14 TG 430/95

Die zulässige Beschwerde ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet, im übrigen ist sie unbegründet. Zunächst ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Betriebseinstellungsverfügung in formeller Hinsicht rechtlich nicht zu beanstanden; mit der von der Behörde angegebenen - zwar knappen - Begründung genügt sie in einem noch ausreichenden Maße den gesetzlichen Anforderungen nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Es besteht auch ein überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Betriebseinstellungsanordnung, denn wegen deren offensichtlicher Rechtmäßigkeit hat der hiergegen erhobene Widerspruch des Antragstellers keine Aussicht auf Erfolg. Desweiteren ist auch ein besonderes Vollzugsinteresse anzunehmen. Im Gegensatz zur Auffassung des Vorgerichts bewertet der Senat die auf § 31 GastG i.V.m. § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO gestützte behördliche Untersagung des weiteren Gaststättenbetriebes und die Anordnung, die Gaststätten zu schließen (und geschlossen zu halten) als offensichtlich rechtmäßig. Da die dem Antragsteller erteilte Gaststättenerlaubnis widerrufen worden ist und dessen Widerspruch hiergegen aufgrund der wirksamen Anordnung der sofortigen Vollziehung, die wegen der insoweit eingetretenen Rechtskraft des erstinstanzlichen Beschlusses auch nicht mehr Gegenstand dieses Beschwerdeverfahrens ist, keinen Suspensiveffekt entfaltet, war der Antragsgegner nach den zitierten Vorschriften befugt, die Fortsetzung des Gaststättenbetriebes durch den Antragsteller zu verhindern, da dieser die Gaststätte ohne die erforderliche Erlaubnis betrieb. Bei der hier vom Antragsgegner getroffenen Anordnung zur Verhinderung der Weiterführung des Gaststättenbetriebes handelt es sich um eine einheitliche Verfügung, die allerdings mehrere rechtliche Elemente aufweist. Um sie von einer gewerberechtlichen Untersagungsverfügung mit konstitutiver Wirkung einerseits und andererseits von einer zwangsweisen Schließung der Betriebsräume im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung abzugrenzen, soll sie als Betriebseinstellungsanordnung bezeichnet werden. Diese stellt sich hier zum einen als Untersagungsanordnung an den Antragsteller dar, die ihm zunächst erlaubten Tätigkeiten nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 zu 2 GastG, nämlich den gewerblichen Ausschank von Getränken und die Verabreichung von Speisen, in seinen Betriebsräumen weiterhin auszuüben. Mit dieser Untersagung konkretisierte die Behörde das in § 2 Abs. 1 GastG enthaltene gesetzliche Verbot, einen erlaubnispflichtigen Gaststättenbetrieb ohne Erlaubnis zu führen, gegenüber dem Antragsteller. Ziel dieser Anordnung ist es, für den Fall der nicht freiwilligen Befolgung des gesetzlichen Verbotes einen vollziehbaren Verwaltungsakt zu schaffen, um also mit den Mitteln des Verwaltungsvollstreckungsrechts die gesetzwidrige Weiterführung des Gaststättenbetriebes verhindern zu können. Als weiteres rechtliches Element enthält die vorliegende Betriebseinstellungsanordnung deshalb weiterhin das Gebot, den Gaststättenbetrieb zu schließen, denn nur mit der Schließung kann der betroffene Gastwirt regelmäßig das gesetzliche Verbot der Weiterführung des Betriebes befolgen, das Schließungsgebot stellt also die Umsetzung der oben genannten Untersagungsanordnung für den Regelfall dar. Ausnahmsweise kann aber auch die isolierte Untersagung der weiteren Betriebsführung in Betracht kommen, nämlich dann, wenn - was zulässig ist - die Gaststätte von mehreren Personen gemeinsam betrieben wird, wobei aber jede dieser Personen im Besitz einer Gaststättenerlaubnis sein muß (s. dazu Michel/Kienzle, Komm. zum GastG, § 2 Rdnr. 23 m.w.N.). In diesem Fall darf die Behörde allein die Untersagung der Fortführung des Betriebes durch den Betreiber anordnen, dessen Gaststättenerlaubnis sie zuvor widerrufen hat; eine Schließung des Betriebes darf nicht