessicherheitsrat: Beratungen und Abstimmungsverläufe des Bundessicherheitsrates sind besonders vertraulich; über den Ablauf, die Beratungen und das Abstimmungsverhalten besteht keine generelle Auskunftspflicht. • Voranfragen vs. Genehmigungsentscheidung: Voranfragen sind unverbindliche Prüfungen der Genehmigungsfähigkeit; sie schließen die Willensbildung nicht ab und begründen daher keinen Anspruch auf Auskunft. Die Zäsur für das Auskunftsrecht bildet die positive (oder negative) Entscheidung des Bundessicherheitsrates zu einem formellen Genehmigungsantrag. • Mitteilungspflicht bei Beschluss: Sobald der Bundessicherheitsrat eine positive Entscheidung über die Genehmigung eines konkret beschriebenen Kriegswaffenexportgeschäfts getroffen hat, ist die Bundesregierung verpflichtet, auf Anfrage jedenfalls mitzuteilen, dass eine Genehmigung vorliegt; dies umfasst aber nur die einfache Mitteilung und Eckdaten (Art/Anzahl, Empfängerland, Gesamtvolumen, beteiligte deutsche Unternehmen). • Geheimschutz, Staatswohl und Betriebsgeheimnisse: Vor oder während der Vertragsanbahnung rechtfertigen das Staatswohl und der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen die Verweigerung von Auskünften (z.B. Preise, detaillierte Vertragsbestandteile, Vermittler), weil Offenlegung Geschäfte vereiteln, außenpolitische Beziehungen belastet oder Wettbewerbsnachteile erzeugen kann. • Rüstungsexportbericht: Der jährliche Rüstungsexportbericht kann die verfassungsrechtliche Auskunftspflicht nicht generell ersetzen; er ist anonymisiert und zu grob hinsichtlich Zeitpunkt und Detaillierungsgrad, sodass Abgeordnete weiterhin konkrete Fragen stellen dürfen. • Begründung der Verweigerung: Die Bundesregierung muss die Verweigerung von Auskünften grundsätzlich begründen; eine allgemeine, regelmäßig wiederholte Berufung auf die Geheimhaltung des Bundessicherheitsrates ist angesichts der langjährigen Praxis nicht in jedem Einzelfall erneut ausführlich zu begründen, wohl aber dann, wenn die Mitteilung einer Genehmigung insgesamt verweigert werden soll. • Konkrete Anwendung: Im vorliegenden Fall hat das Gericht teilweise Rechtsverletzungen festgestellt: Die Bundesregierung hätte konkret angeben müssen, ob eine positive Entscheidung des Bundessicherheitsrates über die Leopard-Lieferung vorlag und hatte einige Detailfragen (z. B. zur Menschenrechtslage und zur Existenz einer Genehmigung) nicht hinreichend beantwortet; andere Fragen (z. B. zu Preisen, Beratungsverläufen, interner Willensbildung oder vertraulichen Vertragsdetails) durften aus Geheimschutz-, Staatswohl- und Geschäftsgeheimnisgründen abgelehnt werden. Das Bundesverfassungsgericht hat die Anträge teilweise stattgegeben. Es stellt fest, dass den Abgeordneten ein verfassungsrechtliches Fragerecht zusteht und die Bundesregierung verpflichtet ist, auf konkrete Anfragen mitzuteilen, ob der Bundessicherheitsrat eine positive Genehmigung für ein konkret beschriebenes Kriegswaffenexportgeschäft getroffen hat. Über den Inhalt und Verlauf der Beratungen im Bundessicherheitsrat sowie über sensible Details (z. B. Preise, Einzelvertragsbedingungen, interne Abstimmungsinformationen, konkrete Geschäftsgeheimnisse oder vertrauliche Voranfragen) besteht keine allgemeine Auskunftspflicht; solche Informationen dürfen aus Gründen des Kernbereichsschutzes, des Staatswohls und zum Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen zurückbehalten werden. Der jährliche Rüstungsexportbericht ersetzt die individualisierte Auskunftspflicht nicht. Konkret verletzt die Bundesregierung in dem vorliegenden Fall die Rechte der Antragsteller teilweise dadurch, dass sie zu der Frage, ob eine Genehmigung für die Lieferung von ca. 200 Leopard-Panzern nach Saudi-Arabien vorliegt, sowie zu bestimmten damit zusammenhängenden Fragen zur Menschenrechtslage und zur Genehmigungslage nicht hinreichend Auskunft gegeben hat. Andere Rügen, namentlich solche, die auf Offenlegung von Beratungsinhalten, Preisen oder Vermittlern abstellen, sind hingegen nicht begründet, weil die Verweigerung derartiger Detailauskünfte verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist.