5 UE 953/90

Die Berufung der Beklagten ist zulässig, kann jedoch in der Sache keinen Erfolg haben. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Beitragsbescheid zu Recht aufgehoben, denn dieser ist rechtswidrig. Die für die Beklagte negative Entscheidung ist im erstinstanzlichen Urteil darauf gestützt, daß der der Beitragserhebung zugrunde gelegte Beitragstatbestand der Herstellung einer Vollkanalisation spätestens 1974 - mit Fertigstellung der Verbandskläranlage und der Anbindung des Kanalnetzes an diese Kläranlage - erfüllt gewesen sei, und daß der jetzt zum Anknüpfungspunkt der Beitragserhebung genommene Leitungsaustausch in der Parkstraße mit Verschwenkung des Kanalendstücks im gweg keine Maßnahme sei, die noch zur Fertigstellung der Umstellung auf Vollkanalisation gehöre. Für diese Annahme spricht, daß der Entwässerungsplan der Beklagten von 1981/82 in der Tat einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen der Leitungsbaumaßnahme im Bereich straße/weg und der Einführung der Vollkanalisation im Stadtteil g der Beklagten in den 60er und 70er Jahren nicht - mehr - erkennen läßt. Die Notwendigkeit der Verlegung größer dimensionierter Leitungsrohre auf bestimmten Strecken des Kanalnetzes wird in dem generellen Entwässerungsentwurf - Erläuterung und Kostenermittlung - des Ingenieurbüros ... und ... von September 1981 mit dem steigenden Abwasseranfall als Folge der Erschließung neuer Wohngebiete sowie der Geltung neuer abwassertechnischer Richtlinien und neuer Bemessungsverfahren für Regenentlastungen begründet. Weder bei dem Kanal in der straße noch bei anderen auszutauschenden Kanalleitungen findet sich ein Hinweis darauf, daß hiermit noch "Restarbeiten" zur endgültigen Herstellung der Vollkanalisation im Stadtteil g auszuführen seien. Letztlich braucht der Senat zu dieser Frage aber nicht abschließend Stellung zu nehmen. Die Heranziehung der Kläger ist nämlich - jedenfalls - bereits deshalb rechtswidrig, weil sie nicht auf eine wirksame Satzungsgrundlage gestützt werden kann. Die Abwasserbeitrags- und -gebührensatzung der Beklagten vom 21. Dezember 1981 in der Fassung der Ersten Änderungssatzung vom 16. Juni 1982 scheidet als Satzungsgrundlage deshalb aus, weil in ihr der modifizierte Grundflächenmaßstab verwendet ist, dessen Gültigkeit für das Stadtgebiet der Beklagten verneint werden muß. Nach § 2 Abs. 2 der genannten Satzungsfassung wird der Abwasserbeitrag nach der Grundstücksfläche berechnet; er beträgt "für jeden angefangenen qm Grundstücksfläche bei einer zulässigen baulichen Nutzung mit einem oder zwei Vollgeschossen oder bei einer zulässigen gewerblichen Nutzung ohne Bebauung 10,-- DM" und ist "für jedes weitere zulässige Vollgeschoß" um einen Zuschlag von jeweils 3,-- DM zu erhöhen. Die Beklagte hat nach dieser Bemessungsregelung den festgesetzten Beitrag von 9.510,-- DM berechnet. Der modifizierte Grundflächenmaßstab kommt, weil er die Rücksichtnahme auf Unterschiede in der baulichen Nutzung nur in sehr beschränktem Umfang ermöglicht, allenfalls noch in Gemeinden dörflichen oder kleinstädtischen Charakters mit geringen Unterschieden in der baulichen Nutzung als Verteilungsmaßstab in Betracht, nicht jedoch in Kommunen, in denen - wie in ... - das Maß der baulichen Nutzung bereits größere Unterschiede aufweist (so die ständige