angeordnet werden, da der Betrieb von den übrigen Konzessionsinhabern rechtmäßig weitergeführt werden kann. Dieses Beispiel verdeutlicht, daß mit der Untersagungsanordnung das personenbezogene Element eines Erlaubniswiderrufs umgesetzt wird, wie etwa bei einem Widerruf wegen Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden, während die Schließungsanordnung dagegen eher auf das betriebsstättenbezogene Element eines Widerrufs der Konzession abzielt. Ist aber - wie hier - nur einer Person die Führung des Gaststättenbetriebes erlaubt worden, so ist die Behörde nach § 31 GastG i.V.m. § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO ermächtigt, die Weiterführung des Betriebes zu untersagen und gleichzeitig die Schließung der Gaststätte anzuordnen. Die den Gegenstand des Beschwerdeverfahrens darstellende Betriebseinstellungsanordnung des Antragsgegners ist auch nicht - wie das Verwaltungsgericht meint - deswegen rechtswidrig, weil sie vom Antragsgegner nicht näher begründet wurde. Nach Auffassung des Senats war eine Begründung hier entbehrlich, weil es sich bei der vorliegenden Betriebseinstellungsanordnung um eine sogenannte intendierte Ermessensentscheidung handelte und die Betriebseinstellung als regelmäßige Folge eines zuvor erfolgten Widerrufs der Konzession für den Antragsteller offen auf der Hand lag. Für eine behördliche Maßnahme nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO wird der Behörde zwar ein Ermessen eingeräumt; im inhaltlichen Zusammenhang mit einem vorangegangenen Widerruf der Gaststättenerlaubnis nach § 15 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG wegen mangelnder Zuverlässigkeit des Gaststättenbetreibers reduziert sich das behördliche Ermessen aber im Regelfall auf die Betriebseinstellung als einzig sachgerechte Entscheidung (sog. Ermessensreduzierung auf Null). Eine Zusammenschau der zitierten Vorschriften ergibt, daß bei vollziehbarem Konzessionsentzug wegen Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden die Behörde den weiteren Betrieb der Gaststätte wegen dessen formeller und materieller Illegalität regelmäßig nicht dulden kann, da eine baldige Bereinigung dieses rechtswidrigen Zustandes wegen der im Rahmen der Widerrufsentscheidung zu treffenden Unzuverlässigkeitsprognose gerade nicht zu erwarten ist. Liegen keine besonderen Umstände vor, die der Behörde (ausnahmsweise) eine andere Entscheidungsmöglichkeit eröffnen, ist die Einstellung des Betriebes die vom Gesetz vorgezeichnete behördliche Entscheidung (sogenannte intendierte Ermessensentscheidung). In bezug auf den Erlaß einer Untersagungsverfügung nach § 16 Abs. 3 Satz 1 HwO hat der 11. Senat des erkennenden Gerichtshofs im Fall eines formell und auch materiell illegal betriebenen Handwerks gleichfalls eine solche Reduzierung des behördlichen Ermessens auf Null, d.h. auf die Untersagung des Betriebes angenommen und dazu ausgeführt, daß § 16 Abs. 3 Satz 1 HwO der Behörde den gleichen Ermessensspielraum einräume wie § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO (s. HessVGH, Urteil vom 20. Februar 1990 - 11 UE 2161/85 - GewArch 1990, S. 412). Da hier keine eine andere Entscheidungsmöglichkeit eröffnenden besonderen Umstände vom Antragsteller vorgetragen wurden oder sonst ersichtlich sind, war die behördliche Ermessensentscheidung nach § 31 GastG i.V.m. § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO im Sinne der angeordneten Untersagung der weiteren Betriebsführung und der Schließung der Gaststätte vorgegeben. Für diese Verfügung war eine nähere Begründung entbehrlich. Der Senat teilt nicht die vom Verwaltungsgericht herangezogene Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Beschluß vom 23. November 1992 in GewArch 1993, S. 81) und hält damit auch nicht länger an der eigenen Rechtsprechung zum Begründungserfordernis in bezug auf eine Betriebseinstellungsanordnung gemäß §§ 31 GastG, 15 Abs. 2 Satz 1 GewO nach vorangegangenem Widerruf der Konzession fest, so wie noch im Beschluß vom 13. Oktober 1993 (GewArch 1994, S. 116) gefordert. Die an Inhalt und Umfang der Begründung von (Ermessens-) Entscheidungen zu stellenden Anforderungen bestimmen sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts; vgl. etwa Beschluß vom 27. Juni 1990 - 7 B 93.90, NVwZ-RR 1991, S. 63 und Urteil vom 5. Juli 1985 - 8 C 22.83 -, Bay.VBl. 1986, S. 87/89 m.w.N.; s. dazu auch Kopp, Komm. zum VwVfG, § 39 Rdnr. 7). Bei intendierten Ermessensentscheidungen genügt für die zu fordernde Begründung regelmäßig der Hinweis auf die gesetzlichen Vorschriften und die darin für den Regelfall vorgesehene Entscheidung sowie darauf, daß besondere Umstände, die eine andere Entscheidung rechtfertigen könnten, nicht ersichtlich sind (vgl. dazu Kopp, a.a.O., § 40, Rdnr. 11 a; § 39 Rdnrn. 7 a, m.w.N.). Kann die für den Regelfall vorgesehene Entscheidung als bekannt vorausgesetzt werden, liegt sie für den Betroffenen quasi 'offen auf der Hand', so reicht anstelle einer näheren Begründung der behördliche Hinweis auf die maßgeblichen Rechtsvorschriften, denn Anlaß und Voraussetzung der Entscheidung sind dem Betroffenen dann im wesentlichen bekannt und auch ohne weiteres einsichtig (zur Entbehrlichkeit einer Begründung bei Vorliegen der letztgenannten Voraussetzungen s. Kopp, a.a.O., § 39 Rdnr. 7 a). So liegt der Fall hier. Bei einem Inhaber einer Gaststättenkonzession darf nach allgemeinen Erfahrungssätzen die geschilderte rechtliche Konsequenz, daß ein Widerruf der Konzession wegen Unzuverlässigkeit regelmäßig die Anordnung der Einstellung des Gaststättenbetriebes zur Folge hat, als bekannt vorausgesetzt werden; im übrigen ist der Antragsteller auch bereits im Rahmen der Anhörung zum beabsichtigten Widerruf der Erlaubnis schriftlich auf diese Folge hingewiesen worden. Aber auch wenn man zugunsten des Antragstellers unterstellt, diese geschilderte regelmäßige Konsequenz sei ihm nicht bekannt gewesen, so genügte die vom Antragsgegner in seinem Beschwerdeschriftsatz abgegebene Begründung: "Die Betriebsschließung ist die selbstverständliche Folge aus dem Widerruf der Erlaubnis wegen Unzuverlässigkeit. Denn der Gesetzgeber will, daß unzuverlässige Personen wirksam an der weiteren Gewerbeausübung gehindert werden. Gründe, hier anders zu verfahren, sind nicht ersichtlich ..." die auch konkret auf den Antragsteller bezogen ist, den Anforderungen, die an die vorliegende intendierte Ermessensentscheidungsbegründung zu stellen sind. Eine Heilung des - unterstellten - Begründungsmangels nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 HessVwVfG, die gemäß Absatz 2 der zitierten Vorschrift noch bis zum Abschluß des Vorverfahrens zulässig ist, könnte daher angenommen werden. Es besteht auch ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der vorliegenden Betriebseinstellungsanordnung; es entspricht nahezu einhelliger Ansicht und der ständigen Rechtsprechung des Senats, daß in Fällen formeller und materieller Illegalität des Betriebes der Gaststätte, insbesondere bei feststehender Unzuverlässigkeit des Inhabers, ein besonderes (dringendes) öffentliches Interesse an der Betriebseinstellung anzunehmen ist (vgl. etwa Heß, in Friauf, GewO, Stand April 1995, § 15 Rdnr. 30 und 32; weitere Nachweise aus der Rechtsprechung auch bei Marcks, in Landmann-Rohmer, Bd. I GewO, Stand Februar 1986, § 15 Rdnr. 17; s. auch Mörtel/Metzner, Komm. zum Gaststättengesetz, § 15 Rdnr. 24). Offensichtlich rechtswidrig dagegen ist die von der Behörde gleichfalls auf § 31 GastG i.V.m. § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO gestützte Anordnung an den Antragsteller, die Hinweisschilder auf seine Gaststätte von privaten und öffentlichen Grundstücken zu entfernen; dementsprechend überwiegt in bezug auf diese Anordnung das private Interesse des Antragstellers, von einer Vollziehung verschont zu bleiben, das öffentliche Vollzugsinteresse, so daß