Senatsrechtsprechung, vgl.: Urteile vom 28.04.1977 - V OE 25/75 - KStZ 1979 S. 131, 22.12.1977 - V OE 3/76 -, 21.05.1980 - V OE 55/77 - GemHH 1982 S. 64, sowie Beschluß vom 31.08.1984 - 5 TH 650/84 - HSGZ 1984, 416 = GemHH 1986, 42). Die Beklagte hat den rechtlichen Bedenken gegen die Gültigkeit der früheren Satzungsfassung dadurch Rechnung getragen, daß sie mit der Dritten Änderungssatzung vom 26. April 1985 den "Summenmaßstab" aus Grundstücksfläche und zulässiger Geschoßfläche eingeführt hat. Nach § 2 Abs. 2 der neuen Fassung beläuft sich der Abwasserbeitrag für jeden angefangenen qm der Grundstücksfläche und der zulässigen Geschoßfläche auf 8,-- DM. Dieser Maßstab läßt wegen des Faktors der Geschoßfläche grundsätzlich eine ausreichende Rücksichtnahme auf Unterschiede im Maß der baulichen Nutzung zu (vgl. Senatsurteil vom 15.02.1984 - V OE 10/82 - ESVGH 34, 185 = KStZ 1984, 211). Gleichwohl scheidet auch die durch die Dritte Änderungssatzung eingeführte neue Satzungsfassung als Satzungsgrundlage für die vorliegend streitige Beitragserhebung aus. Um nämlich den der Heranziehung der Kläger zugrundegelegten Beitragstatbestand zeitlich erfassen zu können, müßte sich die Dritte Änderungssatzung in zulässiger Weise Rückwirkung auf den Zeitpunkt beilegen, in dem die zum Anlaß der Beitragserhebung genommene Kanalbaumaßnahme im Bereich ... fertiggestellt war. Laut Fertigstellungsbeschluß vom 1. April 1985 war dies im Mai 1984 der Fall. Tatsächlich spricht die Dritte Änderungssatzung in ihrem Art. 5 das rückwirkende Inkrafttreten zum 1. Januar 1981 aus. Diese Rückwirkungsanordnung kann jedoch die gewollte Rückwirkung deshalb nicht entfalten, weil das in § 3 Abs. 2 Satz 3 des Hessischen Kommunalabgabengesetzes (KAG) verankerte "Schlechterstellungsverbot" nicht beachtet ist. Nach der vorgenannten Bestimmung darf die Rückwirkung "nur auf solche Bestimmungen der neuen Abgabensatzung erstreckt werden, durch welche die Abgabepflichtigen nicht ungünstiger gestellt werden als nach der ersetzten Satzung". Für den Fall der rückwirkenden Ersetzung eines rechtlich bedenklichen Beitragsmaßstabes durch einen neuen - bedenkenfreien - Maßstab bedeutet das, daß der neue Maßstab lediglich zu einer "Umverteilung" der Beitragslast innerhalb des beitragspflichtigen Personenkreises führen, nicht dagegen die Gesamtbelastung aller Beitragspflichtigen erhöhen darf. Der Gemeinde ist es - mit anderen Worten - untersagt, sich durch eine rückwirkende Satzungsänderung Mehreinnahmen für den Rückwirkungszeitraum zu verschaffen (so erstmals: Senatsurteil vom 07.08.1969 - V OE 5/69 - HessVGRspr 1969 S. 91; seitdem ständige Rechtsprechung, vgl. etwa Senatsbeschluß vom 05.05.1989 - 5 TH 2098/85 - HSGZ 1990, 58, 59). Der durch die Dritte Änderungssatzung eingeführte Summenmaßstab führt aber gerade - verglichen mit dem Beitragsaufkommen, welches in Anwendung des modifizierten Grundflächenmaßstabs der früheren Satzungsfassung zu erwarten war - zu Mehreinnahmen. Da nämlich in Anwendung des Summenmaßstabs bereits pro qm Grundstücksfläche ein Satz von 8,-- DM zu berechnen ist, erhöht die hinzukommende Geschoßfläche, für die ebenfalls 8,-- DM je qm anzusetzen sind, den Gesamtbetrag so sehr, daß er im Regelfall über dem Betrag liegt, der sich bei einer Berechnung nach dem ausschließlich auf die Grundstücksfläche abstellenden Maßstab von 10,-- DM je qm ergibt. Die Erhöhung des auf das Grundstück der Kläger entfallenden Beitrags im Falle der Anwendung des Summenmaßstabs - statt 9.510,-- DM wären bei einer Geschoßflächenzahl von 0,6 12.176,-- DM, bei einer Geschoßflächenzahl von 0,4 immerhin noch 10.651,20 DM zu zahlen - verdeutlicht das. Demgemäß hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung des Berufungsverfahrens auch eingeräumt, daß sie außerstande ist, durch Vorlage einer Vergleichsberechnung den Nachweis zu erbringen, daß es als Folge des neuen Summenmaßstabs nicht zu Mehreinnahmen der Stadt komme. Die Beklagte kann der aus dem Verstoß gegen das Schlechterstellungsverbot folgenden Konsequenz der Ungültigkeit der Rückwirkungsanordnung in der Dritten Änderungssatzung nicht dadurch entgehen, daß sie die bei Anwendung der neuen Satzungsfassung sich ergebenden höheren Beiträge nicht erhebt, sondern sich mit den niedrigeren Beiträgen nach Maßgabe des ersetzten modifizierten Grundflächenmaßstabs bescheidet. Ein Verstoß gegen das Schlechterstellungsverbot scheidet nur dann aus, wenn durch die Satzung selbst - also normativ - sichergestellt ist, daß es im Rückwirkungszeitraum zu Mehreinnahmen gegenüber der früheren Satzungslage nicht kommen kann. Eben daran fehlt es im Satzungsrecht der Beklagten, wie der Bevollmächtigte der Kläger bereits im erstinstanzlichen Verfahren zu Recht angemerkt hat. Gab es im Zeitpunkt der Verwirklichung des der Beitragserhebung zugrundegelegten Beitragstatbestandes keine gültige Satzungsgrundlage, so konnte die Beitragspflicht der Kläger auch nicht in dem späteren Zeitpunkt entstehen, in dem die neue Satzungsfassung - mangels Wirksamkeit der Rückwirkungsanordnung - "ex nunc" in Kraft trat. Die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht für eine beitragsfähige Maßnahme setzt nach hessischem Landesrecht die Verwirklichung dieser Maßnahme im zeitlichen Geltungsbereich einer gültigen Beitragssatzung voraus. Es ist hier also - im Gegensatz zur Rechtslage im bundesrechtlich geregelten Erschließungsbeitragsrecht - nicht möglich, daß die Beitragspflicht auch noch nach Verwirklichung des Beitragstatbestandes im Zeitpunkt des erstmaligen Inkrafttretens einer gültigen Satzung entstehen kann (dazu im einzelnen: Lohmann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 893, mit Nachweisen zur Rechtsprechung des Senats und anderer Obergerichte). Die Kläger sind Eigentümer des Grundstücks im Stadtteil der Beklagten (Gemarkung Flur 3 Flurstücke und). Das Grundstück liegt im Bereich der Einmündung des wegs in die straße. Die Abwasserentsorgung erfolgt über die im Bergweg verlegte Abwasserleitung. Im Jahre 1984 wurden Leitungsarbeiten durchgeführt, die in der Ersetzung der Leitungsrohre in der Parkstraße im Abschnitt zwischen weg und straße durch größer dimensionierte Rohre und in der Versetzung eines etwa 15 m langen Kanalstücks im Bereich der Einmündung des Bergwegs in die straße bestanden. Mit Beschluß vom 1. April 1985 stellte der Magistrat der Beklagten die Fertigstellung dieser Baumaßnahme für den Zeitpunkt Mai 1984 fest. Hieran anknüpfend zog die Beklagte die Kläger auf der Grundlage ihrer Abwasserbeitrags- und -gebührensatzung vom 21. Dezember 1981 zu einem Abwasserbeitrag in Höhe von 9.510,-- DM heran. Die Kläger erhoben hiergegen mit Schreiben vom 