die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers insoweit wiederherzustellen war. Die genannte Anordnung wird von der zitierten gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt. Über die Verhinderung der Weiterführung des Gaststättenbetriebes durch den betroffenen Gastwirt hinausgehende Anordnungen, wie etwa eine solche auf Entfernung des Gaststättenmobiliars oder auch wie die hier angeordnete Entfernung von Hinweisschildern auf die Gaststätte, überschreiten den Ermächtigungszweck der zugrunde liegenden Rechtsnorm. Dies macht auch folgende Überlegung deutlich. Der Antragsteller verstieße nicht gegen die angeordnete Betriebseinstellung respektive das dahinterstehende gesetzliche Verbot des § 2 Abs. 1 GastG, wenn er die Gaststätte auf einen neuen Inhaber rechtsgeschäftlich übertrüge, der dann nach Einholung der erforderlichen Erlaubnis den Betrieb weiterführte. Da dem Antragsteller diese Möglichkeit durch die Betriebseinstellungsanordnung nicht verwehrt ist und andererseits die Verhinderung der Weiterführung des Gaststättenbetriebes durch den Antragsteller nicht zwingend auch eine Entfernung der Hinweisschilder gebietet, entbehrt diese Anordnung der Rechtsgrundlage. Dagegen ist die mit der für sofort vollziehbar erklärten Betriebseinstellungsanordnung verbundene Zwangsmittelandrohung frei von Rechtsfehlern. Mit dieser auf dem Hessischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz - HessVwVG - basierenden Verfügung kam die Behörde der in § 69 Abs. 1 Nr. 1 HessVwVG als Vollstreckungsvoraussetzung vorgegebenen schriftlichen Androhung der Zwangsvollstreckung nach. Da es um die Erwirkung einer Unterlassung (nämlich der Fortführung des Gaststättenbetriebes) geht, wird mit der angedrohten zwangsweisen Schließung der Betriebsräume nach § 75 i. V. m. § 74 Abs. 2 HessVwVG auch ein bestimmtes Zwangsmittel benannt, wie dies von § 69 Abs. 1 Nr. 1 HessVwVG gefordert wird. Auch die von § 69 Abs. 1 Nr. 2 HessVwVG zwingend geforderte Frist, die dem Pflichtigen zur - freiwilligen - Erfüllung seiner Verpflichtung zu setzen ist, ist vorliegend dem Antragsteller eingeräumt worden. Diesem ist nach Vollziehbarkeit der Verpflichtung zur Einstellung seines Gaststättenbetriebes eine (vierzehntägige) Frist gesetzt worden, innerhalb der er zur Abwendung der angedrohten Zwangsvollstreckung seiner Verpflichtung aus der Grundverfügung freiwillig nachkommen konnte und innerhalb der es ihm generell auch möglich war, Rechtsschutz zu erlangen (s. § 69 Abs. 2 HessVwVG). Die (vollziehbare) Verpflichtung des Antragstellers zur Einstellung seines Betriebes entstand nach dem im Bescheid zum Ausdruck kommenden Willen der Behörde, die im Einklang mit der gesetzlichen Wertung steht, mit dem Wirksamwerden der gaststättenrechtlichen Verfügung gegenüber dem Antragsteller, also mit dem Zeitpunkt der ordnungsgemäßen Zustellung des Bescheides am 2. August 1994. Aufgrund des für sofort vollziehbar erklärten Widerrufs der Gaststättenerlaubnis verfügte der Antragsteller nicht mehr über eine Gaststättenkonzession, so daß ab dem genannten Zeitpunkt der Antragsteller mit dem Betrieb seiner Gaststätte gegen das in § 2 Abs. 1 GastG normierte Verbot, ein erlaubnispflichtiges Gaststättengewerbe nicht ohne Erlaubnis zu betreiben, verstieß. Zu Recht wies deshalb die Behörde den Antragsteller bei dessen Anhörung zum beabsichtigten Widerruf der Gaststättenkonzession mit Schreiben vom 21. Juli 1994 bereits darauf hin, daß nach einem für sofort vollziehbar erklärten Widerruf der Konzession die Gaststätte sofort (d.h. mit Wirksamwerden der Verfügung) zu schließen sei. Die mit dem Widerruf dann gleichzeitig ausgesprochene Untersagung des weiteren Betriebs als Konsequenz aus dem genannten gesetzlichen Verbot ist deshalb vom Antragsgegner in richtiger Einschätzung der Rechtslage nicht auf einen späteren Zeitpunkt hinausgeschoben worden. Daraus wird ersichtlich, daß die Behörde hier die verbotswidrige