29. April 1985 Widerspruch, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 4. August 1986 zurückwies. In dem Widerspruchsbescheid führte die Beklagte zur Beitragsfähigkeit der streitigen Leitungsbaumaßnahme aus, daß hiermit in Ausführung ihres generellen Entwässerungsentwurfs von September 1981 erforderliche Restarbeiten zur Umstellung des Entwässerungssystems von Teilkanalisation auf Vollkanalisation durchgeführt worden seien. Am 4. September 1986 erhoben die Kläger gegen ihre Heranziehung Klage. Mit ihr machten sie geltend, daß die Abwasserbeitrags- und -gebührensatzung der Beklagten in der maßgeblichen Fassung keinen gültigen Beitragsmaßstab enthalte, da allein auf die Grundstücksflächen abgestellt werde. Soweit durch die Dritte Änderungssatzung vom 26. April 1985 mit Rückwirkung zum 1. Januar 1981 ein neuer Beitragsmaßstab eingeführt worden sei, der auf die Summe von Grundstücksflächen und zulässigen Geschoßflächen abstelle, sei diese Satzungsfassung hier nicht anwendbar, da die in der Dritten Änderungssatzung angeordnete Rückwirkung keine Wirksamkeit entfalte. Bei der durchgeführten Kanalbaumaßnahme handele es sich im übrigen um eine beitragsfreie Instandsetzungsmaßnahme, die keine Beitragspflicht nach § 11 KAG begründe. Davon, daß die Baumaßnahme noch der Herstellung der Vollkanalisation im Stadtteil Schönberg der Beklagten diene, könne keine Rede sein. Das Kanalnetz habe schon 1967 Schmutz- und Regenwasser aufgenommen. Seit dieser Zeit seien Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme der Vollentwässerung erhoben worden. Die Kläger beantragten, den Heranziehungsbescheid der Beklagten vom 24. April 1985 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 4. August 1986 aufzuheben und die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären. Die Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen. Sie vertrat die Auffassung, daß die Heranziehung auf ihre Abwasserbeitrags- und -gebührensatzung in der Fassung der Dritten Änderungssatzung vom 26. April 1985 gestützt werden könne, da die Änderungssatzung zulässigerweise auf den 1. Januar 1981 zurückwirke. Die streitige Kanalbaumaßnahme sei Teil einer überarbeiteten Entwässerungsplanung, die noch dem Zweck der Umstellung des Entwässerungssystems auf Vollkanalisation diene. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hob mit Urteil vom 25. Januar 1990 - I/1 E 2039/86 - die angefochtenen Bescheide auf und erklärte die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig. In den Entscheidungsgründen heißt es, daß mit der Abwasserbeitrags- und -gebührensatzung der Beklagten vom 21. Dezember 1981 in der Fassung der Dritten Änderungssatzung vom 26. April 1985 entgegen der Auffassung der Kläger eine wirksame Satzungsgrundlage zur Verfügung stehe. Die in der Dritten Änderungssatzung angeordnete Rückwirkung begegne keinen rechtlichen Bedenken. Der angefochtene Beitragsbescheid könne jedoch deshalb keinen Bestand haben, weil es an der Erfüllung der inhaltlichen Voraussetzungen fehle, von deren Vorliegen die Entstehung des streitigen Beitragsanspruchs abhänge. Auf den Beitragstatbestand der funktionellen Erweiterung durch Ausbau einer bestehenden Teilkanalisationseinrichtung zur Vollkanalisation lasse sich die Heranziehung deshalb nicht stützen, weil der Zustand der Vollkanalisation bereits im Jahre 1974 mit der endgültigen Fertigstellung des Klärwerks erreicht worden sei. Die jetzt abgerechneten Arbeiten seien nicht mehr Bestandteil dieser Umstellungsmaßnahme. Die Beklagte hat gegen dieses Urteil, welches ihr am 5. März 1990 zugestellt worden ist, am 28. März 1990 Berufung eingelegt. Zu deren Begründung trägt sie vor: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts diene die streitige Leitungsbaumaßnahme noch der Herstellung der Vollkanalisation im Stadtteil der Beklagten; hierfür seien die Kläger gemäß § 11 Abs. 1 KAG beitragspflichtig. Der Leitungsaustausch in der Parkstraße und die Verschwenkung des Endstücks des Sammelkanals im Bergweg seien bereits in der Ortsentwässerungsplanung der ehemaligen Gemeinde als Bestandteil der Umstellung auf Vollkanalisation durch Anbindung des Netzes an die Gruppenkläranlage vorgesehen gewesen. Die Entwässerungsplanung der Stadt von 1981/82 habe dann die Einzelplanungen der früheren Gemeinden "fortgeschrieben". Das Ziel habe dabei nach wie vor in der Verwirklichung bzw. Vollendung der Vollkanalisation für sämtliche Stadtteile bestanden. Bei diesem Vorhaben handele es sich um einen mehrere Jahrzehnte andauernden "Prozeß". Der Entwässerungsplanung von 1981/82 komme im Rahmen dieses Prozesses die Bedeutung einer überprüfenden, das Vorhaben an den zwischenzeitlich erreichten Stand der Technik anpassenden Planung zu. Soweit in der Vergangenheit Teile des Leitungssystems an das Gruppenklärwerk angeschlossen worden seien, besage das noch nicht, daß bereits damit der Zustand der endgültigen Fertigstellung der Vollentwässerung erreicht gewesen sei. Zur Fertigstellung dieses Projekts gehöre auch die Anpassung vorhandener Leitungen an die gesteigerten Anforderungen, die mit einer Vollkanalisation verbunden seien. Die finanziellen Möglichkeiten hätten es nicht erlaubt, alle insoweit notwendigen Maßnahmen auf einmal oder innerhalb weniger Jahre durchzuführen. Es sei notwendig gewesen, die Arbeiten zeitlich zu strecken. Die Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 25. Januar 1990 - I/1 E 2039/86 - aufzuheben und die Klage abzuweisen. Die Kläger beantragen, die Berufung der Beklagten zurückzuweisen. Sie vertreten die Auffassung, daß das Verwaltungsgericht richtig entschieden habe. Weder in der Auswechslung des Sammelkanals in der straße noch in der Verschwenkung des Kanalendstücks im Bergweg sei ein die Beitragserhebung nach § 11 KAG rechtfertigender Sachverhalt zu sehen. Die Verlegung eines neuen Kanals in der straße stelle keine beitragsfähige Erneuerung dar, da diese Maßnahme nicht in eine mehr als die Hälfte des Gesamtleitungsbestandes erfassende Gesamt erneuerung eingebettet gewesen sei. Es könne somit lediglich von einer "Instandsetzung" ausgegangen werden, deren Kosten über das Gebührenaufkommen zu decken seien. Ebensowenig erfülle die Verschwenkung des Kanalendstücks im weg die Voraussetzungen eines der in § 11 Abs. 1 KAG geregelten Beitragstatbestände. Es liege weder eine Schaffung, noch eine Erweiterung oder Erneuerung vor. Soweit mit der Verschwenkung eine "Verbesserung" bewirkt worden sei, könne darauf die Beitragserhebung nicht gestützt werden; denn die Verbesserung sei in Hessen kein Beitragstatbestand. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge und Entwässerungsplanungen Bezug genommen.