Weiterführung des Gaststättenbetriebes nicht dulden wollte. Das läßt sich auch dem Hinweis der Behörde in dem angegriffenen Bescheid auf die Bußgeldvorschrift des § 28 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 GastG entnehmen. Wenn auch etwas unpräzise formuliert, wurde hier von der Behörde lediglich der Zeitpunkt benannt, ab dem dem Antragsteller die zwangsweise Schließung der Gaststätte drohte; ihm wurde also für das freiwillige Nachkommen aus der Betriebseinstellungsanordnung eine von § 69 Abs. 1 Nr. 2 HessVwVG zwingend geforderte Frist eingeräumt, mit der dem Antragsteller die Abwicklung der Betriebseinstellung ermöglicht werden sollte. Die Gaststätte hatte der Antragsteller aber aufgrund des für ihn geltenden Verbotes der Weiterführung seines Betriebes bereits ab dem Zeitpunkt der ordnungsgemäßen Zustellung geschlossen zu halten. Wenn auch die gesetzte Frist in dem vorliegenden Bescheid bereits in der Grundverfügung (Betriebseinstellungsanordnung) angeführt wird, so ist mit dieser Fristsetzung von der Behörde nach dem objektiven Erklärungsinhalt des Bescheides nicht beabsichtigt gewesen, die Verpflichtung aus der Grundverfügung, nämlich den Betrieb der Gaststätte einzustellen, erst zu einem späteren Zeitpunkt wirksam werden zu lassen. Wäre das von der Behörde beabsichtigt gewesen, hätte sie dies bereits in dem ausgesprochenen Verbot der weiteren Betriebsführung deutlich gemacht. Da dies nicht geschehen ist - in der Untersagungsverfügung wird ein Zeitpunkt nicht genannt und weiterhin wird die genannte Frist ausdrücklich in die Zwangsmittelandrohung mit aufgenommen -, ist die in der Grundverfügung enthaltene Aufforderung, "den Betrieb bis zum 16. August 1994, 13.00 Uhr zu schließen", als Einräumung einer Zwangsvollstreckungsabwendungsfrist zu bewerten, innerhalb der der Antragsteller die mit der Betriebseinstellung verbundenen, notwendig werdenden Tätigkeiten abwickeln konnte. Der Deutlichkeit halber hätte der Antragsgegner diese Frist aber ausschließlich in die Zwangsmittelandrohung einbeziehen sollen, wo sie der Sache nach hingehört. Nach vorheriger Anhörung widerrief der Antragsgegner mit Bescheid vom 27. Juli 1994 die dem Antragsteller im Jahr 1992 erteilte Erlaubnis zum Betrieb seiner Schank- und Speisewirtschaft wegen dessen Unzuverlässigkeit, die die Behörde damit begründete, daß der Antragsteller aufgrund erheblicher Abgabenrückstände in ungeordneten Vermögensverhältnissen lebe. Ohne Darlegung von Gründen untersagte der Antragsgegner dem Antragsteller gleichzeitig gemäß § 31 Gaststättengesetz in Verbindung mit § 15 Abs. 2 Gewerbeordnung den weiteren Betrieb der Gaststätte und forderte ihn auf, den Betrieb bis zum 16. August 1994, 13.00 Uhr zu schließen, bis zu diesem Zeitpunkt Hinweisschilder auf den Betrieb zu entfernen und die Gaststätte geschlossen zu halten. Der Antragsgegner ordnete ferner die sofortige Vollziehung der Verfügung an und drohte dem Antragsteller für den Fall, daß er seinen Betrieb nicht bis zum genannten Zeitpunkt schließe, die zwangsweise Schließung der Gaststättenräume an. Dem vom Antragsteller daraufhin beim Verwaltungsgericht eingereichten Eilantrag gab das erstinstanzliche Gericht insoweit statt, als es die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers in bezug auf die Untersagung des weiteren Betriebes wiederherstellte und hinsichtlich der Androhung der Schließung anordnete; im übrigen lehnte es den Antrag ab. Das Verwaltungsgericht ging dabei von der offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Betriebsschließungsverfügung aus, weil die im Ermessen der Behörde stehende Entscheidung nicht begründet worden sei. Gegen den dem Eilantrag stattgebenden Teil des Beschlusses wendet sich der Antragsgegner im vorliegenden Beschwerdeverfahren, in dem er vorträgt, die Schließungsverfügung sei nicht ermessensfehlerhaft ergangen und habe in der gegebenen Fallgestaltung auch keiner näheren Begründung bedurft.